Acceso a datos de notificación de una empresa en un expediente sancionador y resultado desestimatorio

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Presidenta (CNMC)

1. Según se desprende de la documentación obrante en el 23 de septiembre de 2025 el reclamante solicitó a la CNMC, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Solicitud de acceso al expediente S/0005/21 o a datos del mismo.

Expone:

1. El interesado tiene un litigio con BOOKING.COM en su calidad de consumidor (Monitorio Europeo 232/2024).
2. El Juzgado de Primera Instancia 69 de Madrid solicitó al interesado si podía notificar a la sucursal en España (adjunto documento número 1).
3. Por lo que sea, BOOKING.COM no contesta ni acepta las notificaciones.
4. Siguiendo los consejos de la secretaria judicial, he tenido conocimiento del expediente S/0005/21 que ustedes incoaron contra BOOKING.COM.

Solicita:

1. La dirección completa de la sede en España a la que ustedes notificaron en el expediente S/0005/21.
2. Alternativamente, la denominación de la misma para buscar los datos en el Registro Mercantil.
3. Finalmente, si no pudiera ser ninguno de los anteriores, si mediante petición del mismo juzgado 69, se podría acceder al expediente completo».

2. Mediante resolución de 29 de octubre de 2025, la CNMC inadmite la petición en los siguientes términos:

«(...) El expediente S/0005/21, BOOKING, finalizó mediante resolución de la Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de fecha 29 de julio de 2024, la cual no es firme al haber sido recurrida ante la Audiencia Nacional.

Tratándose en este caso de actuaciones ya concluidas, se considera que procede tramitar el acceso solicitado al amparo de lo establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

(...)

IV. Como se recoge en el Preámbulo de la LTAIBG, todas las personas son titulares del derecho a información pública, que podrá ejercerse sin necesidad de motivación y únicamente podrá verse limitado, de manera proporcionada y limitada al objeto y finalidad de la causa que justifica su limitación, por la propia naturaleza de la información solicitada (límites previstos en el artículo 105.b CE o causas de inadmisión previstas en el artículo 18 LTAIBG); porque entra en conflicto con otros intereses protegidos (límites previstos en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG) o porque resultan aplicables límites previstos en el régimen específico de acceso a la información solicitada.

(...)

VI. En el caso que nos ocupa, se solicita acceso a los datos de notificación del expediente S/0005/21, BOOKING a la empresa BOOKING.COM, finalizado por resolución del Consejo de la CNMC de 29 de julio de 2024, y en el que el solicitante no tiene reconocida la condición de interesado. La información pública del expediente S/0005/21, BOOKING se encuentra publicada en la web de la CNMC, pudiendo acceder a través del siguiente enlace:

Los datos del representante legal de Booking y el domicilio de la empresa a efectos de notificaciones con la CNMC, no es información pública en el sentido del artículo 13 de la LTAIBG, y la cesión de dichos datos requiere el consentimiento de Booking conforme a la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

Sin perjuicio de lo anterior, se informa que la información relativa al domicilio social y fiscal de una empresa es una información pública que cualquier interesado puede extraer del Registro Mercantil solicitando una nota simple informativa de la Sociedad.

VII. A la vista de lo anterior, el Secretario del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 20 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y en el artículo 10.e) del Estatuto Orgánico de la CNMC, aprobado por Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto, ha resuelto:

INADMITIR la solicitud de acceso formulada por (...) conforme a la argumentación expresada ut supra».

3. Mediante escrito registrado el 3 de noviembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que los datos solicitados no son de carácter personal, sino identificativos de una empresa: domicilio social, denominación mercantil, que, por ley, deben ser públicos y accesibles en el Registro Mercantil. Así mismo, señala:

«(...) La Ley de Transparencia, así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del propio Consejo de Transparencia, consideran información pública aquella referida a la organización, funcionamiento o actividades comerciales de entidades mercantiles, máxime cuando son objeto de actuación por parte de un organismo público. No se solicita ningún dato personal de representante legal, ni datos que afecten a la privacidad de personas físicas, sino únicamente datos indispensables para efectos de notificación o identificación societaria, cuya publicidad resulta obligatoria y que pueden consultarse libremente en el Registro Mercantil.

