Acceso a la identificación de funcionarios perceptores de complementos de productividad en centros penitenciarios

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 15 de enero de 2025 el reclamante (responsable nacional de la Central Sindical Independiente y de Funcionarios) solicitó al MINISTERIO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

Primer escrito presentado (apertura de expediente GESAT núm. 1001162):

«Nombres, primer apellido e inicial del segundo y 4 cifras aleatorias del DNI, número de efectivos y el puesto de trabajo concreto que desempeñan de los funcionario/as de los Centros Penitenciarios y Centros de Inserción Social a los que se les ha asignado un complemento de productividad de carácter coyuntural, en un pago único, procediendo a su justificación en la nómina del mes de diciembre 2024, de conformidad con las Resoluciones del Sr. Secretario General de Instituciones Penitenciarias.

Resolución del Secretario General de IIPP motivando el pago».

Segundo escrito presentado (apertura de expediente GESAT núm. 1001163):

«Nombres, primer apellido e inicial del segundo y 4 cifras aleatorias del DNI, número de efectivos, cantidad a percibir y el puesto de trabajo concreto que desempeñan de los funcionarios/as de los Centros Penitenciarios y Centros de Inserción Social a los que se les justifique en la nómina del mes de diciembre del 2024, en concepto de productividad coyuntural, en un único pago y en proporción al tiempo de servicios efectivos prestados, en titularidad, comisión de servicios, adscripción provisional o atribución temporal de funciones, en puestos de trabajo directivos y pre-directivos en el Centro Penitenciario durante el ejercicio 2024, de conformidad con las Resoluciones del Sr. Secretario General de Instituciones Penitenciarias.

Resolución del Secretario General de IIPP motivando el pago».

2.

Mediante sendas resoluciones de 27 de enero de 2025 el Ministerio del Interior resolvió ambas solicitudes, concediendo parcialmente el acceso a la información y remitiendo varios anexos a la entidad solicitante.

3.

Mediante escrito registrado el 12 de febrero de 2025, el responsable nacional de CSIF prisiones interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, en la que pone de manifiesto que se le ha facilitado la información pretendida en sus dos solicitudes, salvo en lo relativo al nombre, primer apellido e inicial del segundo apellido de las personas beneficiarias del complemento de productividad de carácter coyuntural, y manifiesta y acredita su condición de representante de los trabajadores.

4.

Con fecha 13 de febrero de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a la requerida solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 24 de febrero de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se argumenta la denegación del acceso sobre la base del derecho a la protección de datos de carácter personal.

5.

El 25 de febrero de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes, sin que llegara a presentar alguna.

6.

Tramitada la reclamación, este Consejo constató la existencia de una situación de litispendencia, a raíz del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ministerio del Interior frente a resoluciones estimatorias de este Consejo referidas al acceso a la misma información en el año 2021, que se encontraban pendientes de un pronunciamiento del Tribunal Supremo. Por ello, con fecha 24 de julio de 2025 se dictó la resolución R CTBG 909/2025, en virtud de la cual se suspendió el procedimiento de reclamación 1830/2024 hasta que recayese sentencia en el recurso de casación (RCA) n.º 3876/2024, admitido a trámite por ATS de 12 de septiembre de 2024, interpuesto frente a la SAN de 6 de febrero de 2024 (apelación 100/2023).

Mediante la STS 769/2026, de 18 de junio, a la que hay que sumar la STS 727/2026, de 10 de junio, dictada en los recursos de casación RCA 8659/2024 y RCA 5828/2024, el Alto Tribunal ha declarado haber lugar a los recursos de casación interpuestos por el Consejo, reconociendo el derecho de los representantes sindicales a acceder a la información solicitada en los términos que seguidamente se dirán.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud referida a productividades con identificación de los perceptores formulada por una persona que se identifica como representante de los trabajadores.

El órgano competente dictó resolución en la que acordó conceder el acceso a la información que ha quedado reflejada en el antecedente segundo de esta resolución, denegando el acceso al nombre, primer apellido e inicial del segundo apellido de las personas beneficiarias del complemento de productividad de carácter coyuntural, sobre la base del derecho de protección de datos de carácter personal.

