Acceso a información sobre la base jurídica del acceso de médicos militares a la formación sanitaria especializada y desestimación por abuso de derecho

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

688/2026; 723/2026 y 725/2026 (acumuladas)

Presidenta

1. Según se desprende de la documentación obrante en los expedientes de reclamación referenciados en el encabezado de esta resolución, entre enero y febrero de 2026 el reclamante presentó los escritos que se indican a continuación al MINISTERIO DE SANIDAD, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), interesando la siguiente información:

Fecha	Contenido	Referencia
21/01/2026	Se formula como repregunta a la vista de las respuestas emitidas por ese Ministerio en los expedientes 00001 111216, 00001 111215 y 00001 111379, así como en expedientes anteriores ya resueltos dentro de este mismo proyecto, con el fin de aclarar contradicciones jurídicas internas y determinar con precisión la existencia o inexistencia de cobertura legal suficiente para la incorporación de médicos militares a la Formación Sanitaria Especializada en hospitales civiles del Sistema Nacional de Salud. La repregunta se formula de manera cerrada objetiva y estrictamente jurídica, exigiendo respuesta expresa sí o no a cada cuestión planteada, conforme a la doctrina consolidada del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno sobre el deber de congruencia material en las respuestas.	GESAT 113386
	II PREGUNTAS FORMULADAS Respuesta obligatoria sí o no Pregunta 1: En los expedientes 00001 111216 y 00001 111215 ese Ministerio afirma que la Ley 44/2003 de ordenación de las profesiones sanitarias prevé un acceso propio a la Formación Sanitaria Especializada para los residentes de la Red Sanitaria Militar. Teniendo en cuenta que la disposición adicional tercera de la Ley 44/2003 se refiere exclusivamente a plazas de la Red Sanitaria Militar, confirma el Ministerio de Sanidad que dicha disposición no habilita el acceso inicial a la Formación Sanitaria Especializada en plazas de titularidad del Sistema Nacional de Salud fuera del procedimiento previsto en el artículo 22 de la Ley 44/2003. (...) Pregunta 6: En ausencia de una norma con rango legal o reglamentario que regule expresamente dicha vía de acceso, confirma el Ministerio de Sanidad que la práctica descrita en los expedientes 00001 111216, 00001 111215 y 00001 111379 carece de cobertura normativa expresa en la legislación vigente en materia de Formación Sanitaria Especializada.
17/01/2026	El objeto de la solicitud es obtener una posición administrativa expresa clara y jurídicamente coherente del Ministerio de Sanidad sobre la cobertura normativa del acceso de médicos militares a la Formación Sanitaria Especializada en plazas del Sistema Nacional de Salud, a la vista de resoluciones previas dictadas por ese mismo órgano en procedimientos de transparencia ya concluidos. De conformidad con el criterio reiterado del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la solicitud se limita a cuestiones jurídicas concretas formuladas de manera cerrada y objetiva, por lo que resulta procedente exigir una respuesta directa y congruente a cada una de ellas, sin sustitución por explicaciones genéricas o consideraciones no solicitadas. II PREGUNTAS FORMULADAS Respuesta obligatoria sí o no Pregunta 1: Habiendo declarado ese Ministerio que un acuerdo convenio o instrumento administrativo no puede excepcionar modular o alterar la aplicación de la Ley 44/2003 de ordenación de las profesiones sanitarias, confirma el Ministerio de Sanidad que el Acuerdo de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud de 12 de septiembre de 2008 carece de rango y eficacia jurídica suficiente para constituir por sí mismo título habilitante del acceso inicial a la Formación Sanitaria Especializada fuera del procedimiento establecido en el artículo 22 de la Ley 44/2003. (...) Pregunta 5: En ausencia de una norma con rango legal o reglamentario que regule expresamente dicha vía de acceso, confirma el Ministerio de Sanidad que la incorporación de médicos militares a la Formación Sanitaria Especializada en plazas del Sistema Nacional de Salud basada exclusivamente en un acuerdo administrativo no constituye una vía jurídicamente equivalente ni equiparable al procedimiento ordinario de acceso regulado en la Ley 44/2003.	GESAT 113165
15/01/2026	En diversas respuestas oficiales, el Ministerio de Sanidad invoca un convenio con el Ministerio de Defensa como marco legal suficiente para asignar a médicos militares plazas MIR vacantes en hospitales civiles del SNS, pese a que la normativa FSE no permite transferir plazas ofertadas en convocatoria anual ni excepcionar el sistema legal de acceso. Solicito información objetiva y verificable: Confirme expresamente si existe un convenio administrativo vigente que obligue a Sanidad, Defensa y a las CCAA y que permita variar o excepcionar el régimen legal de la FSE (Ley 44 de 2003 y RD 183 de 2008), incluyendo la reasignación de plazas MIR vacantes. En ausencia de convenio válido, indique si ese Ministerio reconoce que: - Los títulos de especialista emitidos a partir de la entrada en vigor de la Ley 44 de 2003 a médicos militares que accedieron al margen del sistema legal carecen de validez jurídica. - Debe apartarse de inmediato a los 82 médicos militares que según Sanidad están actualmente en hospitales del SNS sin cobertura legal. La solicitud no pide interpretaciones, solo constataciones objetivas.	GESAT 113051