El artículo 105.b de la Constitución Española y el artículo 13 de la Ley 19/2013 establecen el derecho de acceso a información pública, que sólo puede limitarse, proporcionalmente, en función de la naturaleza de la información y nunca respecto a información identificativa básica de empresas, menos aun cuando esas entidades son parte de expedientes finalizados de interés público»

4. Con fecha 4 de noviembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a la CNMC solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 1 de diciembre tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala:

«No cabe confundir la información pública relativa al domicilio social o sede de una empresa accesible a través del registro mercantil, con los datos de los representantes legales designados ad hoc por la empresa, no obrantes en ningún registro público, a efectos de notificaciones en un expediente sancionador como el caso que nos ocupa.

En este sentido, la propia Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en el artículo 15.2 expresamente prevé que: [Cita textual del precepto]

En el presente supuesto, no existe un interés público superior que deba prevalecer frente al derecho de protección de datos personales.

El solicitante, no pretende a través de su solicitud someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúa la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, sino que la solicitud responde a un interés meramente particular.

En efecto, el solicitante, ante la imposibilidad de practicar una notificación a Booking en su sucursal en España, en el marco de un litigio que tiene contra la Sociedad en su calidad de consumidor (Monitorio Europeo 232/2024), pretende que la CNMC le facilite el dato de dónde se practican las notificaciones a la empresa en el marco del expediente sancionador S/0005/21, cuya resolución no es firme y se encuentra recurrida ante la Audiencia Nacional y sin el consentimiento de las personas físicas afectadas, para un fin privado. Por tanto, no existe un interés público superior que deba prevalecer frente a la protección de datos de carácter personal y que justifique la divulgación de la información.

En este sentido, el CTBG ha señalado en numerosas ocasiones que cuando “la información no contribuya a un mayor conocimiento de la organización y funcionamiento de las instituciones o de la asignación de los recursos públicos, prevalecerá el respeto a los derechos a la protección de datos o la intimidad” (…)».

5. El 2 de diciembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 14 de diciembre en el que manifiesta:

«(...) La CNMC sostiene que la cesión de los datos “del representante” de BOOKING requeriría el consentimiento de la empresa conforme a la LO 3/2018, y que no existiría un “interés público superior” que justificara su comunicación. Sin embargo:

1. No se ha identificado ni acreditado qué dato personal concreto de persona física se vería afectado.
2. En mi solicitud se pide, en primer lugar, “la dirección completa de la sede en España a la que ustedes notificaron en el expediente S/0005/21” y, sólo subsidiariamente, la “denominación” de dicha sede, es decir, datos de localización y de identificación de una entidad/sucursal, no necesariamente de una persona física.

2. Aun en el caso de existir algún dato personal asociado, se trataría, en todo caso, de datos meramente identificativos (nombre y, en su caso, cargo de la persona designada a efectos de notificaciones), ligados a la relación de la empresa con la CNMC y a la tramitación de un expediente sancionador, esto es, a la actividad pública del órgano. La propia LTAIBG, en su artículo 15.2, parte de la regla general de acceso a estos datos meramente identificativos, salvo que concurra una razón concreta y ponderada que justifique su restricción, que aquí no se ha motivado de forma individualizada.

3. La CNMC se limita a invocar genéricamente la protección de datos, sin realizar una ponderación caso por caso entre:

• La intensidad de la posible afectación a la privacidad (muy limitada, al tratarse de datos de contacto profesional a efectos de notificaciones en un procedimiento público).
• Y el interés en conocer cómo se articula en la práctica la ejecución y notificación de una importante resolución sancionadora contra una gran plataforma, que afecta a un número muy elevado de consumidores y al correcto funcionamiento del mercado.

TERCERA. Sobre la existencia de interés público y la errónea calificación como “interés meramente particular”

1. El informe de la CNMC afirma que mi solicitud “responde a un interés meramente particular” y que no pretende someter a escrutinio la actuación de la CNMC, ni conocer cómo se toman decisiones o se actúa frente a BOOKING. Esta afirmación es incorrecta y no se ajusta a la finalidad y configuración del derecho de acceso de la LTAIBG:

«(...) La jurisprudencia y la propia doctrina del Consejo de Transparencia han reiterado que el interés privado del solicitante no es, por sí solo, un límite al derecho de acceso ni un motivo de inadmisión.