4. A la vista de la documentación obrante en el expediente, y atendiendo al objeto de la pretensión ejercitada por la persona interesada, este Consejo acordó la suspensión del procedimiento de reclamación en el momento previo a su resolución mediante resolución R CTBG 909/2025, de 24 de julio de 2025, al entender que el pronunciamiento del recurso de apelación pendiente resultaba determinante del sentido de la resolución de esta reclamación.

Así, en la mencionada Resolución de Suspensión se ponía de manifiesto, en su fundamento jurídico 6º, lo siguiente:

«no puede desconocerse la singular circunstancia de la existencia de una situación de litispendencia a raíz del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ministerio del Interior frente a resoluciones estimatorias de este Consejo referidas al acceso a la misma información en el año 2021, que actualmente se encuentra pendiente de un pronunciamiento del Tribunal Supremo».

Precisando, a continuación, que:

«En efecto, mediante Auto (ATS) de 12 de septiembre de 2024 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo [RCA 3876/2024, (ECLI:ES:TS:2024:11066A)], se ha admitido el recurso de casación preparado por este Consejo, identificándose como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, sobre la que habrá de pronunciarse la Sala, la de «determinar si, conforme a la normativa existente contenida en el artículo 23.3 c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, la Disposición Final 4.3 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, así como en el artículo 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, los representantes sindicales tienen derecho a acceder a la información pública relativa a las cantidades que perciba cada funcionario en concepto de complemento de productividad».

Habiéndose dictado sentencia, procede, en consecuencia, el levantamiento de la suspensión acordada y la resolución de este procedimiento de reclamación.

5. Sentado lo anterior, la resolución de esta reclamación no puede desconocer que el Alto Tribunal, en las citadas SSTS 727/2026 y 769/2026, confirma las resoluciones dictadas por este Consejo, subraya la importancia del principio de transparencia retributiva y fija jurisprudencia en los siguientes términos:

1. «1.- El derecho de acceso a la información pública trasciende a su posición ordinamental como principio objetivo rector de la actuación de las Administraciones públicas, para constituir un derecho constitucional ejercitable, como derecho subjetivo, frente a las Administraciones públicas, derivado de exigencias de democracia y transparencia, e inseparablemente vinculado a los postulados informadores del Estado democrático y de Derecho.
2. «2.- El principio de transparencia retributiva en el empleo público constituye una manifestación del principio democrático de rendición de cuentas, en la medida que permite a la ciudadanía y a los representantes de los empleados públicos el control democrático del gasto público, verificando que los recursos destinados a las retribuciones del personal se asignan con arreglo a la legalidad, bajo el principio de igualdad y respetando criterios objetivos de mérito y capacidad, así como que se gestionan con la eficiencia que demanda una buena administración.
3. «3.- La condición de empleado público limita el ámbito de privacidad respecto de los datos de carácter profesional vinculados al puesto de trabajo y la organización administrativa en la que sirve, en particular, sus datos de identidad, especialmente, cuando se pretende el acceso a información individualizada de carácter retributivo, como ocurre con las retribuciones por productividad y gratificaciones extraordinarias. Por ello, el acceso a tal información debe ser, en principio, la regla general, prevaleciendo el interés público que encarna sobre la posible afectación indirecta de la esfera de datos personales de los titulares de los puestos de trabajo, asociados al desempeño de una labor o actividad pública en la Administración.
4. «4.- Los representantes sindicales tienen derecho a acceder a la información pública relativa a las cantidades que perciba cada funcionario en concepto de complemento de productividad.»

A la fijación de la mencionada jurisprudencia llega el Tribunal Supremo analizando, de un lado, el alcance del derecho de acceso a la información pública del personal al servicio de la Administración y, de otro, la vigencia del artículo 23.3.c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública (LMRFP), -según cuyo tenor «las cantidades que perciba cada funcionario por este concepto serán de conocimiento público de los demás funcionarios del Departamento u Organismo interesado así como de los representantes sindicales»-.

