Acceso a recomendaciones de LaLiga, aportaciones de la Comisión Estatal contra la Violencia y el informe de la OND

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

FORMACIÓN PROFESIONAL

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente el 20 de octubre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º GESAD: 00001-00109631):

«El acta de la reunión de la Comisión Permanente celebrada el 17 de junio de 2025 incluye una referencia a un escrito de LaLiga con recomendaciones para los reglamentos internos de los clubes. Solicito copia de ese escrito, copia de las aportaciones de la Comisión Estatal contra la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el Deporte y copia del informe de la OND».

2. Mediante resolución de 21 de noviembre de 2025, el Ministerio inadmitió la petición alegando la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG, reproduciendo el criterio de este Consejo CI/006/2025. Concretamente señala:

«(...) Tras analizar la solicitud, y correspondiendo al CSD la secretaría de la referida Comisión, cabe señalar que el escrito de la Liga que se menciona en el acta de la reunión de la Comisión Permanente de la Comisión Estatal contra la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el Deporte (en adelante, CEVRXID) celebrada con fecha 17 de junio de 2025 es un borrador, no se trata de un documento definitivo ni constituye un trámite de ningún procedimiento, así como tampoco es un documento que tenga relevancia en la conformación de la voluntad pública de la CEVRXID, por lo que se considera que no es relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Por todo lo anterior, el escrito referido se incardinaría en las circunstancias 2 y 4 del Criterio Interpretativo C1/006/2015 del CTBG.

En cuanto a las aportaciones de la CEVRXID, cabe aclarar que se trata de aportaciones realizadas de forma verbal en las reuniones en las que se ha trabajado sobre el borrador aportado por LaLiga.

Por último, respecto al informe de la Oficina Nacional de Deportes (OND), al tratarse de un informe no preceptivo, cuyo contenido son una serie de observaciones sobre el citado borrador, y que, a mayor abundamiento, no va a ser incorporado como motivación de una decisión final de la CEVRXID, se incardinaría en la circunstancia 5 del citado Criterio Interpretativo C1/006/2015 del CTBG.»

3. Mediante escrito registrado el 24 de diciembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 2 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad, trayendo a colación la resolución R/0078/2021, de 26 de julio, y el fundamento 4 del criterio CI/06/2025, ambos de este Consejo, y alega:

«(...) Los reglamentos internos de los clubes son una exigencia del Real Decreto 203/2010, que desarrolla la Ley 19/2007, y de la propia normativa de LaLiga, que remite a las normas anteriores. De la lectura del acta se deduce que antes de remitirlas a los clubes, LaLiga remite sus recomendaciones a la Comisión para que esta las revise y, como es el caso, realice aportaciones si lo considera. Dado que esas recomendaciones, posteriormente, ayudarán a dar forma a los reglamentos de los clubes, que cada fin de semana afectan a decenas de miles de aficionados que acuden a los estadios de fútbol, es de absoluta relevancia su contenido, así como la postura de la Comisión, que en última instancia tiene la potestad de aplicar el Real Decreto 203/2010 y la Ley 19/2007 y aplicar sanciones en caso de que esos reglamentos no se ajusten a la normativa vigente.

Por ese mismo motivo es relevante conocer las aportaciones de la Comisión. En la resolución, la DGD dice que "cabe aclarar que se trata de aportaciones realizadas de forma verbal en las reuniones en las que se ha trabajado sobre el borrador aportado por LaLiga". A menos que no haya constancia del contenido de esas aportaciones, cosa que sería sorprendente, solicito que se me entreguen. La solicitud se refiere a una copia porque en el acta no se hacía referencia a que fueran de forma verbal, pero lo que se pretende es acceder al contenido, sea cual sea el formato. Y aunque la resolución habla de reuniones en plural, lo solicitado se circunscribe solo a la reunión recogida en el acta.

Los argumentos aportados en relación a las recomendaciones de LaLiga sirven también para defender la entrega del informe de la OND, que refleja la postura de ese organismo en relación al documento de LaLiga. El argumento de que no es preceptivo ya ha sido tratado con anterioridad en esta reclamación. Y considero que los dos elementos de la quinta circunstancia que enumera el CI 6/2015 deben tenerse en cuenta en conjunto: que el documento no sea preceptivo y además no se haya incorporado como motivación de una decisión final. Si, como defiendo, en este caso no es de aplicación el argumento de que no es preceptivo, tampoco debería tenerse en cuenta si se ha utilizado o no como motivación de una decisión final.»

4. Con fecha 2 de enero de 2026, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 21 de enero tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«(...) procede reiterar que el referido escrito que solicita el reclamante es un borrador con posibles recomendaciones de LaLiga a los clubes sobre sus reglamentos internos, que dicha entidad facilita a la CEVRXID para que se puedan realizar aportaciones, por lo que, además de no constituir un trámite de ningún procedimiento, se incardinaría en la definición de “texto preliminar o borrador sin la consideración de final”.

