Acceso a expedientes, contratos de publicidad y licencias de obra por parte de un concejal

ANTECEDENTES

Regionalista en Meruelo.

licencias de obra, art. 77 LBRL, art. 16 ROF, arts. 13 LTAIBG.

1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, en fecha 19 de septiembre de 2025 la persona reclamante solicitó al Ayuntamiento de Meruelo, en su condición de concejal y Portavoz del Grupo Municipal Regionalista, la siguiente información:
   • «Expediente 893/2025 completo a fecha de registro de este escrito.
   • Expediente 1503/2025 completo a fecha de registro de este escrito.
   • Relación de contratos de publicidad institucional y promoción de Meruelo suscritos con medios de comunicación desde el 1 de enero de 2024, con detalle importe y concepto del contrato.
   • Relación numérica de usuarios de los talleres infantiles en la época estival en el año 2025 (detalle de niños/as matriculados por edad y taller).
   • Certificado literal de todos los inmuebles propiedad del Ayuntamiento de Meruelo emitido por la Oficina del Catastro.
   • Todas las licencias de obra concedidas en los inmuebles incluidos en la parcela catastral desde el 1 de enero de 2023 hasta la fecha de registro de este escrito».
2. Mediante Resolución de Alcaldía de 3 de octubre de 2025, se estima parcialmente la solicitud de acceso a la información. En este sentido, se proporciona la información solicitada salvo la relativa a la relación de contratos de publicidad institucional y promoción de Meruelo suscritos con medios de comunicación desde el 1 de enero de 2024, con detalle importe y concepto del contrato, así como a todas las licencias de obra concedidas en los inmuebles incluidos en la parcela catastral desde el 1 de enero de 2023 hasta la fecha de registro de este escrito, no se proporciona. Para ello, se aduce lo siguiente:

   «No se estima proceden su entrega por los siguientes motivos: Se recuerda al Sr. Concejal Portavoz del Grupo Municipal Regionalista que la competencia para la aprobación de expedientes de contratación menores y licencias urbanísticas están delegadas en la Junta de Gobierno Local y que se le ha remitido a todos los Sres., Concejales que no forman parte de ese órgano de gobierno todas las actas por lo que la información solicitada respecto a los puntos anteriores viene recogida en las actas de la Junta de Gobierno Local, en las cuales se contiene de manera clara, ordenada y comprensible la información solicitada. No existe obligación legal de volver a entregar la misma información que ya dispone su Grupo Municipal, salvo que se justifique adecuadamente que la información proporcionada no es suficiente para la finalidad de control del equipo de gobierno».

3. Disconforme con la respuesta dada a su petición, la persona solicitante presentó, el 15 de octubre de 2025, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24 1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, Consejo) registrada con número de expediente 2443/2025, en la que hace constar que:

   «Se solicita la remisión de licencias de obra sobre los inmuebles de la parcela catastral número desde el 1 de enero de 2023. La resolución de alcaldía argumenta que no se nos va a remitir dicha información al estar ya incluida en las actas de la Junta de Gobierno Local que se envían a nuestro Grupo Municipal. Sin embargo, este Grupo está constituido desde junio de 2023 (una vez celebradas las elecciones municipales del 28 de mayo de 2023), y por tanto las actas de Juntas de Gobierno que nos han sido remitidas son las correspondientes esta legislatura, esto es, desde junio de 2023 hasta la actualidad. Dado nuestro derecho de acceso a la información pública (no solo de esta legislatura, sino también de anteriores) como Grupo Municipal solicitamos amparo para que nos sean remitidas por parte del Ayuntamiento de Meruelo las licencias de obra concedidas sobre los inmuebles sitos en la parcela catastral número entre enero de 2023 y junio de 2023».

4. Con fecha 3 de noviembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a la Administración reclamada solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y un informe con las alegaciones que considerara pertinentes. Con fecha 12 de noviembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo contestación al requerimiento efectuado que incluye un oficio del secretario-interventor, de la misma fecha, en la que se hace constar lo siguiente:

   «el Grupo Municipal Regionalista ya tenía representación política en la anterior legislatura en este Consistorio y algunos de sus miembros son Concejales en la legislatura actual, a fecha de la presentación de la reclamación ante ese Consejo de Transparencia, por lo que se entendió que la documentación solicitada en cuanto a las obras concedidas en el inmueble con referencia catastral, tenía que estar en los archivos de ese Grupo Municipal ya que en la anterior legislatura se les remitió las actas de la Junta de Gobierno Local, órgano competente para la concesión de licencias de obras, no aludiendo en su escrito el solicitante en ningún momento a que no disponían de esas actas o que se hubiera estropeado el soporte informativo donde se guardaban, por ejemplo. Remitir las licencias urbanísticas concedidas sobre un inmueble, desde enero de 2023 hasta la fecha de presentación de la solicitud (19/09/2025), cuando ya han sido remitidas las actas de la Junta de Gobierno Local que contienen dicha información supone una gran carga administrativa para esta Administración y cabe recordar, respecto a este punto, la Sentencia 369/2018 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de Valladolid, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, de 17 abril 2018 que contiene un resumen de la doctrina y jurisprudencia en relación a la obtención de copias».

