El solicitante pidió al Ministerio para la Transición Ecológica información sobre la huella de carbono del biodiésel de aceite de palma y su coherencia con la normativa climática. Alegó falta de respuesta. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno desestimó la reclamación al considerar que las peticiones segundo y tercero requerían informes ad hoc y que la primera información no existe.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
1.
Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 18 de septiembre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º Registro 2025-E-RE-5507):
«Informes, evaluaciones o estudios en posesión del Ministerio sobre la huella de carbono y el riesgo de deforestación asociados al biodiésel de aceite de palma importado de Indonesia, en comparación con los biocombustibles producidos en España o en la UE. Comunicaciones o actas de reuniones entre este Ministerio y la CNMC o el Ministerio de Industria en las que se haya tratado la coherencia de dichas importaciones con la Ley 7/2021 de Cambio Climático y Transición Energética y los objetivos del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC). Documentación sobre la postura del Gobierno de España en los foros de la Unión Europea respecto a la normativa de sostenibilidad para biocombustibles (Directiva RED II/III) y el Reglamento sobre Deforestación (EUDR) en relación con el aceite de palma. Le ruego que me remita la información solicitada en el formato y plazo legalmente previstos».
2. No consta respuesta de la Administración.
3. Mediante escrito registrado el 28 de noviembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su solicitud.
4. Con fecha 1 de diciembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes.
5. El 26 de enero de 2026 tuvo entrada en este Consejo, una primera resolución de la solicitud, dictada el 23 de enero de 2026 por la Secretaría General Técnica del Ministerio, por la que se traslada la petición primera de la solicitud al centro directivo competente del Ministerio, y se inadmiten las peticiones segunda y tercera de la solicitud de acuerdo con lo siguiente:
«Lo anterior supone que no integran la noción de información pública las solicitudes cuya finalidad es recabar aclaraciones o respuestas a consultas (jurídicas o de otra naturaleza) planteadas por el solicitante y que, por tanto, no versan sobre contenidos o documentos preexistentes, sino que requieren de la creación de información específica para ser atendidas, como acontece en este caso en el que lo pretendido es conocer partes concretas de comunicaciones o actas de reuniones entre este Ministerio y la CNMC o el Ministerio de Industria y Turismo, en las que se hayan tratado puntos en concreto que interesan al reclamante, así como una postura concreta del Gobierno en foros de la Unión Europea sobre dichos temas, lo que supondría la confección de un informe a la carta o ad hoc que no queda amparado por el derecho de acceso a la información pública».
El 6 de febrero de 2026, el Ministerio aporta justificante del rechazo de notificación por caducidad correspondiente a la notificación de la indicada resolución.
6. El 13 de febrero de 2026 tuvo entrada en este Consejo, una segunda resolución de la solicitud, dictada el 11 de febrero de 2026 por la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación (Secretaría de Estado de Medio Ambiente), en la que informa sobre la inexistencia de los informes y estudios interesados en el punto primero de la solicitud, lo que se justifica de acuerdo con lo siguiente:
Segundo. El Real Decreto 503/2024, de 21 de mayo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico atribuye a la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación (DGBBD) el ejercicio de las funciones en materias de competencia estatal en relación con el Reglamento (UE) 2023/1115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de mayo de 2023, relativo a la comercialización en el mercado de la Unión y a la exportación desde la Unión de determinadas materias primas y productos asociados a la deforestación y la degradación forestal, y por el que se deroga el Reglamento (UE) n. 995/2010 (Reglamento EUDR).
Tercero. Entre las competencias derivadas de dicho reglamento no se encuentra la elaboración o gestión de informes relacionados con la huella de carbono y el riesgo de deforestación de materias primas, en general, ni de aceite de palma, en particular, ni de estudios comparativos sobre la producción de biocombustibles producidos en España o en la Unión Europea y terceros países.
Se aporta copia del correo electrónico por el que se remitió esta resolución al reclamante, de 12 de febrero de 2026.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2.
La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3.
La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a informes, comunicaciones y documentación referidos al impacto y sostenibilidad de combustible biodiésel de aceite de palma importado de Indonesia.
El Ministerio no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG.
Durante la sustanciación de este procedimiento, el Ministerio requerido ha dictado dos resoluciones: en la primera, se dio traslado de la petición primera de la solicitud al órgano competente del mismo Ministerio y se inadmitieron las peticiones segunda y tercera por considerar que no constituyen peticiones de información pública sino consultas cuya respuesta implica la confección de un informe a la carta o ad hoc que no queda amparado por el derecho de acceso a la información pública en los términos previstos en el artículo 13 LTAIBG; en la segunda, se informó al reclamante sobre la inexistencia de la información interesada en la petición primera.
4.