24/01/2026	Al amparo de la Ley 19 de 2013, se solicita acceso a la siguiente información, a efectos de contrastar lo afirmado por el SESCAM en su Resolución REF: SAIP 25 610200 000081, según la cual las plazas de formación ocupadas por personal militar no se ofertan en la convocatoria anual MIR y se gestionan por un circuito diferenciado. 1. Indíquese si, conforme al criterio del Ministerio de Sanidad, las plazas de formación sanitaria especializada ocupadas por personal médico militar en centros del Sistema Nacional de Salud: Forman parte del cupo oficial de plazas MIR acreditadas, o Constituyen un circuito diferenciado no integrado en la convocatoria MIR. 2. Indíquese si el Ministerio de Sanidad considera jurídicamente conforme que existan plazas FSE en centros civiles que no se oferten en la convocatoria MIR y se adjudiquen por procedimientos distintos al sistema general. Sí o No. 3. En caso afirmativo, identifíquese exclusivamente la base normativa concreta que ampara dicha diferenciación. 4. Indíquese si, a juicio del Ministerio de Sanidad, la utilización de plazas FSE por personal militar en centros civiles requiere convenios o instrumentos específicos con las Comunidades Autónomas y o centros. Sí o No. En caso afirmativo, indíquese su naturaleza mínima exigible. Se solicita respuesta expresa, cerrada y documentada, sin remisiones genéricas.	GESAT 113521
01/02/2026	BLOQUE A · PLAZAS DERIVADAS DE RENUNCIA DE RESIDENTE Pregunta 1: Confirme si, conforme a la normativa vigente en materia de Formación Sanitaria Especializada, una plaza FSE adjudicada en convocatoria anual que queda vacante por renuncia del residente puede ser reutilizada o reasignada a otro profesional sin una nueva convocatoria pública y sin superar el procedimiento de acceso previsto en el artículo 22 de la Ley 44 de 2003. Pregunta 2: Indique expresamente qué norma con rango legal o reglamentario habilita, en su caso, la reasignación de una plaza FSE vacante por renuncia del residente a un profesional distinto del inicialmente adjudicatario. BLOQUE B · PLAZAS ACREDITADAS NO OFERTADAS EN CONVOCATORIA MIR Pregunta 3: Confirme si una plaza acreditada por el Ministerio de Sanidad que no ha sido incluida ni publicada en la convocatoria anual de Formación Sanitaria Especializada constituye, a efectos jurídicos, una plaza FSE válida susceptible de ser utilizada para formar a un residente. Pregunta 4: Indique expresamente qué norma con rango legal o reglamentario permite asignar un residente a una plaza acreditada que no ha sido ofertada ni adjudicada en la convocatoria estatal correspondiente. BLOQUE C · PLAZAS OFERTADAS NO ELEGIDAS POR NINGÚN CANDIDATO Pregunta 5: Confirme si una plaza FSE ofertada en la convocatoria anual que no ha sido elegida por ningún aspirante puede ser posteriormente asignada a un profesional al margen del procedimiento ordinario de acceso, una vez finalizado el proceso de adjudicación. Pregunta 6: Indique expresamente qué precepto normativo habilita, en su caso, la utilización posterior de una plaza FSE no adjudicada en convocatoria para formar a un residente fuera del sistema de acceso regulado en el artículo 22 de la Ley 44 de 2003.	GESAT 113892
09/02/2026	Al amparo de la Ley 19/2013, se solicita acceso a la siguiente información objetiva y verificable, a la vista de que el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha ha declarado expresamente no disponer de actos administrativos, convenios ni decisiones propias que habiliten la aceptación de personal médico militar en Unidades Docentes de su red. 1. Indíquese qué norma, acuerdo o instrumento jurídico concreto, distinto de meras declaraciones de colaboración, obliga jurídicamente a las Comunidades Autónomas a: aceptar médicos militares en plazas de Formación Sanitaria Especializada de hospitales civiles, y permitir su formación fuera del sistema general de acceso mediante convocatoria MIR. 2. Indíquese si existe algún convenio con eficacia jurídica externa entre el Ministerio de Sanidad y el Ministerio de Defensa que: vincule directamente a las Comunidades Autónomas, y permita excepcionar o modificar el régimen legal de acceso a la FSE establecido en la Ley 44/2003 y en el Real Decreto 183/2008. 3. En caso afirmativo, identifíquese exclusivamente: denominación oficial completa, entidades firmantes, fecha, publicación en el Boletín Oficial del Estado, y, en su caso, mecanismo de adhesión de las Comunidades Autónomas. 4. En caso negativo, confirme expresamente que: no existe instrumento jurídico con rango normativo o convencional que obligue a las Comunidades Autónomas a aceptar médicos militares en plazas FSE civiles, ni que permita reasignar plazas MIR ofertadas en convocatoria anual. Se solicita una respuesta expresa, cerrada y documentada, sin remisiones genéricas ni valoraciones interpretativas.	AC2000000467012
19/02/2026	Al amparo de los artículos 12 y siguientes de la Ley 19/2013, solicito acceso a los documentos que obren en poder del Ministerio de Sanidad relativos a comunicaciones recibidas del Ministerio de Defensa desde el 1 de enero del año en curso en materia de Formación Sanitaria Especializada (FSE). En concreto: Comunicaciones, propuestas o solicitudes remitidas por el Ministerio de Defensa relativas a: Propuesta de especialistas militares en formación. Solicitud de utilización de plazas en centros del Sistema Nacional de Salud. Coordinación para adscripción de personal militar a Unidades Docentes civiles. Documentos internos generados como consecuencia de dichas comunicaciones. Se solicita acceso a los documentos existentes en el formato en que obren.	AC2000000490546
19/02/2026	Al amparo de los artículos 12 y siguientes de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, solicito acceso a la siguiente información pública: 1. Objeto de la solicitud: 1## Copia íntegra del convenio interadministrativo formalizado entre el Ministerio de Sanidad y el Ministerio de Defensa que regule la formación sanitaria especializada de médicos militares en centros del Sistema Nacional de Salud. 2## Identificación completa del mismo, indicando expresamente: Fecha de firma. Órganos firmantes. Número de inscripción en el Registro electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación (REOICO). Fecha de publicación oficial, en su caso. 3## En caso de no existir convenio formalizado e inscrito conforme a los artículos 47 y siguientes de la Ley 40/2015, se solicita certificación expresa de inexistencia de dicho convenio.	AC2000000494413

