Solicitud de informes sobre competencia, estrategia nacional de contratación y criterios de supervisión de concesiones demaniales

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Presidenta

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 22 de septiembre de 2025 el reclamante solicitó a la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon) / MINISTERIO DE HACIENDA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º 00001-108747):

• «-Informes sobre competencia: Todos los informes, dictámenes jurídicos o documentos de trabajo internos que analicen el alcance de la competencia de OIReScon para supervisar negocios jurídicos del sector público que, sin ser contratos típicos de la Ley 9/2017 (LCSP), implican la explotación de bienes públicos, como es el caso de las concesiones demaniales.
• • Estrategia Nacional de Contratación: Cualquier documento, borrador o acta de reunión en el marco de la Estrategia Nacional de Contratación Pública que aborde el problema de las adjudicaciones directas o prórrogas sin licitación de concesiones de dominio público.
• • Criterios de supervisión: Instrucciones internas, guías o criterios operativos que definan qué prácticas contractuales o concesionales son consideradas de "riesgo institucional" o "atípicas" y, por tanto, sujetas a la supervisión de la Oficina, de acuerdo con el artículo 332 de la LCSP.
• • Comunicaciones con otros organismos: Copia de las comunicaciones enviadas o recibidas por OIReScon a/de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, la CNMC o el MITECO, en las que se discuta la naturaleza contractual y el régimen jurídico aplicable a las concesiones de la Ley de Costas desde la perspectiva de los principios de contratación pública.»

2. Mediante resolución de la Presidencia de OIReScon, de 22 de octubre de 2025, se acordó la inadmisión de la solicitud con fundamento en lo dispuesto en el artículo 18.1.d) LTAIBG, en los siguientes términos:

«La letra d) del apartado 1 del artículo 18 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, prevé la inadmisión a trámite de las solicitudes de acceso a la información pública cuando estén dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente.

Una vez analizada la solicitud, la OIReScon considera que su petición se encuentra dentro del supuesto regulado en el expositivo precedente, puesto que esta Oficina no dispone de la información solicitada ni conoce el órgano que pudiera ser competente para dar respuesta a esta petición.

La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon) se crea en el artículo 332 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP) con la finalidad de velar por la correcta aplicación de la legislación y, en particular, promover la concurrencia y combatir las ilegalidades, en relación con la contratación pública.

Más adelante, en el apartado 6 de ese mismo artículo se atribuyen a esta Oficina las siguientes funciones: (…)

Es decir, de acuerdo con lo previsto en la LCSP se concluye que el ámbito competencial de la OIReScon se circunscribe exclusivamente a la contratación pública, marco legal ajeno al que hace referencia el solicitante en las peticiones de su escrito como se justifica a continuación.

- En este contexto jurídico y en relación con la primera de las cuestiones planteadas por el interesado, cabe recordar que la LCSP, además de lo señalado en el párrafo anterior, excluye de su ámbito objetivo de aplicación en el artículo 9 "las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y los contratos de explotación de bienes patrimoniales distintos a los definidos en el artículo 141 que se regularán por su legislación específica salvo los casos en que expresamente se declaren de aplicación las prescripciones de la presente Ley". Por lo indicado, esta Oficina no dispone de los documentos que solicita el interesado en ese punto de su escrito.

- Respecto a la segunda cuestión, se aclara que de conformidad con el artículo 334.4 de la LCSP corresponde al Comité de cooperación en materia de contratación pública la elaboración de la Estrategia Nacional de Contratación, mientras que la competencia de la OIReScon, de acuerdo con el artículo citado, se limita a su aprobación. Por ello, tampoco en este caso la OIReScon dispone de la información requerida en el punto 2 de la solicitud.

- En el punto 3 se solicitan las "Instrucciones internas, guías o criterios operativos que definan qué prácticas contractuales o concesionales son consideradas de 'riesgo institucional' o 'atípicas' y, por tanto, sujetas a la supervisión de la Oficina, de acuerdo con el artículo 332 de la LCSP".