Habida cuenta del contenido medioambiental de la solicitud de información, es preciso recordar que con arreglo la jurisprudencia sentada por las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:1033) y de 5 de abril de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:1422) — este Consejo, como órgano garante del ejercicio de derecho constitucional de acceso a la información, es competente para conocer de esta reclamación sin perjuicio de aplicar el régimen sustantivo de la regulación del derecho de acceso y aquellas previsiones de la LTAIBG que sean aplicables supletoriamente. Esta posibilidad se sitúa, además, en la línea de lo previsto en la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero, relativa al acceso del público a la información medioambiental, cuyo artículo 6.1 se refiere a la necesidad de establecer procedimientos de reconsideración de la resolución dictada sobre el acceso y prevé, entre otras opciones, un recurso previo a la vía judicial ante una entidad independiente e imparcial creada por la Ley.
5.
Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 10.2.c) LAIMA —en este sentido coincidente con el artículo 20.1. LTAIBG—, establece que la autoridad pública competente facilitará la información solicitada en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud en el registro de la autoridad pública competente para resolverla —y en el de dos meses si el volumen y la complejidad de la información imposibilitan cumplir el plazo de un mes, debiendo informarse al solicitante de tales circunstancias, teniendo el silencio administrativo en este ámbito un carácter negativo, según la doctrina jurisprudencial establecida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de enero de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:116) en los siguientes términos:
«el silencio de la Administración ante una solicitud de información medioambiental realizada al amparo de la Ley 27/2006, formulada tras la entrada en vigor de la Ley 19/2013, debe ser interpretado en sentido negativo».
En el presente caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A ello se añade que la respuesta a la solicitud se ha dado en dos resoluciones dictadas por centros directivos del mismo Departamento. Este Consejo ya ha expresado con anterioridad que la respuesta a una solicitud de acceso no debe ser fragmentada y estimada o denegada parcialmente por cada una de los órganos que integran la estructura de un mismo organismo. En este caso, el Ministerio, tras determinar en qué unidades obra la información solicitada, debió recabarla y ofrecer una respuesta integral al solicitante, que comprendiese toda la información que obre en su poder como sujeto obligado por la LTAIBG.
A la vista de todo ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública por lo que debe ser rigurosamente observado para no vulnerar el derecho de los solicitantes.
6.
Sentado lo anterior procede verificar, en primer lugar, la inadmisión acordada por el Ministerio respecto de los puntos segundos segundo y tercero de la solicitud, con el fundamento de que la pretensión no tiene encaje en la noción de información pública que contempla el artículo 13 LTAIBG.
Sobre este particular cabe recordar que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Supremo,
«(...) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (...)» —STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810). El carácter complejo aludido puede venir determinado por la necesidad de realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Se incluye, también, en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos —STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256)—.
En la línea apuntada, este Consejo también ha integrado en la noción de reelaboración aquellos casos en los que lo realmente pretendido con la solicitud de acceso a la información es la realización de un informe a la carta o a propósito para el solicitante. Y, en este caso, la lectura de los términos en los que se formulan estas dos peticiones evidencian que lo pretendido es, en realidad, un informe a la carta o ad hoc; lo que, como se ha señalado ya en múltiples ocasiones (incluso en relación con el mismo reclamante), no queda amparado por el derecho de acceso a la información pública reconocido en el artículo 13 LTAIBG -en relación con el artículo 18.1.c) LTAIBG-.
En este caso, pretende el reclamante que se le aporte toda la documentación (informes, evaluaciones o estudios, comunicaciones o actas, otro tipo de documentación) relacionada con el tema del impacto ambiental y sostenibilidad de combustible biodiésel importado de Indonesia, aludiendo a cuestiones genéricas como la comparativa entre productos de distintos países, la coherencia de las importaciones o la posición del Gobierno; lo que, como se ha señalado ya en múltiples ocasiones (incluso en relación con el mismo reclamante), no queda amparado por el derecho de acceso a la información pública reconocido en el artículo 13 LTAIBG. No se pretende la obtención de información preexistente sino la realización de una especie de estudio, referido a un ámbito concreto (impacto medioambiental de un determinado combustible) que se relaciona con las competencias generales del Ministerio. Por ello, la localización de la información no se ciñe al acceso a documentos identificables, sino que exigiría una labor previa de análisis y revisión de toda la información disponible en cada centro directivo competente, así como la selección de contenidos en función del tema planteado por el solicitante y su correspondiente recopilación, lo que, como se ha expuesto, no se corresponde con el acceso a información pública que ampara el artículo 13 LTAIBG.
7.
Por otro lado, por lo que concierne a la primera petición de la solicitud, el Ministerio, aunque también de forma tardía, ha dictado resolución en la que ha puesto de manifiesto la inexistencia de los informes pretendidos. En este punto cabe recordar que el derecho de acceso a la información pública se proyecta sobre aquellos documentos o contenidos, en cualquier formato, que obren en poder del sujeto obligado; por lo que la preexistencia de la información es presupuesto necesario para el ejercicio del derecho, presupuesto que aquí no concurre.
8.
En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, procede la desestimación de la reclamación.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.