El solicitante pidió al Ministerio de Industria y Turismo diversos informes e investigaciones sobre el impacto del régimen de concesiones de la Ley de Costas. Ante la falta de respuesta, interpuso reclamación. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno desestima la reclamación al considerar que la solicitud es genérica y pretende la elaboración de informes nuevos, no el acceso a información existente.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
Presidenta
1.
Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 22 de septiembre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
- «Informes de impacto sectorial: Todos los informes, estudios o análisis elaborados por este Ministerio que evalúen el impacto del actual régimen de concesiones de la Ley de Costas sobre la competitividad, la innovación y la estructura de mercado de los sectores turístico, hostelero y comercial en el litoral español.
- Análisis sobre inversión: Cualquier documento o análisis que valore cómo el sistema de prórrogas de hasta 75 años sin licitación pública afecta a la atracción de inversión extranjera y al emprendimiento nacional en las zonas costeras.
- Actuaciones sobre Unidad de Mercado: Información sobre cualquier actuación, informe o comunicación realizada por este Ministerio en aplicación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en relación con las barreras de entrada generadas por el régimen concesional costero.
- Comunicaciones interministeriales: Copia de las comunicaciones remitidas o recibidas por este Ministerio a/de otros departamentos (p. ej., MITECO, Asuntos Económicos) en las que se discutan las consecuencias comerciales e industriales del procedimiento de infracción iniciado por la Comisión Europea contra España por este asunto».
2.
No consta respuesta de la Administración.
3.
Mediante escrito registrado el 28 de noviembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 242 LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su solicitud.
4.
Con fecha 1 de diciembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 4 de diciembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«(...) Si bien el solicitante dirige su solicitud inicial de 22 de septiembre de 2025 ante el "Ministerio de Industria y Comercio", de la información presentada por el Reclamante no se deduce que el mismo haya dirigido su solicitud de acceso a la información pública ni al Ministerio de Industria y Turismo, ni al Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, revisadas las entradas de solicitudes de Acceso en este Ministerio, así como las entradas de peticiones de información tanto en Información General como en la Secretaría de Estado de Turismo en lo que le pudiera afectar, no consta en este Ministerio solicitud previa de este reclamante con esa misma temática. Habiendo consultado las Unidades de Información y Transparencia del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa y del Ministerio para la Transición Ecológica y del Reto Demográfico, nos han confirmado que tampoco les consta en sus registros que el reclamante haya solicitado vía solicitud de acceso al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, ningún escrito o solicitud de información, con ese contenido. En conclusión: no constan en este Departamento antecedentes de esta solicitud de información ni por fecha ni por temática, por lo que se desconoce a qué solicitud inicial se refiere el solicitante al señalar en su reclamación: "No he recibido respuesta a la solicitud". (...)»
5.
A la vista de lo expuesto en las alegaciones del Ministerio, con fecha 11 de diciembre este Consejo requirió al reclamante la presentación de la solicitud de acceso con indicación de la fecha y presentación en registro. Atendido el requerimiento, este Consejo trasladó al Ministerio la documentación presentada por el reclamante al objeto de que pudiera formular las alegaciones que estimase oportunas. En fecha 18 de diciembre de 2025 se recibieron las alegaciones complementarias, cuyo contenido se reproduce a continuación:
«La solicitud de información se recibió, efectivamente, en la Dirección General de Programas Industriales con fecha 23/09/2025 y número de registro 2025-01123-E. No obstante, desde la citada Dirección General se constató que la información requerida no era de competencia del ámbito de la Secretaría de Estado de Industria y además, que dicha solicitud adolecía de una total falta de concreción, mostrando un carácter manifiestamente genérico, como se refleja en las peticiones de “Todos los informes, estudios o análisis elaborados por este Ministerio [...]” sin especificar de qué tema/tipo/objeto, “Cualquier documento o análisis [...]”, “Información sobre cualquier actuación, informe o comunicación realizada por este Ministerio [...]” o “Copia de las comunicaciones remitidas o recibidas por este Ministerio a/de otros departamentos [...]”, dando la impresión de tener un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
6.
El 19 de diciembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 23 de diciembre de 2025 en el que manifiesta su disconformidad con las alegaciones formuladas, subrayando, en particular, lo que sigue:
«El Ministerio califica la solicitud de "manifiestamente genérica" y de "carácter abusivo". Esta parte rechaza frontalmente dicha calificación:
- Concreción de la Solicitud: La solicitud identifica cuatro bloques de información específicos:
- Informes de impacto sectorial sobre competitividad
- Análisis sobre la afección del sistema de prórrogas a la inversión extranjera
- Actuaciones en aplicación de la Ley 20/2013 de Unidad de Mercado
- Comunicaciones interministeriales sobre el procedimiento de infracción de la Comisión Europea.
- Interés Público y Transparencia: No es abusivo solicitar documentos que evalúen cómo un régimen concesional que permite prórrogas de hasta 75 años sin licitación afecta al mercado. Existe un interés público acreditado, reforzado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), específicamente la sentencia en el asunto C-348/22, Comune di Ginosa 20202020, que declara incompatibles las prórrogas automáticas de concesiones de costa con el Derecho de la Unión(...)»