Respecto de la primera cuestión, el Tribunal sintetiza la jurisprudencia que ya ha sentado en sentencias precedentes recordando que:

• Los órganos de representación de los empleados públicos (Juntas de Personal) no tienen un régimen propio de acceso a la información contenido en el TREBEP (en particular, el artículo 40.1) que desplace las previsiones de la LTAIBG;
• Procede conceder a los representantes de los empleados públicos, el acceso a información pública sobre relaciones de puestos de trabajo que comprenden datos personales de los funcionarios que los desempeñan, en la medida en que se trata de datos que «se encuentran directamente relacionados con la organización y funcionamiento de un organismo público»; excluyendo, además, el trámite de audiencia del 19.3 LTAIBG con fundamento en que la ocupación de los puestos de trabajo está sometida a publicidad.
• El acceso a información sobre la distribución de la parte variable de productividad de los funcionarios de una delegación de la Administración tributaria no dificulta o impide, a priori, la represión de ilícitos tributarios o las funciones de inspección, vigilancia y control de la Agencia Tributaria; sin olvidar que forma parte de la información activa los aspectos económicos y presupuestarios de la actividad de las Administraciones Públicas.
• Los datos referidos al organigrama, plantilla y los funcionarios que prestan servicios en la administración están sujetos a una obligación general de transparencia en su estructura y funcionamiento «que abarca no solo una publicidad activa sino también la sujeción al deber de proporcionar información solicitada en el ejercicio del derecho de acceso a la información.»
• El acceso a la información referida la retribución y la titulación exigida para ocupar los cargos de las Administraciones públicas o de organismos y entidades del sector público debe ser, en principio, la regla general «y no solo opera respecto de los cargos de confianza y libre designación sino también respecto del personal técnico que los integran, pues el acceso dichos puestos con la titulación necesaria y el respeto al régimen retributivo previsto forma parte del control de los entes públicos y, por tanto, tiene un destacado interés público.»
• El acceso a dichos puestos con la titulación necesaria y el respeto al régimen retributivo previsto forma parte del control de los entes públicos y, por tanto, tiene un destacado interés público, que prevalece, con carácter general, sobre la posible afectación indirecta de la esfera de datos personales del titular de ese puesto.
• El acceso a información respecto de las percepciones salariales de los Registradores de la Propiedad en relación con la gestión y liquidación de impuestos que realizan en virtud encomienda, prevalece «sobre la afectación indirecta de la esfera de datos personales de los registradores consistente en revelar datos sobre ingresos de sus oficinas recaudadoras por la realización de una encomienda hecha por la Administración Pública respecto a una función pública como lo es la gestión y recaudación de impuestos.»

Por lo que concierne a la segunda cuestión, la Sala declara que el artículo 23.3.c) LMRFP permanece vigente, al igual que acontece con el resto del precepto legal,

«dado que se cumplen las tres condiciones exigibles para ello: (i) se inserta en la regulación de la ordenación, planificación y gestión de recursos humanos; (ii) aún no se han dictado las leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo, y (iii) su regulación no se opone a lo establecido en el Estatuto Básico del Empleado Público.»

En este sentido subraya que

«aún no han sido dictadas la Ley de la de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo, relativas al personal al servicio de la Administración del Estado, a que hace mención la disposición final cuarta del TREBEP, cuyas normas deberían sustituir al régimen legal sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos del personal al servicio de la Administración del Estado de la LMRFP, en relación con los preceptos citados en su disposición derogatoria.»

Y, por otro lado, remarca que lo previsto en el citado artículo 23.3.c) LMRFP no se opone a lo establecido en el artículo 40.1 TREBEP

«porque no existe identidad ratione materiae entre ambas normas ni, por tanto, incompatibilidad, dado que el artículo 23.3.c) de la LMRFP regula el régimen retributivo de los funcionarios, más concretamente, el complemento de productividad, incluida su publicidad, mientras que el artículo 40.1 a) del TREBEP regula las funciones de los órganos de representación -Juntas de Personal y los Delegados de Personal-, limitándose a señalar que los representantes de los trabajadores han de recibir información sobre determinados aspectos, entre ellos la evolución de las retribuciones de personal.»

Asimismo trae a colación que ese principio de publicidad y transparencia retributiva se encuentra contenido en otras normas de ámbito estatal y autonómico (tal como, de hecho, había subrayado ya este Consejo en resoluciones relativas a esta materia), como el artículo 119 del Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo, que reproduce los términos del artículo 23.3.c) LMRFP respecto del complemento de especial desempeño, o la serie de normas autonómicas que cita.

6. Expuesto lo anterior, la Sala Tercera pone de manifiesto, confirmando en este extremo lo ya adelantado por el Consejo en varias de sus resoluciones, que en este caso el legislador ya ha realizado la ponderación entre los derechos e intereses presentes y ha otorgado prevalencia a la transparencia y al acceso a información pública sobre la privacidad o los datos de carácter personal del personal afectado, en atención a la vertiente funcional del derecho.