• Por otra parte, aunque el reclamante indique que los reglamentos internos de los clubes son una exigencia del Real Decreto 203/2010, que desarrolla la Ley 19/2007, es preciso señalar que no se contempla en su procedimiento de aprobación, que corresponde a los clubes, el informe preceptivo de la CEVRXID, ni siquiera recabar su opinión al respecto. La CEVRXID, como indica el reclamante, tiene potestad de aplicar el Real Decreto 203/2010 y la Ley 19/2007 pero en ningún caso le corresponde la aplicación, tramitación o aprobación de los reglamentos internos de los clubes. Se trata de un trámite interno en el que LaLiga solicita opinión sobre un borrador de posibles recomendaciones para que, en su caso, esta última pueda dirigirla a los clubes a los efectos de que puedan incorporarlas a sus reglamentos internos conforme a las reglas que rijan su procedimiento interno de aprobación.
• Respecto al informe de la OND, además de lo indicado anteriormente, se cumple lo señalado en el C1/006/2015 adoptado por el CTGB, en concreto en la circunstancia número 5 referida en la resolución de fecha 21 de noviembre de 2025 (“...5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final...”), ya que se trata de un informe no preceptivo y que, además, no se ha incorporado como motivación de una decisión final.
• Por último, sobre las aportaciones de la CEVRXID cabe reiterar que se trata de aportaciones realizadas de forma verbal sobre el borrador aportado por LaLiga, sin perjuicio del informe elaborado con posterioridad por la OND como miembro de la citada Comisión, al que resulta de aplicación lo señalado en el párrafo anterior».

5. El 23 de enero de 2026, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que, habiendo comparecido a la notificación, haya presentado observación alguna.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2

La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3

La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a: (i) copia del escrito de LaLiga efectuando recomendaciones para los reglamentos internos de los clubes al que se refiere el acta de la reunión de la Comisión Permanente (Comisión Estatal contra la Violencia, el Racismo, la la Xenofobia y la Intolerancia en el Deporte), celebrada el 17 de junio de 2025; (ii) copia de las aportaciones de la Comisión Estatal contra la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el Deporte (CEVRXID); (iii) copia del informe de la OND.

El Ministerio dictó resolución inadmitiendo la petición por considerar de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b). En este sentido indica: (i) respecto del documento de LaLiga, que se trata de un borrador que no constituye trámite de ningún procedimiento y que no es relevante para la formación de la voluntad de la CEVRXID; (ii) respecto de las aportaciones de la CEVRXID, que se produjeron de forma verbal en las reuniones en las que se ha trabajado sobre el borrador de LaLiga; (iii) y respecto del informe de la OND que no es preceptivo, que contiene observaciones sobre el citado borrador y que no va a ser incorporado a ninguna decisión de la CEVRXID.

4

Sentado lo anterior, y a los efectos de resolver adecuadamente esta reclamación, procede verificar si en este caso concurre la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG invocada por el Ministerio.

Como ya ha señalado este Consejo en múltiples ocasiones, el derecho de acceso a la información pública es un derecho público subjetivo de rango constitucional que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento, de forma que cualquier restricción de su eficacia debe partir de una interpretación estricta de los límites previstos que deberá justificar de manera expresa la proporcionalidad de su aplicación. Así lo exige una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo en la que se reconoce que

«[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información»

Asimismo, este Consejo ha precisado, en el Criterio Interpretativo 006/2015, que la característica que habilita la aplicación del artículo 18.1.b) LTAIBG es la condición de auxiliar o de apoyo y no la denominación que se atribuya a la información o al soporte que la contiene, siendo la relación expresada en el precepto («notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos») un mero elenco de ejemplos que no implica que los textos así nombrados contengan siempre información cuya verdadera naturaleza sea la de auxiliar o de apoyo.

Partiendo de este enfoque sustantivo, se indica que una solicitud podrá inadmitirse por estar referida a información auxiliar o de apoyo cuando se trate de información (i) que contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; (ii) que sea un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final; (iii) que se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud; (iv) que la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento o (v) que se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final. Pero también se advierte que en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación.

5

Aplicando los parámetros expuestos al presente caso, este Consejo entiende que, en este supuesto, sí está justificada la aplicación de la causa de inadmisión invocada por tener, lo solicitado, el carácter de información auxiliar interna -ex artículo 18.1.b) LTAIBG-.

En efecto, a la luz de las manifestaciones vertidas por ambas partes, ha de considerarse acreditado que, en este caso concreto, lo solicitado es documentación auxiliar en tanto se trata, efectivamente, de un borrador que contiene recomendaciones de una entidad privada a los clubes, entidades de igual carácter privado, para la elaboración de sus respectivos reglamentos, que si bien son una exigencia legal — «Real Decreto 203/2010, que desarrolla la Ley 19/2007» — no requieren en su aprobación, ni informe preceptivo de la CEVRXID, ni tan siquiera su opinión.

Respecto de las aportaciones de la indicada Comisión, que, si bien tiene potestad para aplicar la normativa carece de ella en lo que a la tramitación o aprobación de los reglamentos internos de los clubes se refiere —siendo esta una cuestión particular de aquellos—, según indica el Ministerio, se produjeron verbalmente, y no han tenido repercusión en ninguna decisión final, siendo además que la intervención de dicha Comisión tampoco es prevista con carácter necesario. Asimismo, respecto del informe de la OND indica que se trata igualmente de un informe no preceptivo, que tampoco ha sido incorporado a ninguna decisión final.

En conclusión, según se desprende de todo lo afirmado en los antecedentes por el Ministerio, y como también reconoce el propio reclamante, no se ha producido, en la materia sobre la que versa la petición de acceso, una decisión final relevante para el control de la actividad pública del Ministerio, que no ha iniciado ningún procedimiento, ni tomado decisión alguna en relación con la cuestión planteada en la solicitud, de modo que esas aportaciones verbales, así como los documentos o informes internos que eventualmente existan, no han podido tener efectos sobre decisión alguna, y conservan su naturaleza de información auxiliar a los efectos del artículo 18.1.b) LTAIBG, al menos, hasta que se realice algún acto que materialice actividad pública en tal sentido.

6

En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, procede desestimar la reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.