El reclamante solicitó al Ministerio de Economía, Comercio y Empresa información sobre la transposición de Directivas de la UE sobre sostenibilidad. La administración concedió acceso al expediente normativo pero inadmitió el resto por ser información auxiliar o de apoyo. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno desestima la reclamación al considerar que la información pedida es preparatoria.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
Presidenta
Número: 2026-0641 Fecha: 16/06/2026
1.
Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 24 de septiembre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE ECONOMÍA, COMERCIO Y EMPRESA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º 00001-00108759):
« En relación con la no transposición de las Directivas (UE) 2021/1269 y 2022/2464 (CSRD) Información que solicita […]
1. Copias de todas las comunicaciones cartas, correos electrónicos, actas de reuniones o notas internas intercambiadas entre el Ministerio y la Comisión Europea o otros ministerios, desde el 1 de enero de 2024 hasta la fecha actual, relativas a la transposición o impactos de las Directivas UE 2021/1269 y 2022/2464.
2. Informes, análisis o evaluaciones internas elaboradas por el Ministerio sobre los efectos de la no transposición en la gobernanza y el mercado interior.
3. Documentos que detallen las medidas adoptadas por el Ministerio para liderar o instar al cumplimiento de la transposición de la Directiva UE 2022/2464, incluyendo planes ejecutivos o evaluaciones de impacto.
4. Correspondencia o comunicaciones internas del Ministerio desde el 1 de agosto de 2022 hasta la fecha actual que analicen el impacto de la no transposición en políticas públicas o estructurales.
5. Documentos, directrices o informes elaborados por el Ministerio que establezcan la relación entre la sostenibilidad corporativa ESG y la coordinación gubernamental en España. (…)».
2.
Mediante resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio, de 6 de octubre de 2025, se acuerda conceder parcialmente la información, inadmitiendo el resto, en los siguientes términos:
« - INADMITIR la solicitud en sus puntos 1, 2, 4 y 5 por cuanto se refiere a información que tiene carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.
En este sentido, se ha de tener presente, además, que, en virtud del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, el Departamento no puede hacer pública documentación que tenga su origen en una institución comunitaria sin su debida autorización.
- CONCEDER la solicitud en su punto 3: la Directiva (UE) 2022/2464 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de diciembre de 2022 por la que se modifican el Reglamento (UE) n.º 537/2014, la Directiva 2004/109/CE, la Directiva 2006/43/CE y la Directiva 2013/34/UE, por lo que respecta a la presentación de información sobre sostenibilidad por parte de las empresas, será transpuesta a través del Proyecto de Ley de información empresarial sobre sostenibilidad, mediante la que se modifican el Código de Comercio, la Ley de Sociedades de Capital y la Ley de Auditoría de Cuentas, que se encuentra actualmente en fase de tramitación en las Cortes Generales.
Puede consultar la documentación disponible en el siguiente enlace: iniciativas_mode=mostrarDetalle&_iniciativas_legislatura=XV&_iniciativas_id=121/000038
Por último, se hace constar que la Directiva Delegada (UE) 2021/1269 de la Comisión de 21 de abril de 2021 por la que se modifica la Directiva Delegada (UE) 2017/593 en lo que atañe a la integración de los factores de sostenibilidad en las obligaciones en materia de gobernanza de productos ya ha sido objeto de transposición mediante el Real Decreto 813/2023, de 8 de noviembre, sobre el régimen jurídico de las empresas de servicios de inversión y de las demás entidades que prestan servicios de inversión. Puede consultar dicha norma en el siguiente enlace: BOE - A -2023 -22763.
(…)».
3.
Mediante escrito registrado el 9 de octubre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24.2 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad alegando, en resumen, que la información solicitada no tiene carácter auxiliar o de apoyo, que no se ha tenido en cuenta la prevalencia del interés en acceder a la información pública y que se invoca incorrectamente la aplicación de lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento Europeo referido a información de las instituciones europeas.
4.