En este sentido subraya que

«[e]l fundamento constitucional de este principio de transparencia retributiva se encuentra en tres preceptos que operan de forma conjunta: el artículo 31.2 de la Constitución, que impone la exigencia de que la gestión y ejecución del gasto público se ajuste a criterios de eficiencia y economía; el artículo 103 de la Constitución, que obliga a la Administración a servir con objetividad los intereses generales y a actuar con pleno sometimiento a la ley y al Derecho; y el artículo 105.b) de la Constitución, que consagra el derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, derecho que la LTAIBG viene a desarrollar».

De la lectura conjunta de estos tres preceptos se desprende, como señala el Alto Tribunal, que

«la opacidad sobre las retribuciones de los empleados públicos no es una opción constitucionalmente legítima».

En particular, señala la Sala que

«debemos entender que se ha establecido por el legislador un régimen propio y específico sobre el acceso a un ámbito concreto de la información pública -las retribuciones como complemento de productividad que perciben los funcionarios-, alternativo al previsto con carácter general en la LTAIBG, creando una regulación autónoma que comprende con precisión los sujetos legitimados y el contenido y límites de la información que puede proporcionarse sobre esa concreta materia.»

Desde esta perspectiva, tal como se recoge en la STS, el artículo 23.3.c) LMRFP limita su aplicación por un lado, a determinados funcionarios (los del mismo departamento u organismo interesado) y a los representantes sindicales (sin contemplar el acceso a dicha información por otros funcionarios o particulares), y, por otro lado, al tipo de información a la que se accede (pues la norma se refiere a las cantidades percibidas por cada funcionario como complemento de productividad, y no a otro tipo de información).

Teniendo en cuenta este régimen específico que desplaza a la LTAIBG, el Tribunal Supremo reconoce, «en plena sintonía con lo acordado por el CTBG en la resolución recurrida en la instancia», el derecho del sindicato recurrente al acceso a esa concreta parte de la información solicitada: las cantidades percibidas por cada funcionario como complemento de productividad y los criterios de distribución sobre asignación del complemento de productividad establecidos para el año 2019 y 2020 en el Ministerio de Justicia.

7. En cualquier caso, pone de manifiesto el Tribunal Supremo que se hubiera llegado a la misma conclusión de aplicarse únicamente la LTAIBG puesto que la realización de la ponderación razonada que exige el artículo 15.3 LTAIBG conduce asimismo a la conclusión de la prevalencia del derecho de acceso a la información pública.

Desde esta perspectiva analiza la pretensión adicional consistente en conocer, además de los importes percibidos en productividad, las gratificaciones extraordinarias. Y, tras sintetizar la jurisprudencia sentada respecto del derecho de acceso a la información pública y su carácter de derecho subjetivo ejercitable ante las Administraciones públicas así como su íntima conexión con otros derechos fundamentales y libertades públicas [fundamentalmente en la STS 1119/2025, de 11 de septiembre (caso Bosco) y en la STS 1196/2025, de 29 de septiembre, que se transcriben]- destaca que en la ponderación de los intereses en conflicto que demandan los artículos 14 y 15 LTAIBG adquiere singular relevancia que el objeto del derecho de acceso que se ejerce sea una información pública de interés singular para que el solicitante pueda desempeñar su función sindical en defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que le son propios. Ello comporta que el ejercicio del derecho de acceso se encuentre inseparablemente, unido al derecho fundamental a la libertad sindical reconocido en el artículo 28.1 de la Constitución Española (CE).

Y este tan relevante interés del solicitante -a fin de poder ejercer su actividad sindical- justifica sobradamente, dice el Tribunal, la prevalencia del derecho de acceso a la información sobre gratificaciones extraordinarias, solicitado por el sindicato y concedido por el CTBG, sobre la protección de los datos de identificación de los empleados públicos afectados.

8. No puede desconocerse, asimismo, que la STS 727/2026 da un paso más pues recuerda que el derecho de acceso a la información se reconoce a todas las personas sin distinción y sin que, en todo caso, quepa excluir las solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motive, lo que ha llevado a la Sala, señala, a mostrarse

«favorable a reconocer el derecho de acceso a información sobre el personal al servicio de las Administraciones públicas en aspectos diversos, como catálogos o relaciones de puestos de trabajo, retribuciones, cualificación, titulación, funciones y antigüedad, incluso específicamente sobre retribuciones por productividad, en diversos pronunciamientos judiciales, antes citados y parcialmente transcritos, independientemente de que el acceso fuera solicitado por representantes sindicales o particulares»

, puesto que aprecia un marcado interés público en conocer «si tales retribuciones se acomodan a las normas vigentes» a efectos de poder controlar el uso de fondos públicos.