2. Mediante resoluciones de 23 de enero de 2026 (reclamaciones 314/2026, 315/2026 y 316/2026); de 12 de febrero de 2026 (reclamación 449/2026); de 27 de febrero de 2026 (reclamación 449/2026); de 9 de marzo de 2026 (reclamación 688/2026); y de 10 de marzo de 2026 (reclamaciones 723/2026 y 725/2026), el Ministerio de Sanidad inadmitió cada una de las solicitudes indicadas en el antecedente primero por considerar concurrente la causa prevista en la letra e) del artículo 18.1 LTAIBG, referente a solicitudes repetitivas o abusivas.

3. Mediante escritos registrados el 26 de enero de 2026 (reclamaciones 314/2026, 315/2026 y 316/2026); el 12 de febrero de 2026 (reclamación 449/2026); el 28 de febrero de 2026 (reclamación 449/2026); el 9 de marzo de 2026 (reclamación 688/2026); y el 11 de marzo de 2026 (reclamaciones 723/2026 y 725/2026), el solicitante interpuso reclamaciones ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en las que pone de manifiesto su disconformidad con las resoluciones recibidas y expone que sus solicitudes no son repetitivas ni abusivas.

4. Con fechas 2 de febrero de 2026 (reclamaciones 314/2026, 315/2026 y 316/2026); 16 de febrero de 2026 (reclamación 449/2026); 3 de marzo de 2026 (reclamación 449/2026); 11 de marzo de 2026 (reclamación 688/2026); y 12 de marzo de 2026 (reclamaciones 723/2026 y 725/2026), el Consejo trasladó las reclamaciones al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes.