5. En el trámite de audiencia concedido al efecto, la persona reclamante no ha formulado alegaciones.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo mediante la celebración del correspondiente convenio. En aplicación de dicha previsión, han suscrito convenio con el Consejo las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, e Illes Balears, así como las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
3. La LTAIBG reconoce en su artículo 127 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

   «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

   De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan su alcance, (a) que obren en poder de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas en el ejercicio de sus funciones. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
4. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a determinada información municipal, como expedientes administrativos, contratos de publicidad institucional o licencias de obra, entre otra.
5. En el examen de las cuestiones suscitadas se debe tener presente que la solicitud de acceso, de la que trae causa la reclamación ante este Consejo, ha sido formulada en representación de un grupo político municipal, y en la condición de concejal de la persona representante, en el Ayuntamiento al que se dirige, pues no cabe desconocer que los concejales (y los demás miembros de las corporaciones locales) son titulares de un derecho específico de acceso a la información que obre en poder de la corporación en la que ejercen sus funciones representativas.
   
   Este particular derecho de acceso a la información, que forma parte del derecho fundamental de participación política reconocido en el artículo 23 de la Constitución Española, tiene su configuración legal en el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), cuyo tenor es el siguiente:
   
   

   «Todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del alcalde o presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función. La solicitud de ejercicio del derecho recogido en el párrafo anterior habrá de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquél en que se hubiese presentado».

6. El régimen jurídico establecido en este precepto legal se complementa con lo dispuesto en los artículos 14 a 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF).
   
   Que el derecho de los representantes locales a acceder a la información necesaria para el desempeño de sus funciones representativas forma parte del núcleo esencial del ius in officium garantizado en el artículo 23.2 de la Constitución ha sido subrayado por el Tribunal Constitucional en varias ocasiones. Baste recordar a este respecto lo declarado en la STC 246/2012, de 20 de diciembre de 2012:

   «entre las funciones que pertenecen al núcleo inherente a la función representativa que constitucionalmente corresponde a los miembros de una corporación local se encuentran, en todo caso, la de participar en la actividad de control del gobierno local, la de participar en las deliberaciones del Pleno de la corporación, la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano, así como el derecho a obtener la información necesaria para poder ejercer las anteriores» (con cita de varios pronunciamientos precedentes y reproducido en otras sentencias posteriores).

   
   
   Por otra parte, el Tribunal Supremo —que comparte esta misma consideración de la naturaleza fundamental del derecho de acceso a la información de los representantes locales—, ha precisado en múltiples pronunciamientos su contenido y alcance. Los elementos esenciales de su doctrina se compendian en la STS de 10 de febrero de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:486) en los siguientes términos:
   
   

   «La finalidad del derecho de acceso a la información del concejal es el normal ejercicio de sus funciones con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de estar plenamente informados de todo lo que conste en los diversos servicios municipales, tal y como señala la ya citada STS de 19 de julio de 1989 (recurso de apelación 303/1989) al afirmar que "Indicado el núcleo sustancial del derecho que corresponde a los concejales, en relación con el tema que nos ocupa observamos que el mismo supone una facultad de acceder a la documentación e información existente, de forma que su actividad en el Ayuntamiento pueda desarrollarse con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de poder estar plenamente informado de todo lo que conste en los diversos servicios municipales".
   
   Se ha dicho en STS de 8 de noviembre de 1998 (ROJ: STS 7847/1988 - ECLI:ES:TS:1988:7847), y ahora reiteramos, que esa participación efectiva en la actuación pública se manifiesta en una amplia gama de asuntos concretos entre los que cabe destacar el derecho de fiscalización de la actuaciones municipales y al control, análisis, estudio e información de los antecedentes necesarios, obrantes en los servicios municipales, tanto para esa labor de control como para documentarse con vista a decisiones a adoptar en el futuro.
   
   Lo que es cierto es que ninguna de las sentencias dictadas, de las que las anteriores son meramente ejemplificativas, ha considerado válido que el derecho de obtener información puede quedar condicionado a que los datos que se quieren obtener tengan que estar relacionados con los que van a ser tratados en los Plenos municipales y, por tanto, menos aún con los que vayan a celebrarse en... Por todo ello, la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo será la siguiente: a los efectos del derecho fundamental reconocido en el artículo 23 de la CE, el derecho de acceso a expedientes y documentos por parte de los concejales que materialmente reconocen los artículos 77 de la LBRL y 14 del ROF, no puede quedar condicionado a que se trate de asuntos a debatir por el Pleno municipal.»