Precisamente, dada la singular relevancia de ese interés público,

«la regla general es autorizar el acceso a los datos identificativos de las personas que desempeñan puestos de trabajo en la Administración Pública, cualquiera que fuere el tipo de empleado público y régimen de provisión de puestos de trabajo, dado que se encuentran directamente relacionados con el funcionamiento y actividad de una organización pública, salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, tal y como dispone el artículo 15.2 de la LTAIBG.»

En este sentido concluye que

«[n]o cabe duda de que la condición de empleado público limita la privacidad respecto de los datos de carácter profesional vinculados al puesto de trabajo y la organización administrativa en la que sirve, en particular sus datos de identidad, especialmente, cuando se pretende el acceso a información individualizada de carácter retributivo. De este modo, nuestra jurisprudencia ha venido reconociendo y perfilando el principio de transparencia retributiva, que conlleva la publicidad de las retribuciones de los empleados públicos, posibilitando el acceso público a dicha información en la medida que resulta necesaria para posibilitar el control ciudadano, institucional y sindical de la legalidad y la eficiencia en la utilización de los recursos públicos».

Señala finalmente el Tribunal Supremo que

«el principio de transparencia retributiva comprende los criterios de distribución de las retribuciones complementarias y de las cantidades percibidas por los empleados públicos en tal concepto, y que opera con mayor intensidad cuando afecta a complementos de productividad o gratificaciones extraordinarias, al tratarse de conceptos expuestos a mayor riesgo de arbitrariedad o desviación de poder.»

Desde esta perspectiva pone el acento en que

«la transparencia retributiva constituye una manifestación más del principio de buena administración y un eficaz instrumento de control sobre el gasto público al servicio de la ciudadanía, ínsito en el control democrático de la Administración, que impone la publicidad de información relevante para el ejercicio del control social sobre el funcionamiento de los poderes públicos, inherente a los sistemas políticos democráticos, en general, y a nuestro Estado Democrático de Derecho, proclamado en el artículo 1 de la Constitución (…)».

9. Dados los términos en que se pronuncian ambas sentencias, resulta evidente que la reclamación debe ser estimada pues, en este caso, la persona solicitante es representante sindical y la información solicitada se circunscribe a las cantidades percibidas en concepto de productividad con identificación de los perceptores, que, ciertamente, no son proporcionados de forma concreta en la resolución.

En efecto, la traslación de la jurisprudencia recogida en ambas sentencias supone reconocer la prevalencia del derecho de acceso a la información pública solicitada sobre el derecho a la protección de los datos de carácter personal de las personas afectadas, a fin de dotar de plena eficacia al principio de transparencia retributiva.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO: LEVANTAR la suspensión del procedimiento de reclamación 326/2025, acordada mediante resolución R CTBG 909/2025, de 24 de julio, y dictar resolución.

SEGUNDO: ESTIMAR la reclamación interpuesta frente al MINISTERIO DEL INTERIOR.

TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

«Nombres, primer apellido e inicial del segundo y 4 cifras aleatorias del DNI, número de efectivos y el puesto de trabajo concreto que desempeñan de los funcionario/as de los Centros Penitenciarios y Centros de Inserción Social a los que se les ha asignado un complemento de productividad de carácter coyuntural, en un pago único, procediendo a su justificación en la nómina del mes de diciembre 2024, de conformidad con las Resoluciones del Sr. Secretario General de Instituciones

Penitenciarias.

Resolución del Secretario General de IIPP motivando el pago.

Nombres, primer apellido e inicial del segundo y 4 cifras aleatorias del DNI, número de efectivos, cantidad a percibir y el puesto de trabajo concreto que desempeñan de los funcionarios/as de los Centros Penitenciarios y Centros de Inserción Social a los que se les justifique en la nómina del mes de diciembre del 2024, en concepto

Documento firmado electrónicamente desde la plataforma esPublico Gestiona | Página 12 de 13 de productividad coyuntural, en un único pago y en proporción al tiempo de servicios efectivos prestados, en titularidad, comisión de servicios, adscripción provisional o atribución temporal de funciones, en puestos de trabajo directivos y pre-directivos en el Centro Penitenciario durante el ejercicio 2024, de conformidad con las Resoluciones del Sr. Secretario General de Instituciones Penitenciarias.