El 25 de febrero de 2026 (reclamaciones 314/2026, 315/2026, 316/2026 y 449/2026); 6 de mayo de 2026 (reclamación 449/2026); 28 de abril de 2026 (reclamación 688/2026); y 27 de marzo de 2026 (reclamaciones 723/2026 y 725/2026), tuvieron entrada en este Consejo los escritos de alegaciones correspondientes a cada una de las reclamaciones, en los que el Ministerio de Sanidad se reitera en los argumentos expuestos en las resoluciones que había dictado previamente. En las alegaciones presentadas a la reclamación 688/2026, el Ministerio de Sanidad justifica la aplicación de la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1.e) LTAIBG en lo siguiente:

«Con fecha 20 de noviembre de 2025, tuvo entrada en esta Dirección General, a través del Portal de Transparencia, la solicitud 00001 00111075, cuyo Asunto era: “Solicitudes de información sobre reservas de plazas MIR, acceso sin examen y validez de la formación especializada”.

En respuesta a dicha petición, se informó lo siguiente:

1. Sobre las plazas no ofertadas en convocatorias MIR: Se remitió la relación de Unidades Docentes desacreditadas o con medidas cautelares impuestas por la Dirección General de Ordenación Profesional, por incumplimiento de las órdenes que aprueban y publican los programas formativos y de los requisitos de acreditación establecidos por el Consejo Nacional de Especialidades Médicas.

2. Sobre la formación sanitaria especializada sin superación del examen MIR: Se indicó que actualmente se encuentran en formación 82 residentes de la Red Militar en centros acreditados del SNS. Dichos profesionales no realizan la prueba FSE por formar parte del Ministerio de Defensa, con el cual tienen suscritos contratos como médicos militares. Su formación se desarrolla fundamentalmente en el Hospital Central de la Defensa “Gómez Ulla”. No obstante, cuando las necesidades formativas no pueden cubrirse exclusivamente con plazas de dicho centro, completan su formación en vacantes de centros acreditados del SNS, conforme al Acuerdo de colaboración de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud. La normativa que ampara este acceso es el Acuerdo de 12 de septiembre de 2008, por el que se aprueban los Criterios aplicables a las relaciones de colaboración docente entre las instituciones sanitarias de la red militar y las del SNS para la formación de especialistas en ciencias de la salud. Asimismo, se recordó que: El artículo 22 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, regula el acceso a la formación sanitaria especializada mediante convocatoria anual y superación de prueba selectiva. No obstante, la disposición adicional tercera de la misma Ley contempla una modalidad específica de formación de especialistas en plazas de la Red Sanitaria Militar, exentas de la prueba FSE.

3. Solicitudes posteriores del mismo interesado: Desde la primera petición, se han recibido múltiples solicitudes con contenido sustancialmente coincidente, cuyos detalles se relacionan a continuación: 23 de noviembre de 2025: solicitudes 00001-00111215 y 00001-00111216; 27 de noviembre de 2025: solicitud 00001-00111379; 17 de diciembre de 2025: solicitudes 00001-00112197 y 00001-00112207; 19 de diciembre de 2025: nueva petición. En enero de 2026, el interesado volvió a formular otra solicitud, de fecha 15 de enero, con número 00001-00113051, en términos sustancialmente idénticos. Esta petición fue inadmitida al amparo del artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por tener carácter manifiestamente repetitivo, al reproducir el contenido de siete solicitudes anteriores ya resueltas por este órgano. Se dejó constancia de que la reiteración sistemática de solicitudes sin aportar elementos nuevos constituye un uso abusivo del derecho de acceso, contrario a la finalidad de transparencia de la Ley. Posteriormente, el interesado presentó nuevas solicitudes los días: 17 de enero, 21 de enero, 24 de enero, 1 de febrero, 9 de febrero, 19 de febrero, 28 de febrero y 1 de marzo, todas ellas reiterando información ya proporcionada en noviembre de 2025.

4. Consideraciones de esta Dirección General: Esta Dirección General ha observado que la actuación del interesado presenta indicios claros de un ejercicio abusivo del derecho de acceso a la información, en los términos definidos por la doctrina jurisprudencial y el criterio interpretativo CI/3/2016 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Entre el 20 de noviembre de 2025 y el 12 de marzo de 2026 ha formulado 14 solicitudes dirigidas al Ministerio de Sanidad y 11 reclamaciones con un contenido sustancialmente idéntico y reiterativo, a lo que se suma la presentación de solicitudes similares ante diversas Comunidades Autónomas y ante el Ministerio de Defensa, que igualmente ha trasladado sus quejas. Este patrón revela una utilización anómala y abusiva, excediendo los límites razonables del derecho. La reiteración sistemática de solicitudes sustancialmente iguales, dirigidas a múltiples administraciones, pone de manifiesto la ausencia de un interés legítimo y un uso del derecho contrario a la buena fe, generando además un impacto desproporcionado en el funcionamiento ordinario de los servicios públicos.