2. En mi caso, además, sí existe un claro componente de interés público:

«(...) La forma en que la CNMC localiza e identifica la “sede en España” de BOOKING, y el lugar en el que practica sus notificaciones, tiene relevancia directa para conocer cómo esta gran plataforma se presenta e identifica ante las autoridades públicas españolas y cómo se garantiza la tutela efectiva de los consumidores frente a ella.

• El propio hecho de que un consumidor tenga enormes dificultades para notificar a BOOKING en España, mientras que la CNMC sí dispone de un canal eficaz de notificación, pone de relieve un problema estructural de protección de derechos que trasciende a mi caso individual.

3. Por tanto, incluso aceptando que mi situación procesal concreta motiva la solicitud, el resultado de la misma contribuye a un mejor conocimiento del modo en que una autoridad pública (CNMC) actúa en sus relaciones con una gran multinacional sancionada, y de cómo se garantiza —o no— la accesibilidad y localización de dicha empresa para el conjunto de los ciudadanos.

CUARTA. Sobre la supuesta alternatividad del Registro Mercantil

«(...) Lo que se solicita no es el domicilio social genérico de BOOKING.com, que es público y está situado en los Países Bajos, sino la dirección concreta o denominación de la “sede en España a la que ustedes notificaron en el expediente S/0005/21”, esto es, el canal real y eficaz utilizado por la CNMC en el marco de dicho procedimiento sancionador.

• Esa información es precisamente la que únicamente obra en poder de la CNMC, como resultado de sus actuaciones inspectoras y de instrucción, y no se deduce necesariamente de los asientos registrales.

2. Por ello, remitir al Registro Mercantil no satisface el derecho de acceso reconocido en la LTAIBG, pues no ofrece la información específica y contextualizada que se pide: el lugar y la denominación concreta empleadas por la CNMC para comunicarse con BOOKING en ese expediente sancionador (…)»

SUPLICO AL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO

«(...) 2. Que ordene a la CNMC facilitar la información solicitada en el punto primero de mi petición originaria (…)

3. Que, en su caso, se apliquen las técnicas de disociación o anonimización que se estimen oportunas respecto de datos que pudieran considerarse excesivos, de forma que se garantice tanto la protección de datos personales como el pleno ejercicio del derecho de acceso a la información pública».

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide, en relación con el expediente S/0005/21, incoado por la CNMC a BOOKING.COM, el acceso a: (i) la dirección de la sede en España en la que la CNMC efectuó las notificaciones de dicho expediente; (ii) con carácter subsidiario, denominación de la misma para buscar los datos en el Registro Mercantil; (iii) si no es posible ninguna de las anteriores, indicar si se podría acceder al expediente completo a través de petición del Juzgado.

La CNMC dictó resolución de inadmisión alegando que no se trata de información pública y que la cesión de los datos del representante legal requeriría del previo consentimiento de BOOKING.COM, dirigiendo al interesado para que la solicite al Registro Mercantil. Posteriormente, en alegaciones, añade que el fin perseguido por el reclamante es meramente particular, por lo que debe prevalecer la protección de esos datos de terceros implicados.

4. Sentado lo anterior, resulta necesario precisar que la información requerida por el solicitante se refiere, no a la identificación del representante legal de la empresa booking.com como afirma la CNMC, sino a los datos identificativos de una persona jurídica (dirección de notificaciones o sede social o denominación social concreta para poder realizar una notificación).

No resulta de aplicación, por tanto, la normativa de protección de datos de carácter personal en la medida en que esta se proyecta únicamente sobre personas físicas identificadas o identificables de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 del Reglamento (UE) General de Protección de Datos. En consecuencia, tampoco resulta de recibo resolver la solicitud de acceso desde el prisma del artículo 15 LTAIBG que se refiere a los casos en los que la información que se solicita contiene datos de carácter personal.