   
   
   A lo anterior hay que añadir lo precisado, entre otras, en la STS de 27 de noviembre de 2000 (ECLI:ES:TS:2000:8634) sobre la no exigencia de explicitar la finalidad de las solicitudes:
   
   

   «la legislación vigente no exige que los concejales solicitantes de una información tengan que explicitar o fundamentar la finalidad de sus peticiones. La razón de la solicitud de una información se debe entender implícita en el ejercicio de sus funciones por parte de los concejales, a quienes corresponde el control y fiscalización de los órganos de gobierno de la corporación (art. 22. 2.a. de la Ley 7/1985), lo que implica que éstos no tengan por qué dar una razón formal de todas sus actividades de control, más aún cuando no es infrecuente que pueda información, a fin de no desvelar sus estrategias de actuación política.»

7. Como se puede apreciar, la configuración legal y jurisprudencial del derecho que nos ocupa lo conecta directamente con las funciones inherentes al ejercicio del cargo representativo y, consecuentemente, le confiere un extenso ámbito objetivo. Ello no significa obviamente que estemos ante un derecho ilimitado pues, al igual que sucede con todos, su ejercicio deberá conciliarse con el adecuado respeto a los demás derechos e intereses jurídicamente protegidos.
   
   Entre los derechos que eventualmente pueden resultar afectados ocupa un lugar destacado el derecho a la protección de los datos de carácter personal, cuya salvaguarda se regula en el Reglamento UE 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016 (RGPD) y en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales. No obstante, en los supuestos de colisión con este derecho, ha de tenerse presente que el acceso por parte de los miembros de una corporación local a datos de carácter personal que obren en poder de la entidad a la que pertenecen ha de considerarse un tratamiento lícito en la medida en que resulte necesario para el normal ejercicio de sus funciones y se respete el principio de minimización del artículo 5.1.c) del RGPD («sean adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario en relación con los fines para los que son tratados»). Naturalmente, esta legitimación no ampara cualquier uso posterior de los datos personales que resulte incompatible con los fines «determinados, explícitos y legítimos» para los que han sido obtenidos, pues vulneraría el principio de limitación de la finalidad consagrado en la letra b) del artículo 5.1 del RGPD. En este sentido, cabe recordar que, a la obligación de confidencialidad que dimana del RGPD, se suma el deber de reserva que el artículo 16.3 del ROF impone a los miembros de las corporaciones «en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función». Al margen de este régimen general de acceso por los representantes locales únicamente quedan los datos personales que pertenecen a las categorías especiales enunciadas en el artículo 9 del RGPD (los «que revelen el origen étnico o racial, las opiniones políticas, las convicciones religiosas o filosóficas, o la afiliación sindical, y el tratamiento de datos genéticos, datos biométricos dirigidos a identificar de manera unívoca a una persona física, datos relativos a la salud o datos relativos a la vida sexual o las orientación sexuales de una persona física»), cuyo tratamiento solo se considera lícito si concurre alguna de las concretas circunstancias que se determinan en el propio precepto.
8. En lo que respecta a sus garantías, el derecho de los miembros de las corporaciones locales a acceder a la información que obre en poder de las entidades a las que pertenecen cuenta con un régimen completo de recursos, que no solo comprende el recurso potestativo de reposición y el recurso contencioso-administrativo (art. 52.1 LRBRL) sino que, en atención a su naturaleza de derecho fundamental, goza de una protección adicional que incluye, tanto el procedimiento especial ante la jurisdicción contencioso-administrativa, basado en los principios de preferencia y sumariedad, como el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Y, por otra parte, las vulneraciones graves de este derecho son susceptibles de integrar el delito tipificado en el artículo 542 del Código Penal (impedir el ejercicio de los derechos cívicos reconocidos por la Constitución y las Leyes), como ha confirmado el Tribunal Supremo en la Sentencia de 26 de marzo de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:1211).
   
   Pues bien, al contar esta materia con un régimen jurídico propio, resulta de aplicación lo establecido en el apartado segundo de la disposición adicional primera de la LTAIBG, según el cual:

   «Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información».

   En consecuencia, el acceso a la información en poder de las corporaciones locales por parte de sus miembros se rige primariamente por lo dispuesto en su normativa reguladora y solo con carácter supletorio por la LTAIBG.
   
   No obstante, aun cuando el acceso a la información de los representantes locales dispone, como se ha expuesto, de un régimen jurídico específico que incluye sus propios instrumentos de garantía, no cabe desconocer que el Tribunal Supremo, basándose en el carácter supletorio de la LTAIBG, ha considerado que

   «el hecho de que en la normativa de régimen local exista una regulación específica, en el plano sustantivo y procedimental, del derecho de acceso a la información por parte de los miembros de la Corporación en modo alguno excluye que, con independencia de que se haga uso, o no, del recurso potestativo de reposición, contra la resolución que deniegue en todo o en parte el acceso a la información el interesado pueda formular la reclamación que se regula en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno» (Sentencia de 10 de marzo de 2022 -ECLI: ES:TS:2022:1033).