Con fecha 10 de octubre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 22 de octubre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que pone de relieve que el acceso parcial concedido es insuficiente y que no resulta aplicable la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG:
«(...) Esta Secretaría General Técnica se mantiene en su valoración inicial al considerar aplicable la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG, en relación con los puntos 1, 2, 4 y 5, por cuanto la solicitud viene referida a “información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas” y discrepa de la interpretación realizada por el interesado. La información auxiliar o de apoyo no aparece definida en la Ley, pero sí aparece ejemplificada, a través de una relación de numerus apertus, una serie de informaciones que posiblemente pueden adoptar carácter auxiliar o de apoyo, y corresponde a la unidad valorar y justificar su carácter. En este sentido, se toma en consideración lo dispuesto en el Criterio interpretativo del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de 12 de noviembre de 2015 con número de referencia Cl/006/2015, según el cual: (...)
En el caso de los expedientes de procedimientos normativos, como el caso que nos ocupa, se ha de tener en consideración lo previsto en el Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en el Título V de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en particular el artículo 26 que prevé el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos, indicando todos los trámites e informes que se han de llevar a término para poder determinar la voluntad del legislador a la hora de adoptar la normativa más adecuada para satisfacer el interés general.
En este sentido, en relación con la Directiva (UE) 2022/2464 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de diciembre de 2022 [...], se ha dado acceso a la totalidad del expediente que constituye el Proyecto de Ley de información empresarial sobre sostenibilidad [...] que se encuentra actualmente en fase de tramitación en las Cortes Generales.
Así, si se analiza la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), se puede comprobar la existencia de diversos impactos derivados de la aprobación del Proyecto de Ley sobre la economía en general, sobre la competencia en el mercado y sobre las cargas administrativas, así como el impacto presupuestario, el impacto de género, el impacto ambiental, el impacto por razón del cambio climático, o el impacto en la ciudadanía y en la administración digital. Asimismo, se analiza y concluye la no existencia de impactos en otros ámbitos como, por ejemplo, en la igualdad de oportunidades o en materia de discriminación. También se recoge la realización de los trámites de consulta pública y audiencia e información públicas en que también se ha tomado en consideración la opinión de la sociedad y de los potenciales afectados por la norma, con más de 80 aportaciones en total, que fueron debidamente estudiadas y valoradas a efectos de su incorporación o no en el proyecto.
En relación con la tramitación de la norma, también consta referencia detallada a todos los trámites preceptivos y que se han llevado a cabo para la debida conformación del expediente y para la formación de voluntad por parte del órgano competente. Así, se ha incluido en el orden del día del Comité de Auditoría del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ICAC), en el Comité Consultivo de Sostenibilidad del ICAC y en el Consejo de Información Corporativa del ICAC, así como ha sido valorado por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos y sometido a diversos informes (de la Abogacía del Estado, de la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones, de 13 departamentos ministeriales, de la Comisión Nacional del Mercado y la Competencia, del Consejo Económico y Social, de la oficina de Coordinación y Calidad Normativa o dictamen del Consejo del Estado).
Cabe destacar que todos estos informes han sido puestos a disposición del interesado en la página web del Congreso de los Diputados con posibilidad de acceder plenamente a su contenido, así como en los anexos de la MAIN consta la valoración de las observaciones recibidas.
En este sentido, teniendo presente que se le ha dado acceso al expediente completo (676 páginas en total), con todas las alegaciones recibidas, tanto de la ciudadanía, como de potenciales afectados por la norma, órganos ministeriales, o consejos, especificando así mismo en la MAIN la valoración que ha realizado el centro proponente sobre su aceptación o no, se ha cumplido con la obligación de facilitar la información principal que ha servido para motivar la voluntad del órgano decisor. Se le ha facilitado, además de la Documentación que acompaña, acceso a documentos comparativos, varios estudios sobre la materia y el texto de la Directiva a transponer.
El resto de información que solicita el reclamante, incluyendo copias de todas las comunicaciones, cartas, correos electrónicos, actas de reuniones o notas internas intercambiadas entre el Ministerio de Economía, Comercio y Empresa y la Comisión Europea o entre dicho ministerio y otros departamentos, no constituye más que información auxiliar o de apoyo (...).
En relación con los informes internos en que solicita el análisis de impactos o efectos de la transposición o no transposición de la Directiva, dicha información ya le ha sido proporcionada con el acceso al expediente completo, a la totalidad de informes y, en especial, a la MAIN, donde se analizan todos los impactos derivados de la norma, incluidos sobre la economía general y sobre la competencia en el mercado.
Para completar dicha información, se procede a facilitar ahora el enlace al Portal de Transparencia en que están publicados la MAIN y el dictamen del Consejo de Estado, en debido cumplimiento de la obligación de Publicidad activa (https://transparencia.gob.es/servicios-buscador/contenido/normavigente.htm).