CUARTO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre8, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa9.

LA PRESIDENTA DEL CTBG

Fdo.: María de la Concepción Campos Acuña

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7 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23

8 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Presidente

Independiente y de Funcionarios, CSIF).

Número: 2025-0909 Fecha: 24/07/2025

Auto (ATS) de 12 de septiembre de 2024 (RCA 3876/2024).

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 15 de enero de 2025 el solicitante (responsable nacional de la Central Sindical Independiente y de Funcionarios) solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
   • Primer escrito presentado (apertura de expediente GESAT núm. 1001162):
     «Nombres, primer apellido e inicial del segundo y 4 cifras aleatorias del DNI, número de efectivos y el puesto de trabajo concreto que desempeñan de los funcionario/as único, procediendo a su justificación en la nómina del mes de diciembre 2024, de»
   • Segundo escrito presentado (apertura de expediente GESAT núm. 1001163):
     «Nombres, primer apellido e inicial del segundo y 4 cifras aleatorias del DNI, número de efectivos, cantidad a percibir y el puesto de trabajo concreto que desempeñan de los funcionarios/as de los Centros Penitenciarios y Centros de Inserción Social a los que se les justifique en la nómina del mes de diciembre del 2024, en concepto servicios efectivos prestados, en titularidad, comisión de servicios, adscripción provisional o atribución temporal de funciones, en puestos de trabajo directivos y pre-directivos en el Centro Penitenciario durante el ejercicio 2024, de conformidad con las Resoluciones del Sr. Secretario General de Instituciones Penitenciarias.»
2. Mediante sendas resoluciones de 27 de enero de 2025 el Ministerio del Interior resuelve ambas solicitudes, concediendo parcialmente el acceso a la información y remitiendo varios anexos a la entidad solicitante.
3. Mediante escrito registrado el 6 de febrero de 2025, el responsable nacional de CSIF prisiones interpuso una reclamación en aplicación del artículo 242 LTAIBG en la que pone de manifiesto que se le ha facilitado la información pretendida en sus dos solicitudes, salvo en lo relativo al nombre, primer apellido e inicial del segundo apellido de las personas beneficiarias del complemento de productividad de carácter coyuntural, y manifiesta y acredita su condición de representante de los trabajadores.
   
   Consta asimismo en el expediente que la reclamación fue presentada ante el Ministerio del Interior, que el 12 de febrero de 2025 la trasladó al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) por ser el ámbito de su competencia.
4. Con fecha 13 de febrero de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 24 de febrero de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

   «Tal y como se informó en la respuesta dada inicialmente al Sr. (…) en lo relativo a esta cuestión y a otras muchas planteadas por diferentes funcionarios de IIPP, los datos reclamados requieren una tarea de reelaboración que a mayores es ingente, lo que dificulta sobremanera la posibilidad de facilitar dicha información con los recursos disponibles, ya que para ello hay que detraerlos de otras tan imperiosas como elaborar nóminas, presupuestos, etc.
   
   Esta labor sin duda constituye una actividad de reelaboración, ya que precisa el concurso de todos los centros penitenciarios (81, recordamos) y, por consiguiente, debería constituir causa de inadmisión de la solicitud si nos atenemos a la literalidad de la norma reguladora, ello con independencia de que se hayan atendido o se haga en el futuro, peticiones similares.
   
   Por otro lado, reiteramos el contenido del informe 013/2021 del Gabinete Jurídico la AEPD, al que nos remitimos ya en la respuesta inicial, al que se ha acotado la respuesta ofertada al igual que al fallo recogido en la Sentencia 103/2023, del Juzgado Central de lo contencioso-administrativo nº 1, dictada en el PO 50/2022, que, en asunto idéntico al actual y ratificando parcialmente la previa resolución del Consejo de Transparencia ordena al Ministerio del Interior/Centro Penitenciario de XXX que “remita al reclamante la lista de funcionarios a los que se les ha concedido dicha productividad mediante número de carnet profesional, cantidad recibida y área en la que desempeña sus funciones (oficina, departamento,...)”.
   