   
   
   De la doctrina jurisprudencial que se acaba de exponer, se deriva que los miembros de las corporaciones locales que consideren vulnerado su derecho de acceso a la información pueden optar, o bien por seguir el cauce de los recursos administrativos y judiciales dispuestos en el régimen jurídico específico que regula la materia o, alternativamente, interponer ante el Consejo de Transparencia (o ante el órgano autonómico correspondiente) la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG «con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa».
9. Ahora bien, la atribución de competencias resolutorias en este ámbito a los órganos garantes de la transparencia pública en virtud del carácter supletorio de la LTAIBG no comporta una alteración del régimen jurídico sustantivo que rige las actuaciones administrativas cuestionadas, por lo que las reclamaciones interpuestas ante el Consejo se deberán resolver aplicando primariamente la regulación jurídica específica de la materia y, solo de manera supletoria, la LTAIBG.
   
   Ello determina que los pronunciamientos que este Consejo puede emitir en el marco de una reclamación como la presente se hallen condicionados por el contenido sustantivo del mencionado régimen jurídico específico del derecho de acceso de los miembros de las corporaciones locales.
10. De especial relevancia a estos efectos resulta el hecho de que en esta materia rige la regla del silencio administrativo positivo. Así se deriva, no solo de lo dispuesto en el artículo 14.2 del ROF («La petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de solicitud»), sino también de lo establecido con carácter general en el artículo 24.1 de la LPACAP («En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario»). Al no existir norma alguna que disponga lo contrario, una vez transcurrido el plazo de los cinco días naturales previsto en el artículo 77 de la LRBRL sin que se haya dictado resolución expresa, las solicitudes de acceso a la información presentadas por los miembros de una corporación local han de considerarse estimadas por silencio administrativo.
    
    De conformidad con lo dispuesto en la LPACAP, la

    «estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento» (art. 24.2)

    , con la consecuencia de que

    «la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo» (artículo 24.3).

    
    
    En el presente caso, al haber transcurrido el plazo de cinco días del artículo 77 LRBRL sin haberse dictado resolución, se han producido los efectos jurídicos del silencio positivo y, en consecuencia, existe un acto administrativo finalizador del procedimiento que estimó el acceso a la información solicitada por la persona reclamante. Constatada esta situación jurídica favorable al edil recurrente, no le es dable al Consistorio en primer lugar, ni tampoco a este Consejo, en el marco de un procedimiento de reclamación, eliminar los efectos jurídicos del silencio positivo ya consagrado en el art 119.3 LPACAP («la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial»), que también aplica a este procedimiento.
    
    El Ayuntamiento reclamado tuvo la posibilidad de resolver de manera expresa, desestimando la solicitud (o estimándola de manera parcial) si lo consideraba procedente, dentro del plazo legalmente establecido.
    
    Del mismo modo, de entender que la concesión de lo solicitado por silencio debiera considerarse nula, o anulable, tuvo (y tiene) la posibilidad de proceder a su revisión conforme a lo dispuesto en los artículos 106 y siguientes de la LPACAP. Al margen de ello, la única razón admisible para denegar el acceso sería que la información no obre en su poder, lo que se excluye según resulta de los antecedentes, sin que proceda alegar, como en este caso, la concurrencia de una causa de inadmisión —la necesidad de una previa acción de reelaboración, consagrada en el artículo 18.1.c de la LTAIBG—, al haberse producido ya un acto presunto estimatorio. La resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
11. En definitiva, una vez constatado que existe un acto administrativo estimatorio de la solicitud y que la administración requerida no ha acreditado, respecto de una parte de la información demandada, la formalización del acceso, procede estimar la reclamación interpuesta e instar al Ayuntamiento a restablecer su plena eficacia, concediendo sin demora el acceso a esta información, salvo que la misma no obre en su poder, circunstancia que deberá declararse expresamente.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación presentada frente al Ayuntamiento de Meruelo (Cantabria), y dejar sin efecto la resolución reclamada.

SEGUNDO:

INSTAR al Ayuntamiento de Meruelo a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite a la persona reclamante, la siguiente información:

• Relación de contratos de publicidad institucional y promoción de Meruelo suscritos con medios de comunicación desde el 1 de enero de 2024, con detalle, importe y concepto del contrato.
• Todas las licencias de obra concedidas en los inmuebles incluidos en la parcela catastral desde el 1 de enero de 2023 hasta el 19 de septiembre de 2025.

TERCERO:

INSTAR al Ayuntamiento de Meruelo que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo copia de la información enviada a la persona reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.