En la MAIN se describe debidamente la tramitación realizada y los informes recabados, así como el análisis de impactos, incluyendo los efectos sobre la economía en general o sobre la competencia en el mercado.
(...)
Esta Secretaría General Técnica discrepa de la afirmación de que no se haya ponderado el interés público, ya que en la resolución impugnada se ha dado acceso a la totalidad del expediente que compone el Proyecto de Ley de información empresarial sobre sostenibilidad [...], compuesto por varios dossiers, incluido el de la tramitación administrativa con 676 páginas, con múltiples informes diferentes, y una MAIN con extensión de casi 300 páginas en que se explica claramente cómo se ha llegado a conformar la voluntad del centro proponente con el debido análisis de todas las aportaciones recibidas durante la tramitación del expediente.
Si bien no se ha dado acceso a correos, comunicaciones y análisis internos, éstos no constituyen más que información auxiliar o de apoyo no amparada por el derecho de acceso a la información pública al referirse a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento y a informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
En relación con el tercer motivo de vulneración invocado por el reclamante, Invocación improcedente del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 (...) se prevé una actuación alternativa para el Estado en caso de que se le solicite acceso a documentos que tengan su origen en una institución comunitaria: bien consultar a la institución o bien permitir el acceso sin consulta cuando se deduzca con claridad en el supuesto o bien denegar el acceso sin consulta cuando se deduzca con claridad en el supuesto. En este caso, el Ministerio ha determinado como aplicable la tercera opción, al tratarse de comunicaciones internas que constituyen tan solo información auxiliar o de apoyo, y que no sirven en modo alguno para conformar la voluntad decisoria del órgano nacional.
No se considera vulnerado en ningún caso el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, porque no se ha impedido el derecho de acceso a los documentos de la Comisión, sino se ha actuado de conformidad con los límites previstos en el propio Reglamento (CE) nº 1049/2001, y, tal como ha manifestado el propio interesado, él ha considerado oportuno dirigirse directamente a la Comisión para solicitar el acceso a información, correspondiendo a la institución comunitaria resolver lo que estime oportuno al respecto.»5.
El 23 de octubre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el siguiente 24 de octubre en el que viene a reiterar los argumentos de su reclamación insistiendo en que la información solicitada no es información auxiliar en la medida en que manifiestan posición oficial, no se trata de borradores ni de información preparatoria e incluyen documentación de trámites e informes preceptivos.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2.
La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3.
La presente reclamación trae causa de una solicitud en la que se pide el acceso a diversa información referida a la «no transposición de las Directivas (UE) 2021/1269 y 2022/2464» en los términos que han quedado reflejados en el antecedente primero de esta resolución.
El Ministerio requerido dictó resolución en la que acuerda conceder parcialmente el acceso, facilitando la información solicitada en el punto 3 de la solicitud de acceso (medidas adoptadas para liderar la transposición de la Directiva (UE) 2022/2464) e inadmitiendo el resto de la información (puntos 1, 2, 4 y 5) con fundamento en la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG, aludiendo también a la necesidad de tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento (UE) 1059/2021 respecto de la información generada por las instituciones europeas que obre en poder del Ministerio.
4.
Sentado lo anterior el punto de partida de esta resolución ha de ser que se ha concedido un acceso parcial a la información, señalando el Ministerio, en primer lugar, que la Directiva Delegada de la Comisión (UE) 2021/1269 ya ha sido objeto de transposición mediante el Real Decreto 813/2023, de 8 de noviembre, sobre el régimen jurídico de las empresas de servicios de inversión y de las demás entidades que prestan servicios de inversión, facilitando el enlace a la mencionada norma.
En segundo lugar, tal como se argumenta de forma exhaustiva tanto en la resolución pero sobre todo en las alegaciones presentadas en este procedimiento, se entrega copia del expediente normativo referido a la transposición de la Directiva 2022/2464 que se encuentra, en el momento de resolver, tramitándose como proyecto de ley en el Congreso de los Diputados (Proyecto de Ley de información empresarial sobre sostenibilidad, mediante la que se modifican el Código de Comercio, la Ley de Sociedades de Capital y la Ley de Auditoría de Cuentas, que se encuentra actualmente en fase de tramitación en las Cortes Generales). La información proporcionada incluye los informes recabados, el texto de la norma y la Memoria de Impacto Normativo donde se reflejan las aportaciones realizadas en la consulta pública.