   Tampoco debemos ignorar que la profusión de datos personales, incluso en ámbitos que inicialmente debían ser reconocidos como seguros pero con diversos actores, implica riesgos que no se deben siquiera correr, ya que las consecuencias de una fuga de los mismos, independientemente de que pueda ser producto de una acción dolosa o meramente imprudente, son dañosas para las personas afectadas, tal como la que ha afectado a las puntuaciones provisionales otorgadas en la gestión del concurso general de provisión de puestos de trabajo en el ámbito de los servicios periféricos de esta Secretaría General convocado por Resolución de la Subsecretaría de fecha 30 de septiembre de 2024, actualmente en tramitación y para cuya aclaración la Subdirección General de Análisis e Inspección tramita el Informe de Inspección número 99/2025».

5. El 25 de febrero de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que, a fecha de elaborarse esta resolución se haya presentado escrito alguno.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de dos solicitudes, formuladas en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información sobre las productividades de 2024 correspondientes al personal empleado público de los Centros Penitenciarios y Centros de Inserción Social en general, y al personal directivo y pre-directivo en particular, así como a las resoluciones de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias al respecto.

A la vista de la información facilitada, el reclamante se muestra conforme con la misma salvo en lo relativo a la no indicación del nombre, primer apellido e inicial del segundo apellido de cada una de las personas cuyos puestos se incluyeron por el Ministerio en su respuesta.

4. Con carácter previo ha de ponerse de relieve que este Consejo ya se ha pronunciado respecto de idéntica cuestión —concerniente a las mismas partes intervinientes— pero proyectada sobre el ejercicio correspondiente a 2023, descartándose la pretendida aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.1c) LTAIBG que vuelve a alegar el Ministerio, con los mismos argumentos, en esta ocasión.

5. Por tanto, el objeto de este procedimiento se circunscribe a verificar si la negativa a proporcionar los datos personales indicados (nombre, primer apellido e inicial del segundo apellido) resulta conforme a Derecho.

Debe recordarse en este punto, que los datos relativos a las retribuciones variables que perciben los empleados de una organización, no son datos meramente identificativos, a los que se refiere el artículo 15.2 LTAIBG, ni tampoco pertenecen a las categorías especiales reguladas en el artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/679 General de Protección de Datos (artículo 15.1 LTAIBG), por lo que es preciso llevar a cabo la ponderación suficientemente razonada que exige el artículo 15.3 LTAIBG —a fin de determinar si resulta prevalente el interés público en divulgar la información o la protección del derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal de los afectados—.

En este sentido, en el Criterio Interpretativo conjunto AEPD/CTBG 1/2015 se indica que, cuando se solicite las retribuciones ligadas al rendimiento o a la productividad con identificación de todos o alguno de sus perceptores, habrán de observarse las siguientes reglas:

«a) Con carácter general, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ha de entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de los datos de carácter personal. Y ello porque, en los tres casos, el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados públicos que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y el modo en el que se emplean los recursos públicos y prima sobre el interés individual en la preservación de la intimidad o los datos de carácter personal.

b) En este sentido -y sin perjuicio de lo que se ha dicho en los antecedentes de este escrito sobre el carácter flexible y genérico de los criterios interpretativos contenidos en el mismo y sobre la competencia exclusiva de las Unidades de Información para resolver y evaluar en cada caso concreto- con el fin de contribuir a la más clara comprensión de las reglas establecidas en el precedente apartado a) y a título meramente ejemplificativo, puede decirse que el órgano, organismo o entidad responsable de la información concedería el acceso a la información sobre las retribuciones correspondientes a:

• Personal eventual de asesoramiento y especial confianza —asesores en los Gabinetes de Ministros y Secretarios de Estado—, aunque sean funcionarios de carrera en situación especial.
• Personal directivo, esto es: a) El personal expresamente identificado como tal en los Estatutos de las Agencias Estatales, los organismos y los entes públicos; b) Los Subdirectores Generales; c) Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y c) Los cargos equivalentes en las fundaciones públicas y las sociedades mercantiles.
• Personal no directivo de libre designación. En este caso, la prevalencia del interés público sobre los derechos individuales es decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público, considerándose que en los puestos de nivel 30 no Subdirectores Generales o asimilados, 29 y 28 -éstos últimos siempre que sean de libre designación- o equivalentes, podría prevalecer, con carácter general, el interés público en la divulgación de la información relativa a las retribuciones de los puestos provistos con un grado de discrecionalidad sobre el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal y que en los puestos de niveles inferiores prevalecería, con carácter general, el interés individual en la protección de los derechos fundamentales citados».

