El interesado solicitó al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico informes técnicos y económicos sobre el Real Decreto 413/2014 y la Orden IET/1045/2014. Ante la falta de respuesta, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estima parcialmente la reclamación, concediendo el acceso solo a los informes base de las normas y denegando el resto por considerarlos solicitudes 'ad hoc'.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 18 de septiembre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«• Los informes técnicos, memorias económicas y dictámenes que sirvieron de base para la elaboración y aprobación del Real Decreto 413/2014 y la Orden IET/1045/2014, incluyendo los análisis que justificaron los parámetros retributivos aplicados retroactivamente. • Cualquier evaluación interna realizada por la Secretaría de Estado o sus órganos dependientes sobre los argumentos esgrimidos en los votos particulares de sentencias del Tribunal Supremo (como la STS 2438/2016), que cuestionaban la justificación técnica y la retroactividad de dichas reformas. • Estadísticas agregadas y anonimizadas sobre el número de productores nacionales (desglosados por PYMES, cooperativas y otros) afectados por dichas reformas regulatorias y el impacto económico estimado sobre ellos. • Documentos que detallen la política energética seguida en relación con los arbitrajes del TCE, y si se ha considerado el impacto de los posibles pagos a inversores no-UE en el diseño de la política energética actual o futura. • Cualquier análisis de impacto que comparase la situación de los productores nacionales con la de los inversores extranjeros (UE y no-UE) tras la implementación de las reformas. Solicito respuesta por vía electrónica en el plazo legal de un mes. En caso de denegación, ruego motivación jurídica detallada.»
2. No consta respuesta de la Administración.
3. Mediante escrito registrado el 28 de noviembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG.
4. Con fecha 1 de diciembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 4 de diciembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se solicitaba ampliación del plazo para presentar el expediente y formular las respectivas alegaciones ante el Consejo. Mediante escrito de 11 de diciembre de 2025, al no haber finalizado el plazo de alegaciones inicialmente concedido, se declaró la procedencia de ampliar el mismo en 7 días hábiles adicionales. En el momento de elaborarse esta resolución no se había recibido escrito alguno de alegaciones.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en el antecedente primero de esta resolución.
El Ministerio no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG.
4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que
«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».
En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que
«con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».
5. A lo anterior se suma que, en este caso, el Ministerio no ha contestado a la petición de alegaciones formulada en el marco de este procedimiento. Este proceder dificulta considerablemente el cumplimiento de la función encomendada a esta Autoridad Administrativa Independiente al no comunicarle cuáles han sido los motivos en los que se sustenta la negativa a conceder el acceso a la información, de modo que pueda disponer de todos los elementos de juicio para valorar adecuadamente las circunstancias concurrentes y pronunciarse sobre la procedencia o no de conceder el acceso a la información solicitada.
El art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE) consagra el derecho a una buena administración como derecho subjetivo autónomo, integrando entre sus manifestaciones el derecho de toda persona a que sus asuntos sean tratados de forma imparcial, equitativa y dentro de un plazo razonable (art. 41.1), así como la obligación de la administración de motivar sus decisiones (art. 41.2, tercer guion). Esta doble exigencia —resolución en plazo y motivación efectiva— proyecta directamente su fuerza normativa sobre el ejercicio del derecho de acceso a la información pública: la inactividad de la entidad obligada, lejos de ser una respuesta jurídicamente neutra, contraviene el estándar europeo de diligencia debida que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea viene aplicando desde los años 50 del pasado siglo y que ha reconocido como parte de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros (TJUE, Max.mobil Telekommunikation Service GmbH c. Comisión, T-54/99).
En España, el Tribunal Supremo ha trasladado este estándar a nuestro ordenamiento, afirmando que del principio de buena administración —positivizado en los arts. 41 y 42 CDFUE e implícito en los arts. 9.3, 103 y 106 de la Constitución— deriva un elenco de derechos con plasmación efectiva, entre ellos la resolución en plazo razonable y la motivación, que llevan aparejado un correlativo catálogo de deberes plenamente exigible por el ciudadano frente a los órganos públicos (STS de 15 de octubre de 2020, rec. 1652/2019). En consecuencia, tanto el silencio administrativo ante una solicitud de acceso a la información como la opacidad institucional no son meras irregularidades procedimentales, sino incumplimientos directos del estándar de buena administración que el art. 41 CDFUE eleva a derecho fundamental dentro del ordenamiento de la Unión.
En consecuencia, solo la resolución expresa de las solicitudes de acceso a la información permite el control de la motivación de los límites o causas de inadmisión que, en su caso, invoque la entidad (art. 14 y 18 LTAIBG); el silencio impide estructuralmente ese control, vaciando de contenido el derecho a la tutela administrativa efectiva, por lo que debe ser objeto de censura y una práctica a eliminar en un Estado social y democrático de derecho.
6. Ahora bien, esta falta de respuesta a la solicitud de acceso y al requerimiento de alegaciones de este Consejo no puede dejar sin eficacia el ejercicio de un derecho de rango constitucional, como es el derecho de acceso a la información pública.
A estos efectos, es preciso tener en cuenta que se trata de un derecho que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento y que, consiguientemente, cualquier restricción de su eficacia debe partir de una interpretación estricta de los límites y justificar de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante, como se ha encargado de recordar en su Sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:1558) en los siguientes términos:
«La Exposición de Motivos de la Ley 9/2013, de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad.
Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar -STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec. 75/2017) y STS 344/2020 de 10 de marzo de 2020 (rec. 8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que:
“[...] La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información”.
De manera que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: “[...] 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”. Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad.»
7. A la vista de cuanto antecede, dado que el Ministerio no ha dado respuesta a la solicitud de acceso ni ha formulado alegaciones en el marco de este procedimiento y, en consecuencia, no ha justificado la concurrencia de una causa de inadmisión del artículo 18 de la LTAIBG, ni la aplicación de alguno de los límites previstos en sus artículos 14 y 15, este Consejo debe proceder a estimar la reclamación presentada a fin de que se facilite la información.
No obstante, esta resolución no puede hacer abstracción de los términos en los que está formulada la solicitud de acceso; términos que evidencian que, a excepción de lo relativo a la primera de las cuestiones solicitadas —informes técnicos, memorias económicas y dictámenes que sirvieron de base para la elaboración de las dos normas reglamentarias de referencia— lo pretendido es, en realidad, un informe a la carta o ad hoc —en la medida en que se pide cualquier evaluación realizada sobre votos particulares de pronunciamientos judiciales, estadísticas, agregadas y anonimizadas sobre productores nacionales con el desglose que se detalla, cualquier documento sobre política energética en relación con los arbitrajes del TCE, cualquier análisis de impacto de comparación entre productores nacionales con la de inversores extranjeros—; lo que, como se ha señalado ya en múltiples ocasiones (incluso en relación con el mismo reclamante), no queda amparado por el derecho de acceso a la información pública reconocido en el artículo 13 LTAIBG.
8. En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, procede la estimación parcial de la solicitud en lo que respecta a la cuestión fijada en su punto primero.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:
- PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación interpuesta frente al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y RETO DEMOGRÁFICO.
- SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y RETO DEMOGRÁFICO a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:
«Los informes técnicos, memorias económicas y dictámenes que sirvieron de base para la elaboración y aprobación del Real Decreto 413/2014 y la Orden IET/1045/2014, incluyendo los análisis que justificaron los parámetros retributivos aplicados retroactivamente.»
- TERCERO: INSTAR al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y RETO DEMOGRÁFICO a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.