5. Solicitud de valoración por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: Por todo lo expuesto, se solicita la consideración del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno para que se adopten las medidas oportunas frente a esta reiteración sistemática de solicitudes, por tratarse de un uso abusivo del derecho de acceso y causar un perjuicio al funcionamiento ordinario de la Administración, menoscabando el funcionamiento eficiente de este centro directivo. Dado que la tramitación de cada expediente implica una carga significativa de trabajo, ya que requiere la lectura, análisis y preparación de la respuesta por parte de funcionarios que deben suspender otras tareas, lo que repercute en la atención debida al conjunto de la ciudadanía».

5. El 29 de abril de 2026, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes en el expediente de reclamación 688/2026; recibiéndose escrito el 30 de abril de 2026 en el que solicita:

«1. Que DESESTIME íntegramente las alegaciones del Ministerio de Sanidad en el expediente 688/2026, al basarse en causas de inadmisión utilizadas de forma torticera para ocultar responsabilidades legales.
2. Que dicte Resolución estimatoria obligando al Ministerio de Sanidad a entregar el Convenio inscrito en el REIC o, dada su confesada inexistencia, se le ordene emitir de forma imperativa la Certificación Negativa formal de soporte normativo.
3. Que dicha Resolución constate la vulneración de mi derecho de acceso y el bloqueo coordinado de las instituciones (Sanidad, Defensa y CCAA colaboradoras), sirviendo como título habilitante probatorio para las causas y denuncias instadas.
4. Que, ante los evidententes indicios racionales de criminalidad expuestos en este escrito, este Consejo inste la investigación de los hechos y proceda a dar traslado de las presentes actuaciones a la Fiscalía, al Tribunal de Cuentas, a la Autoridad Independiente de Protección del Informante (A.A.I.) y a la AEPD, con el fin de que se investiguen los posibles delitos (tales como prevaricación, malversación de caudales públicos y vulneración masiva de la LOPD) que de forma palmaria se están cometiendo. Dicha investigación deberá dirigirse tanto contra los altos cargos firmantes de las resoluciones de encubrimiento, como frente a los técnicos y autores materiales que las elaboran a sabiendas de la falta de base legal del circuito paralelo de acceso a la Formación Sanitaria Especializada».

6. El reclamante ha solicitado en distintas ocasiones la acumulación de las reclamaciones que ha presentado ante este Consejo, ha aportado las respuestas que ha recibido a las peticiones de información sobre este asunto que ha presentado ante diversos órganos (tanto de ámbito estatal como autonómico), así como escritos analizando lo que considera una práctica no acorde a la normativa vigente. Constan, en este sentido, escritos de 8 abril; y 5, 8, 20 y 22 de mayo de 2026.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2.

La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3.

Las presentes reclamaciones trae causa de diversas solicitudes y escritos, formulados en los términos que figuran en el antecedente primero, en los que se pide el acceso a información sobre la base jurídica, los instrumentos administrativos y el régimen aplicable a la realización de la Formación Sanitaria Especializada por médicos militares en Unidades Docentes de hospitales civiles del Sistema Nacional de Salud.

El Ministerio requerido dictó resoluciones inadmitiendo cada una de las solicitudes en aplicación de la causa prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG –referente a solicitudes repetitivas o abusivas– considerando que el reclamante plantea peticiones repetitivas de anteriores solicitudes ya resueltas. En el trámite de alegaciones, el Ministerio de Sanidad informa sobre el conjunto de solicitudes presentadas por el reclamante (siete entre noviembre y diciembre de 2025, todas resueltas; nueve entre el 15 de enero y el 1 de marzo de 2026, inadmitidas con base en el artículo 18.1.e) LTAIBG).

Asimismo, el Ministerio explica la información facilitada en la resolución de la primera de ellas (de 20 de noviembre de 2025, GESAT n.º 111075): (i) relación de Unidades Docentes desacreditadas o con medidas cautelares; (ii) número de residentes de la Red Militar en centros acreditados del Servicio Nacional de Salud (SNS), explicando las circunstancias por las que no realizan la prueba FSE; (iii) indicación de que la norma que ampara este acceso es el Acuerdo de 12 de septiembre de 2008, y que el artículo 22 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, contempla una modalidad específica de formación de especialistas en plazas de la Red Sanitaria Militar, exentas de la prueba FSE.