Desde esta Oficina, se desconoce el contenido concreto a que se refiere con las calificaciones "riesgo institucional" o "atípicas"; no obstante, todas las guías y documentos que inspiran en todo o en parte, las actuaciones de esta Oficina, se encuentra publicadas en nuestra página web, además de estar sujeta esta actividad a lo dispuesto en el artículo 332 de la LCSP y el Real Decreto 342/2023, de 9 de mayo, por el que se aprueban las normas de organización y funcionamiento de la OIReScon.

- Por último, esta Oficina no ha mantenido reuniones dirigidas a analizar la naturaleza contractual y el régimen jurídico aplicable a las concesiones de la Ley de Costas desde la perspectiva de los principios de contratación pública, lo que justifica que tampoco en este caso disponga de la documentación solicitada por el interesado en el punto final de su escrito.»

3. Mediante escrito registrado el 23 de octubre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 2 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la resolución considerando que:

«1. Error en ámbito competencial: OIReScon, per Art. 332 LCSP, supervisa contratación pública, incluyendo concesiones demaniales si implican principios de publicidad/concurrencia (Art. 1 LCSP). Ley de Costas (Ley 22/1988, reformada Ley 2/2013) permite prórrogas sin licitación, violando Directiva 2006/123/CE (CJEU C-348/22). OIReScon debe tener informes sobre esto, como en auditorías CNMC/OIReScon (miteco_230325.pdf).

2. Estrategia Nacional: OIReScon aprueba la Estrategia (Art. 334.4 LCSP), por lo que posee documentos/borradores sobre adjudicaciones directas en dominio público.

3. Criterios internos: Guías en web no responden; deben existir criterios para "prácticas atípicas" aplicables a concesiones (Art. 332.6.b LCSP).

4. Comunicaciones: OIReScon coordina con CNMC/Junta (Art. 332.6.a), debiendo tener comunicaciones sobre Ley de Costas (oirescon_costas_230325.pdf).

La inadmisión vulnera Art. 13 Ley 19/2013 (derecho acceso) y EU Reg. 1049/2001. Solicito anulación y remisión a OIReScon para resolución en 1 mes (Art. 24 Ley 19/2013).»

4. Con fecha 24 de octubre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 13 de noviembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que, tras reiterar lo ya argumentado en la resolución, se señala lo siguiente:

«(...) Con esta premisa se vuelve a poner de manifiesto que esta Oficina no ha facilitado al interesado la documentación solicitada porque no se encuentra en su poder, en particular:

- La OIReScon no dispone de informes, dictámenes jurídicos ni documentos de trabajo internos donde se analice el alcance de sus competencias para supervisar negocios jurídicos del sector público que, sin ser contratos típicos de la Ley 9/2017 (LCSP), implican la explotación de bienes públicos, como es el caso de las concesiones demaniales.

Ya se indicó en la resolución que trae causa de esta reclamación que las autorizaciones y concesiones del dominio público están excluidas del ámbito de aplicación de la LCSP en su artículo 9.

Respecto a lo indicado por el interesado en su reclamación al CTBG (documento 4) sobre la aplicación a las concesiones demaniales de lo dispuesto en el artículo 1 de la LCSP en lo que hace referencia a los principios de publicidad y concurrencia, se aclara que los datos que esta Oficina analiza en sus informes de supervisión sobre ambos principios se extraen de las plataformas de contratación del sector público, herramientas que recogen exclusivamente información sobre convocatorias de licitaciones y sus resultados, pero que carecen de información sobre concesiones de dominio público.

- Tampoco dispone de los borradores o actas de reuniones en el marco de la Estrategia Nacional de Contratación Pública (ENCP) donde se aborde el problema de las adjudicaciones directas o prórrogas sin licitación de concesiones de dominio público.

- En relación con los criterios de supervisión y, en particular, a las instrucciones internas, guías o criterios operativos que definan qué prácticas contractuales o concesionales son consideradas de "riesgo institucional" o "atípicas" y, por tanto, sujetas a la supervisión de la Oficina de acuerdo con el artículo 332 de la LCSP, ya se ha señalado al interesado que todas las guías y documentos elaborados por la OIReScon así como la metodología aplicada para la realización de cada uno de los módulos que integran los informes anuales de supervisión se encuentran publicados en la página web de la OIReScon.