En consecuencia, resulta claro que, en lo concerniente a la información referida a los funcionarios que ocupen puestos de nivel 30, 29 y 28 (éstos últimos siempre que sean de libre designación) o equivalentes, ha de prevalecer el derecho de acceso a la información, sin que sea preciso el consentimiento expreso de los mismos, por lo que debe facilitarse la información con identificación de estos perceptores y la concreta cuantía mensual asignada en concepto de retribución variable.

En este caso, únicamente se han facilitado los datos referidos a puestos directivos y pre-directivos, con identificación del puesto de trabajo (por ejemplo, director, subdirector de régimen uno, director accidental, etc.) con indicación del centro penitenciario, cuatro cifras del DNI y el total percibido. Esta información, según lo expuesto, ha de considerarse incompleta, por lo que ha de estimarse la reclamación en este punto a fin de que se facilite la identificación de los perceptores de la productividad, y su cuantía, de esos puestos de especial responsabilidad.

6. Por otro lado, por lo que respecta al resto de funcionarios, el Ministerio aporta un listado de personal destacado en el ejercicio de sus funciones en términos similares a la información proporcionada para directivos y pre-directivos —esto es, con concreción del centro penitenciario o social y puesto de trabajo, pero sin identificar a los perceptores—.

Sobre este particular no puede desconocerse la singular circunstancia de la existencia de una situación de litispendencia a raíz del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ministerio del Interior frente a resoluciones estimatorias de este Consejo referidas al acceso a la misma información en el año 2021, que actualmente se encuentra pendiente de un pronunciamiento del Tribunal Supremo.

En efecto, mediante Auto (ATS) de 12 de septiembre de 2024 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo [RCA 3876/2024, (ECLI:ES:TS:2024:11066A)], se ha admitido el recurso de casación preparado por este Consejo, identificándose como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, sobre la que habrá de pronunciarse la Sala, la de

«determinar si, conforme a la normativa existente contenida en el artículo 23.3 c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, la Disposición Final 4.3 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, así como en el artículo 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, los representantes sindicales tienen derecho a acceder a la información pública relativa a las cantidades que perciba cada funcionario en concepto de complemento de productividad».

Con posterioridad, el TS ha dictado autos de fechas de 22 de enero [RCA 8659/2024, (ECLI:ES:TS:2025:328A) y 5 de febrero [RCA 5828/2024, (ECLI:ES:TS:2025:906A)] en los que, con referencia al citado ATS de 12 de septiembre de 2024 y en aplicación del principio de unidad de doctrina, admite sendos recursos de casación apreciando la misma cuestión de interés casacional.

En consecuencia, una vez tramitado este procedimiento, procede acordar la suspensión de su resolución en lo concerniente a esta parte de la pretensión del solicitante, hasta que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dicte sentencia en el recurso de casación n.º 3876/2024 interpuesto frente a la SAN de 6 de febrero de 2024 (apelación 100/2023), en la medida en que dicho pronunciamiento es determinante de la resolución que adopte este Consejo sobre ese particular.

7. En conclusión, de acuerdo con los razonamientos expuestos, procede estimar parcialmente la reclamación a fin de que se complete la información sobre productividades de los niveles 28, 29 y 30, con la oportuna identificación de los perceptores, suspendiéndose la resolución de esta reclamación en lo concerniente al acceso a las productividades, con identificación de perceptores, del resto de funcionarios del departamento.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR.

SEGUNDO:

INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, complete la información remitida al reclamante con la siguiente:

• «Nombres, primer apellido e inicial del segundo de los funcionarios/as de los Centros Penitenciarios y Centros de Inserción Social a los que se les justifique en la nómina del mes de diciembre del 2024, en concepto de productividad coyuntural que ocupen puesto de los niveles 28 (libre designación), 29 y 30.

TERCERO:

INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

CUARTO:

SUSPENDER la resolución de esta reclamación respecto del acceso a la productividad coyuntural, con identificación de los perceptores, del resto de funcionarios, en los términos expresados en el FJ 7 de esta resolución.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.