Disconforme con las respuestas recibidas, el interesado presentó respecto cada una de ellas la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. Durante la sustanciación de este procedimiento, el reclamante ha solicitado la acumulación de sus expedientes.

4.

A la vista de que la presente reclamación trae causa de varias solicitudes de acceso a la información referidas a los asuntos que han quedado reflejados en el antecedente primero de esta resolución, formuladas todas por el reclamante frente al mismo órgano y sobre cuestiones similares, este Consejo de Transparencia considera oportuna la acumulación de las cuatro reclamaciones interpuestas a fin de dar una única respuesta, en la medida en que se reúnen los requisitos que, para la acumulación, se establecen en el artículo 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC) según cuyo tenor

«el órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido, la forma de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento».

Así, se aprecia una íntima conexión entre el objeto de ambos expedientes dado que: (i) por un lado, en todos los casos se trata de procedimientos administrativos de solicitud de acceso a la información pública (en ejercicio del derecho contemplado en el artículo 12 LTAIBG); (ii) todos ellos han sido incoados por la misma persona (que es también la persona reclamante ante este Consejo); (iii) en todos los casos las solicitudes de acceso a la información pública se dirigen al mismo Departamento Ministerial y todas versan sobre la base jurídica, los instrumentos administrativos y el régimen aplicable a la realización de la Formación Sanitaria Especializada por médicos militares en Unidades Docentes de hospitales civiles del Sistema Nacional de Salud; (iv) las reclamaciones se interponen frente a resoluciones expresas con motivo de haber sido inadmitidas conforme con la causa prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG, sobre solicitudes repetitivas o abusivas, lo que constituye, por tanto, la cuestión jurídica que deber abordar este Consejo en su resolución; y (v), el propio reclamante solicita la acumulación de los diferentes expedientes.

En definitiva, concurre la íntima conexión que exige el artículo 57 LPAC para la acumulación, así como la identidad del órgano que resuelve y tramita el procedimiento; por lo que, de conformidad con los argumentos expuestos, y en virtud de los principios de celeridad y de eficacia administrativas, se procede la acumulación de los procedimientos referenciados en el encabezado de esta resolución a fin de pronunciase sobre ellos en una única resolución.

5.

Por tanto, corresponde verificar la efectiva concurrencia de la causa invocada para inadmitir las solicitudes del reclamante que quedan recogidas en el antecedente primero. Según dicha causa, se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes

«[q]ue sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley».

A la hora de aplicar este precepto, es necesario tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que ha señalado que

«la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley» (STS de 12 de noviembre de 2020 -ECLI:ES:TS:2020:3870).

Por tanto, la resolución que inadmita una reclamación con fundamento en el artículo 18.1.e) LTAIBG debe justificar, por un lado, el carácter abusivo de la reclamación, por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo 7 del Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero) y, por otro, la ausencia de justificación en la finalidad de transparencia, sin que para ello resulte suficiente la persecución de un interés meramente privado.

Y, para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo, se tendrá que acreditar que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal sistematizó en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:6592) en los siguientes términos:

“La doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006 (RC nº1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (Sentencias de 8 de julio de 1986, 12 de noviembre de 1988, 11 de mayo de 1991 y 25 de septiembre de 1996); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo).”

6.

Tomando en consideración lo alegado en su contestación por el Ministerio en sus respuestas, se constata la justificación de forma expresa y detallada —como exige la jurisprudencia del Tribunal Supremo— de la concurrencia de la causa de inadmisión que se invoca, siendo necesario analizar los motivos aducidos por el órgano competente para verificar si concurre el carácter abusivo del ejercicio del derecho y, por otro lado, si dicho carácter abusivo, además, supone una desviación de la finalidad de la ley.

Debe recordarse, en este sentido, que este Consejo ha señalado en numerosas ocasiones que el criterio cuantitativo no resulta per se determinante del carácter abusivo de la solicitud; y ello porque el número de solicitudes presentadas por una misma persona no supone, necesariamente, una extralimitación en el ejercicio del derecho o la paralización de la actividad ordinaria que pretende evitarse con la previsión de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG. No obstante, si bien la reiteración en el ejercicio del derecho no constituye un elemento determinante de ese carácter abusivo, sí es un factor que debe tomarse en consideración. En efecto, las características de habitualidad e intensidad en el ejercicio del derecho unidas a otros factores (como, por ejemplo, los efectos negativos en la prestación de servicios públicos) puede comportar la constatación del carácter abusivo del ejercicio del derecho desde una perspectiva cualitativa. Esto es, las perspectivas cuantitativa y cualitativa deben analizarse de forma interrelacionada, pudiendo identificarse el carácter abusivo no exclusivamente de una única solicitud, sino de un conjunto de solicitudes.