- La OIReScon no ha mantenido reuniones con Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia o el MITECO, cuyo objeto haya sido la naturaleza contractual y el régimen jurídico aplicable a las concesiones de la Ley de Costas desde la perspectiva de los principios de contratación pública, por lo que no existen copias de las comunicaciones enviadas o recibidas que pide el solicitante en sus escritos.

(...)

Por tanto, la inadmisión de esta solicitud no se basa en la negativa a entregar información sino en la imposibilidad material de hacerlo por no disponer de ella al no tratarse de una materia propia de las competencias atribuidas legalmente a esta Oficina.»

5. El 17 de noviembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito ese mismo día en el que, en resumen, solicita se estime íntegramente su reclamación anulando la resolución de inadmisión, señalando que la OIReScon ha incumplido los plazos (y no ha notificado la ampliación de plazo) y no ha realizado una búsqueda exhaustiva y derivación, en caso de proceder, conforme exige el artículo 19 LTAIBG.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2.

La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3.

La presente reclamación trae causa de una solicitud en la que se pide acceso a la información que ha quedado reflejada en el antecedente primero de esta resolución.

La OIReScon dictó resolución en la que acuerda la inadmisión de la reclamación con fundamento en lo dispuesto en el artículo 18.1.d) LTAIBG, señalando que carece de competencia en el ámbito de autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público (al excluirse del ámbito de aplicación de la LCSP); que corresponde al Comité de cooperación la elaboración de la Estrategia Nacional de Contratación y que no ha mantenido reuniones sobre el régimen jurídico aplicable a la Ley de Costas, por lo que no se dispone de esa información. No obstante, a pesar de la inadmisión decretada sí da respuesta al punto tercero de la solicitud manifestando que desconoce lo que el solicitante califica como actuaciones con riesgo institucional o atípicas, pero que, en cualquier caso, todas las actuaciones y guías se encuentran publicadas en la web de la Oficina.

4.

Sentado lo anterior, por lo que concierne a la verificación de la conformidad a derecho de la inadmisión acordada, es preciso recordar que ha de partirse necesariamente de la formulación amplia en el reconocimiento y en la configuración legal del derecho de acceso a la información pública, con la consiguiente interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión y los límites legales; excluyendo aquellas limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del mismo Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530). En consecuencia,

«la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida»

En particular, el artículo 18.1.d) LTAIBG permite la inadmisión de aquellas solicitudes «dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente». Esta previsión se ve complementada con lo establecido en el apartado segundo del mismo artículo, según el cual,

«[e]n el caso en que se inadmita la solicitud por concurrir la causa prevista en la letra d) del apartado anterior, el órgano que acuerde la inadmisión deberá indicar en la resolución el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud»

«[s]i la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante»

Tales previsiones tienen su razón en el hecho de que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 12 y 13 LTAIBG, el objeto del derecho de acceso a la información pública lo conforman los contenidos y documentos que obren en poder del sujeto obligado por haber sido elaborados o adquiridos en ejercicio de sus funciones.

Por otro lado, el Tribunal Supremo ha sentado como jurisprudencia, interpretando los artículos 18.1.d) y 19 LTAIBG, en su Sentencia (STS) de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) en la que señala que

«(...) los citados artículos 18.2 y 19.1 de la Ley 19/2013, prevén los dos supuestos siguientes. De un lado, cuando se ha declarado la inadmisión a trámite de la solicitud por la causa prevista en el artículo 18.1.d) de la citada Ley, porque la solicitud se dirigía a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente. En este caso, el órgano que acuerda la inadmisión “deberá indicar” en la resolución el órgano que, “a su juicio”, es competente para conocer de la solicitud (artículo 18.2). De modo que en estos casos de desconocimiento basta con aventurar una conclusión lógica sobre qué órgano sea el competente. Y, de otro, cuando, una vez admitida la solicitud, se repara que esta se refiere a información que no obra en poder del órgano al que se dirige, que lo “remitirá al competente”, si lo conociera, e informará de tal circunstancia al solicitante (artículo 19.1 de la misma Ley 19/2013). De manera que la remisión directa sólo se produce en este segundo caso…. La Ley, según los casos vistos, obliga al órgano ante el que se presenta la solicitud a indicar quien es, a su juicio, el órgano competente, o bien a remitirlo al competente.»