En consecuencia, el objeto de la reclamación queda circunscrito a los puntos de la solicitud de acceso que han sido inadmitidos al entender el Ministerio que la información pretendida tenía carácter auxiliar o de apoyo.
5.
Debe recordarse, desde la perspectiva apuntada, tal y como ha señalado este Consejo, en línea con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que
«[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información»—por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:35309).Por otro lado, se ha señalado que la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo ha de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera naturaleza de la información) y no formal (denominación). Así en el Criterio Interpretativo 6/2015 de este Consejo se señaló una serie de circunstancias cuya concurrencia permite aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG; en particular, y, por ejemplo, que la información (i) contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; (ii) se trate de un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final; (iii) se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud; (iv) se trate de comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento; y (v) se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
También se advierte, siendo esta advertencia determinante, que en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que «tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad política del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación». En este sentido, debe subrayarse que los informes auxiliares «son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados» —Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 25 de julio de 2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357).
6.
En este caso, a juicio de esta Autoridad administrativa independiente, la información pretendida en los puntos 1, 2, 4 y 5 —referida a las copias de todas las comunicaciones cartas, correos electrónicos, actas de reuniones o notas internas intercambiadas entre el Ministerio y la Comisión Europea u otros ministerios; a los informes, análisis o evaluaciones internas del Ministerio sobre los efectos de la no transposición en la gobernanza y el mercado interior; a la correspondencia o comunicaciones internas del Ministerio desde el 1 de agosto de 2022 sobre el impacto de la no transposición en políticas públicas o estructurales y a los documentos, directrices o informes elaborados por el Ministerio que establezcan la relación entre la sostenibilidad corporativa ESG y la coordinación gubernamental en España— tiene un claro carácter preparatorio de la actividad llevada a cabo para realzar la transposición de las mencionadas directivas europeas. En consecuencia, tomando en consideración, además, la información que se ha entregado, entiende este Consejo que se ha actuado conforme a las exigencias que impone el derecho de acceso a la información.
A lo anterior se añade que asiste la razón al Ministerio cuando, para parte de la pretensión, fundamenta también la denegación en lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento (CE) 1049/2001 de acceso a la información que obre en poder de las instituciones europeas. En efecto, tal como recientemente ha recordado el Tribunal Supremo en su sentencia (STS) de 10 de marzo de 2026 (ECLI:ES:TS:2026:1176) el mencionado artículo 5 del Reglamento, se refiere a solicitudes de acceso a documentos que obren en poder de un Estado miembro y que tenga su origen en una institución, pero no para someterlos al Reglamento, sino con una finalidad distinta: el principio de cooperación leal que preside las relaciones entre las instituciones y los Estados miembros (que se recoge en el apartado 15 del Preámbulo). Se recuerda, en la mencionada STS, que, en concreción de tal principio, el artículo 5 señala que
«cuando un Estado miembro reciba una solicitud de un documento que obre en su poder y que tenga su origen en una institución, consultará a la institución de que se trate para que la decisión que adopte no ponga en peligro los objetivos del presente Reglamento. Admitiendo el propio precepto que tal consulta no será necesaria cuando “… se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de dicho documento”.»En este caso entiende el Ministerio, y este Consejo comparte tal conclusión, que no procede la consulta o remisión de las solicitud de acceso (en la parte correspondiente al acceso a todas las comunicaciones cartas, correos electrónicos, actas de reuniones o notas internas intercambiadas entre el Ministerio y la Comisión Europea) en la medida en que se trata de información preparatoria o auxiliar de la actividad de transposición.
7.
No puede obviarse, además, que el reclamante no focaliza su pretensión en un determinado informe o intercambio de correspondencia, sino que pretende acceder a toda la documentación —que él mismo califica de interna— relacionada con la transposición de las Directivas sobre sostenibilidad. Como ya ha subrayado este Consejo en otras ocasiones, una pretensión en estos términos —que constituye realmente una petición de elaboración de informe a la carta— no encuentra amparo en el derecho a la información pública previsto en el artículo 12 LTAIBG.
8.
En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, procede la desestimación de la reclamación.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente al MINISTERIO DE ECONOMÍA, COMERCIO Y EMPRESA.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.