En este caso, resulta evidente que queda acreditada la existencia del elevado número de solicitudes de acceso que, además, se dirigen siempre a la misma unidad responsable del Ministerio de Sanidad, en un corto periodo de tiempo —especialmente, entre noviembre de 2025 y febrero de 2026— y sobre la misma cuestión, la realización de la Formación Sanitaria Especializada por médicos militares en Unidades Docentes de hospitales civiles del Sistema Nacional de Salud—.

En las solicitudes de información que constan a este Consejo se constata que: (i) se interesa repetidamente el convenio o instrumento jurídico habilitante de dicha FSE, por considerar el reclamante que el instrumento indicado (Acuerdo de 2008) no reúne las características necesarias para ello; (ii) se interesan del Ministerio de Sanidad, también repetidamente, pronunciamientos favorables al análisis personal del reclamante sobre la legalidad de dicha formación; (iii) se reiteran peticiones anteriores, instando aclaraciones o explicaciones a partir de respuestas recibidas a solicitudes de información presentadas ante otros organismos, estatales y autonómicos; (iv) se presentan reclamaciones a este Consejo por disconformidad con la información recibida, y en la misma fecha o días próximos, se presenta una nueva solicitud de información reformulando la solicitud objeto de reclamación.

Pues bien, acreditados todos estos factores, considera este Consejo que, en efecto, se ha incurrido en un abuso de derecho en la medida en que se aprecia un ejercicio extralimitado del mismo que no responde a las pautas habituales con arreglo al criterio del ciudadano medio y, en definitiva, a criterios de razonabilidad. Se constata, así, que se han sobrepasado de forma manifiesta los limites normales del ejercicio de un derecho a que se refiere el artículo 7 del Código Civil, y, además, esta extralimitación, que deriva de las circunstancias descritas, produce daños a terceros (el propio Ministerio de Sanidad). Por tanto, una actuación que, individualmente considerada, aparece como correcta, representa una extralimitación en el ejercicio del derecho de acceso a la información desde el momento en que su ejercicio reiterado, habitual, intenso y consistente en sucesivas reformulaciones de la misma cuestión, provoca que, de asumirse su tramitación y respuesta, se verían gravemente afectadas las actividades de gestión diaria del órgano responsable.

No puede desconocerse, en este punto, el Criterio Interpretativo 7/2026, de 17 de junio, de este Consejo, en el que se señala que

«[e]l carácter abusivo del derecho exige la concurrencia de un elemento objetivo (anormalidad en el ejercicio) y subjetivo (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo)»

y que

«[l]a intensidad en el ejercicio del derecho unida a otros factores (como, por ejemplo, los efectos negativos en la prestación de servicios públicos) puede comportar la constatación del carácter abusivo del ejercicio del derecho desde una perspectiva cualitativa»

.

7.

Constatado el carácter extralimitado del ejercicio del derecho, debe comprobarse si, además, se detecta la falta de justificación en la finalidad de la ley que permitiría la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG. Desde esta perspectiva ha de partirse de la premisa de que una solicitud está justificada con la finalidad de la ley cuando se fundamenta en el interés legítimo de someter a escrutinio la acción de los responsables públicos y conocer cómo se toman las decisiones públicas, cómo se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios actúan las instituciones públicas.

Pues bien, resulta evidente que, en este caso, si se atendiera al contenido de las solicitudes de información de forma individualizada podría constatarse, al menos en algunas de ellas, la finalidad de conocer información caracterizada como pública en el sentido definido en el artículo 13 LTAIBG. No obstante, dado lo expuesto en los precedentes fundamentos jurídicos y los hechos descritos en los antecedentes, es necesario atender a la globalidad de la actuación llevada a cabo por el reclamante porque es precisamente esa reiteración, esa frecuencia y esa intensidad en el ejercicio del derecho la que impide al órgano competente resolver sus solicitudes.