5.

En este caso, la OIReScon ha declarado formalmente que no dispone de la información solicitada y que no conoce el órgano que pudiera ser competente para dar respuesta a la petición del reclamante -de lo que se desprende la imposibilidad de efectuar la remisión que exige el artículo 19.1 LTAIBG cuando sí se conoce al órgano competente, así como de aventurar qué órgano sería el competente para resolver esa petición-.

En sentido subraya, y es relevante, que carece de competencias en la materia por la que se interesa el reclamante, subrayando que la LCSP excluye de su ámbito objetivo de aplicación las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público. Puntualiza, asimismo, que «no ha mantenido reuniones dirigidas a analizar la naturaleza contractual y el régimen jurídico aplicable a las concesiones de la Ley de Costas desde la perspectiva de los principios de contratación pública», por lo que no dispone de la información que pretende el reclamante en el punto cuarto de su solicitud de acceso (comunicaciones con otras instituciones o departamentos ministeriales). Y, finalmente, por lo que concierne a los borradores o actas de reunión que, en el marco de la Estrategia Nacional de Contratación Pública, aborden el problema de las adjudicaciones directas o prórrogas sin licitación de concesiones de dominio público, señala, por un lado, que su competencia se limita a su aprobación (correspondiendo al Comité de cooperación en materia de contratación pública su elaboración) y, por otro lado, ya en alegaciones, que no dispone de borradores o actas que aborden el problema planteado por el reclamante.

Debe tomarse en consideración, además, que, a pesar de inadmitir la solicitud de acceso, la OIReScon sí ha dado respuesta a parte de la solicitud, informando al reclamante de que «todas las guías y documentos que inspiran en todo o en parte, las actuaciones de esta Oficina, se encuentran publicadas en nuestra página web», sin perjuicio de precisar que desconoce a qué situaciones atípicas (o con mayor riesgo) se refiere el reclamante.

Cabe recordar en este punto que el legislador español ha configurado el contenido y alcance del derecho de acceso a la información pública circunscribiéndolo a los contenidos y los documentos que obren en poder de alguno de los sujetos obligados y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones, conforme se establece en el artículo 13 LTAIBG antes reproducido, por lo que la existencia previa de la información en su ámbito de competencias es condición necesaria para el reconocimiento del derecho.

Por lo tanto, en este caso, a la vista de las afirmaciones realizadas por la OIReScon, en las que se manifiesta que la información solicitada no obra en su poder toda vez que entre sus competencias no se encuentra la referida a la elaboración o producción de la misma, y no apreciándose motivos para dudar de su veracidad, se concluye que en este caso tampoco hay objeto sobre el que proyectar el reconocimiento del derecho y procede confirmar la inadmisión acordada con fundamento en el artículo 18.1.d) LTAIBG.

6.

En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, procede desestimar la reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución de la OIRESCON / MINISTERIO DE HACIENDA, anulando la parte de la resolución referida al punto segundo de la solicitud de acceso a la información.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

SUBSANACIÓN DE ERROR MATERIAL

Advertido error material en la resolución R CTBG 639/2026, de 16 de junio [N/REF: 2356-2025], se procede a realizar la oportuna rectificación conforme al artículo 109.2 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), a fin de corregir el error detectado en el recuadro-resumen inicial. En este sentido, la Presidenta del Consejo:

ACUERDA

Subsanar el error advertido en los siguientes términos:

• En el recuadro-resumen inicial, donde consta: [error detectado] debe constar: [texto correcto]

Esta rectificación no modifica el sentido de la resolución que aparece correctamente tanto en la fundamentación jurídica de la resolución, como en su parte dispositiva.