Podría entenderse, ciertamente, que la argumentación de la Autoridad reguladora sobre la improcedencia de facilitar la identidad del representante legal se fundamenta en el hecho de que las notificaciones y comunicaciones que mantiene con Booking en el marco de un recurso contencioso-administrativo contra su resolución sancionadora se realizan directamente al representante legal de esa empresa. En este marco, que no ha quedado acreditado, sí resultaría aplicable la limitación que esgrime la CNMC en la medida en que el conocimiento de la identidad física del representante legal por parte de un tercero (el reclamante) ajeno a ese expediente sancionador no prevalece sobre la protección de los datos de carácter personal de aquél. En cualquier caso, se reitera, la pretensión ejercida por el reclamante no es la de conocer la identidad del representante legal de Booking.

5. Por otro lado, debe recordarse que el derecho de acceso reconocido a la información pública reconocido en el artículo 12 LTAIBG lo es respecto de aquellos contenidos o documentos, en cualquier formato, que obren en poder del sujeto obligado por haberlos elaborado o adquirido en ejercicio de sus funciones. De ahí que no tengan encaje en la noción de información pública aquellas solicitudes en las que se pretende la obtención una respuesta a consultas jurídicas o procedimentales, como la expresada en el punto tercero de la solicitud de acceso a la información en este caso:

la indicación de si, en el caso de no poderse facilitar la información en los términos que propone el interesado en los dos puntos primeros de la solicitud, se podría obtener copia del expediente completo mediante petición del Juzgado de Primera Instancia n.º 69 de Madrid.

6. Por lo que concierne a las dos primeras peticiones de la solicitud, a las que realmente acota su reclamación el interesado —dirección completa de la sede social de la empresa en España, donde la CNMC realizó la notificación de un expediente o, en su defecto, la denominación de la empresa para buscar los datos en el Registro Mercantil— ha de tomarse en consideración la motivación que esgrime el reclamante como fundamento de su petición.

Así, si bien es cierto que el artículo 17.3 LTAIBG establece expresamente que no es necesario motivar las solicitudes de acceso, también dispone que,

«[s]in embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte la resolución.»

Y en este caso concreto, los motivos expresados por el interesado resultan relevantes para la resolución de esta reclamación. Alega el solicitante que «tiene un litigio con BOOKING.COM en su calidad de consumidor (Monitorio Europeo 232/2024)» y que el «Juzgado de Primera Instancia 69 de Madrid solicitó al interesado si podía notificar a la sucursal en España». Pone asimismo de manifiesto que «[p]or lo que sea, BOOKING.COM no contesta ni acepta las notificaciones» y que «[s]iguiendo los consejos de la secretaria judicial, he tenido conocimiento del expediente S/0005/21 que ustedes incoaron contra BOOKING.COM» por lo que solicita la información referida a la sede donde se realizan las notificaciones o la denominación social de la empresa, para buscar los concretos datos.

Sin entrar ahora en la procedencia de que por parte de un órgano judicial se traslade a la parte recurrente la búsqueda del lugar donde realizar notificaciones judiciales, de la motivación expuesta por el reclamante se desprende claramente que la solicitud de acceso que dirigió a la CNMC no tiene por objeto someter a escrutinio la actividad de la autoridad reguladora desde la perspectiva de la transparencia —conocer cómo se toman las decisiones—, sino que es una vía indirecta (al conocer el interesado de la existencia de un expediente sancionador incoado por la CNMC a la empresa Booking) para obtener una información necesaria para la tramitación (a efectos de comunicaciones o notificaciones) de un procedimiento judicial en materia de consumo en el que es parte recurrente.

7. Siendo cierto que el derecho de acceso a la información pública tiene una configuración y un reconocimiento amplios que exigen una interpretación estricta de los límites a su ejercicio, también lo es que no es un derecho ilimitado y que, en este caso, lo ejercitado por el reclamante no constituye una verdadera pretensión de acceso a la información pública que guarde relación directa con el conocimiento o control de la actividad del sujeto obligado al que se dirige la solicitud; sino con la actividad de un sujeto privado en el ámbito de las relaciones comerciales privadas.

8. En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, procede la desestimación de la reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución de la COMISIÓN NACIONAL DE LOS MERCADOS Y LA COMPETENCIA (CNMC).

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.