Desde esa visión en conjunto no se aprecia ese interés legítimo en conocer cómo actúan los poderes públicos y cómo se manejan los fondos públicos, sino, al contrario, una ausencia de interés legítimo y una tendencia a colapsar el funcionamiento de una determinada unidad solicitando repetidamente la misma información (ya facilitada), así como peticiones que no constituyen información pública como «confirma el Ministerio de Sanidad que la práctica descrita en los expedientes 00001 111216 00001 111215 y 00001 111379 carece de cobertura normativa» o «si el Ministerio de Sanidad considera jurídicamente conforme que existan plazas FSE en centros civiles que no se oferten en la convocatoria MIR y se adjudiquen por procedimientos distintos», reconociendo el propio reclamante en sus solicitudes que realiza repreguntas. En resumen, el reclamante ha presentado al órgano requerido, amparándose en la LTAIBG, un conjunto de solicitudes y escritos cuya tramitación y resolución implican un gravamen desproporcionado respecto del valor que aportan. El citado Criterio Interpretativo 7/2026, de 17 de junio, de este Consejo, señala, en este sentido, que

«[l]a falta de adecuación de la solicitud a los fines de la transparencia es un presupuesto añadido a los presupuestos objetivo y subjetivo del abuso en el ejercicio del derecho»

.

Las particularidades expuestas, que se derivan del modo de ejercer el derecho, llevan a concluir que confluyen las dos características que exige la jurisprudencia del Tribunal Supremo para poder aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG.

8.

No puede desconocerse, a mayor abundamiento, que este Consejo ha llegado a idéntica conclusión en otros casos similares, ciertamente excepcionales, en los que, en atención a los hechos concretos, se apreció el carácter abusivo de las solicitudes confirmando el criterio expresado por la Administración.

Así, en la resolución R CTBG 487/2022, de 20 de abril de 2023, en la que se tuvo en cuenta que «la reclamante presentó ante el Ayuntamiento de Cabuérniga, en la misma fecha y con una diferencia de 36 minutos, once solicitudes de derecho de acceso a la información pública que, con posterioridad, han dado lugar a otras tantas reclamaciones presentadas ante este Consejo» así como el amplio universo temporal (de nueve anualidades) al que se referían las solicitudes (todas en materia de subvenciones) concluyéndose que, si bien separadamente consideradas podían considerarse asumibles, en su conjunto resultaba una petición «desproporcionada para ser atendida por una única administración» —en la misma línea, las resoluciones R CTBG 372/2022 y R CTBG 412/2022, de 27 de marzo, concernientes al acceso a expedientes en materia urbanística—.

En todas ellas se enfatizaba el carácter desproporcionado de la petición tomada en consideración de forma global, trayendo a colación diversos pronunciamientos judiciales en los que se considera que

«[u]n reconocimiento desproporcionado de los mecanismos instrumentales, que fuera aprovechado de modo espurio y torticero, podría comprometer el buen gobierno de las instituciones, al que tienen derecho todos los ciudadanos, pues ellos son quienes en último término sufragan con sus impuestos el funcionamiento de las instituciones. No sería sensato que, una valoración desorientada sobre la jerarquía entre fines y medios, provocase que los recursos públicos de las instituciones sean desviados de su función, para atender supuestos fines de transparencia y acceso entendidos de modo desvirtuado.»

— sentencia n.º 33/2021, de 4 de marzo, del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo n.º 11—.

En esa misma línea, en la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 30 de mayo de 2019 (recurso de apelación 1/2019) se pone de manifiesto que

«una solicitud de información de estas características, por su volumen, extensión, período de tiempo, identificación y medios para instrumentar la petición, además de ocasionar una disfunción manifiesta, no deja de ser un desiderátum no acorde con el espíritu y finalidad de la normativa de transparencia. Una solicitud de estas características no deja de ser una instrumentación de la normativa de transparencia con una finalidad -cierto es, ya se ha dicho, que la ley no exige motivación, aunque sí puede tenerse en cuenta- que, repetimos, en criterio de la Sala no se acomoda al espíritu y finalidad de la norma».

Teniendo en cuenta, en resumen, el elevado número de solicitudes de acceso presentadas por el reclamante en un corto periodo de tiempo ante la misma unidad, así como su contenido, reiterativo e inclusivo de cuestiones diferentes a información pública, entiende este Consejo que han de ser consideradas en su conjunto abusivas, por desproporcionadas, y, en consecuencia, debe confirmarse la aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG y desestimar la presente reclamación en lo relativo a los expedientes n.º 314/2026, 315/2026, 316/2026, 449/2026, 559/2026, 688/2026, 723/2026 y 725/2026.

9.

Por todo lo expuesto, ha de desestimarse la presente reclamación.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

1. PRIMERO: ACUMULAR las reclamaciones n.º 314/2026, 315/2026, 316/2026, 449/2026, 559/2026, 688/2026, 723/2026 y 725/2026 de acuerdo con lo reflejado en el fundamento jurídico cuarto de esta resolución.
2. SEGUNDO: DESESTIMAR las reclamaciones interpuestas frente a las resoluciones del MINISTERIO DE SANIDAD.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.