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a distinta información relacionada con el régimen concesional costero.
El Ministerio no respondió en el plazo legalmente establecido, por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. Durante la sustanciación de este procedimiento, y una vez que el Ministerio confirmó la entrada de la solicitud en el órgano competente, puso de relieve que lo pretendido no es competencia de la Secretaría de Estado de Industria y que la solicitud carece de toda concreción, presentando un carácter notoriamente genérico, y con apariencia de abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la LTAIBG.
4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que
«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».
En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que
«con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».
En la misma línea, no puede desconocerse que el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE) consagra el derecho a una buena administración como derecho subjetivo autónomo, integrando entre sus manifestaciones el derecho de toda persona a que sus asuntos sean tratados de forma imparcial, equitativa y dentro de un plazo razonable (art. 41.1), así como la obligación de la administración de motivar sus decisiones (art. 41.2, tercer guion). Esta doble exigencia —resolución en plazo y motivación efectiva— proyecta directamente su fuerza normativa sobre el ejercicio del derecho de acceso a la información pública: la inactividad de la entidad obligada, lejos de ser una respuesta jurídicamente neutra, contraviene el estándar europeo de diligencia debida que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea viene aplicando desde los años 50 del pasado siglo y que ha reconocido como parte de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros (TJUE, Max.mobil Telekommunikation Service GmbH c. Comisión, T-54/99).
En España, el Tribunal Supremo ha trasladado este estándar a nuestro ordenamiento, afirmando que del principio de buena administración —positivizado en los arts. 41 y 42 CDFUE e implícito en los arts. 9.3, 103 y 106 de la Constitución— deriva un elenco de derechos con plasmación efectiva, entre ellos la resolución en plazo razonable y la motivación, que llevan aparejado un correlativo catálogo de deberes plenamente exigible por el ciudadano frente a los órganos públicos (STS de 15 de octubre de 2020, rec. 1652/2019). En consecuencia, tanto el silencio administrativo ante una solicitud de acceso a la información como la opacidad institucional no son meras irregularidades procedimentales, sino incumplimientos directos del estándar de buena administración que el art. 41 CDFUE eleva a derecho fundamental dentro del ordenamiento de la Unión.
En consecuencia, solo la resolución expresa de las solicitudes de acceso a la información permite el control de la motivación de los límites o causas de inadmisión que, en su caso, invoque la entidad (art. 14 y 18 LTAIBG); el silencio impide estructuralmente ese control, vaciando de contenido el derecho a la tutela administrativa efectiva, por lo que debe ser objeto de censura y una práctica a eliminar en un Estado social y democrático de derecho.
5. Sentado lo anterior, procede verificar la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG —según la cual, se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes
«[q]ue sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley»—.
Al respecto, el Tribunal Supremo ha señalado que
«la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley» (STS de 12 de noviembre de 2020 -ECLI:ES:TS:2020:3870).Por tanto, la resolución que inadmita una reclamación con fundamento en el artículo 18.1.e) LTAIBG debe justificar, por un lado, el carácter abusivo de la reclamación, por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo 7 del Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero) y, por otro, la ausencia de justificación en la finalidad de transparencia —que no puede equipararse a la persecución de un interés meramente privado—.
Para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo se tendrá que acreditar que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en la reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal sistematizó, en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:6592), en los siguientes términos:
«[l]a doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006 (RC nº1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (Sentencias de 8 de julio de 1986, 12 de noviembre de 1988, 11 de mayo de 1991 y 25 de septiembre de 1996); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo)»
6. En este caso, no es posible desconocer que se trata de una solicitud que, tal como alega el Ministerio, tiene un carácter «manifiestamente genérico», como se deduce de las pretensiones destinadas a conocer «todos los informes, estudios o análisis elaborados por este Ministerio»; «cualquier documento o análisis»; «información sobre cualquier actuación» o «copia de las comunicaciones remitidas o recibidas por este Ministerio a/de otros departamentos». No cabe, por tanto, cuestionar que la petición se ha formulado en términos excesivamente amplios que carecen de toda concreción.
En atención a lo expuesto, esta solicitud, más que considerarse abusiva —sin que por otra parte se haya justificado tal carácter, ni desde una perspectiva subjetiva ni objetiva por el Ministerio requerido— ha de calificarse como una verdadera pretensión de obtención de un informe a la carta; pretensión que no se encuentra amparada por el derecho de acceso a la información pública en los términos configurados en los artículos 12 y 13 LTAIBG.
En este punto, debe recordarse que el derecho de acceso reconocido en la LTAIBG se proyecta sobre aquellos contenidos o documentos que obren en poder de los sujetos obligados, por haber sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Por tanto, la existencia previa de la información solicitada es el presupuesto necesario para el ejercicio de este derecho, sin que tengan cabida en este procedimiento aquellas pretensiones que para ser atendidas requieran la confección de un informe específico. Tal es el caso de la presente solicitud, en la que lo pretendido es obtener un análisis y estudio completo y detallado sobre el régimen de concesiones de la Ley de Costas.
7. En consecuencia, por las razones expuestas, procede desestimar la reclamación presentada ante este Consejo.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente al MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
LA PRESIDENTA DEL CTBG