Acceso a documentos sobre la autorización de sistemas de responsabilidad ampliada del productor (SDDR)

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 31 de octubre de 2025 la reclamante solicitó al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), en relación con el cumplimiento de la normativa ambiental sobre eliminación de residuos y concretamente respecto de la implantación del SDDR para botellas de plástico —previsto en el artículo 59 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (LRSCEC), orientado a la mitigación de la contaminación de plásticos—, la siguiente información (no GESAT):

«Acceder y obtener copia de todos los datos y documentos existentes en los expedientes incoados ante la Administración pública para la autorización de sistemas de responsabilidad ampliada del productor con los que dar cumplimiento a las obligaciones fijadas en el artículo 47 del RDERE e implantar el SDDR, con el fin de conocer el grado de cumplimiento de la legislación ambiental y los posibles obstáculos o demoras previsibles, en su caso; siendo así que se solicita en el sentido más amplio, en forma escrita, visual, sonora, electrónica, o en cualquier otra forma material, a excepción de aquella información que tenga relevancia exclusivamente comercial o industrial».

2. En respuesta a tal petición el Ministerio dictó resolución de 11 de noviembre de 2025, que se pronuncia en los siguientes términos:

«De acuerdo con la letra b) del apartado 2 del artículo 10 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente; cuando la autoridad pública no posea la información requerida remitirá la solicitud a la que la posea y dará cuenta de ello al solicitante. Una vez analizada la solicitud, esta Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, considera que la misma incurre en el supuesto contemplado en el expositivo precedente, toda vez que las solicitudes de autorización de sistemas de responsabilidad ampliada del productor se presentan ante las comunidades autónomas. En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en la letra b) del apartado 2 del artículo 10 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, se deniega el acceso a la información ambiental cuya solicitud ha quedado identificada en el párrafo primero de esta resolución. A juicio de esta Dirección General, las autoridades competentes para conocer de la solicitud de acceso que se deniega mediante la presente resolución son las comunidades autónomas en cuyo poder se encuentran los datos y documentos solicitados, procediéndose a dar traslado de la solicitud a las mismas.»

3. Mediante escrito registrado el 11 de diciembre de 2025, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto:

«(...) que en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 y 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTBG), se tenga por presentado este escrito, reclamando el acceso a toda la información pública ambiental que obre en la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental (DGCEA) del Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico (MITERD) y en la Dirección General de Transición Energética y Economía Circular de la Comunidad de Madrid, con el fin de poder conocer y preservar el cumplimiento de las obligaciones ambientales previstas en la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (LRSCEC)».

En escrito adjunto la asociación reclamante pone de relieve que el Ministerio argumentó no disponer de la información solicitada al corresponder las autorizaciones del SDDR a las comunidades autónomas, no obstante, de acuerdo con lo establecido en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medioambiente, el Ministerio está obligado a: "Remitir la solicitud al órgano competente, o Informar al solicitante sobre la administración a la que debe dirigirse", sin que haya acreditado actuación alguna en este sentido.

A continuación, recuerda la normativa medioambiental, tanto nacional como europea, para la reducción del impacto de los plásticos de un solo uso —Ley 7/2022 de residuos y suelos contaminados para una economía circular (que establece objetivos mínimos de recogida separada de botellas de plástico y prevé la implantación obligatoria de un Sistema de Depósito, Devolución y Retorno (SDDR), si dichos objetivos no se alcanzan) dictada en transposición de la Directiva (UE) 2019/904 (Directiva SUP)— y pone de manifiesto que, según los informes publicados por el MITERD, en noviembre de 2024: "España no alcanzó el objetivo legal del 70 % de recogida separada de botellas de plástico. El porcentaje obtenido en 2023 fue del 41,3 %", por lo que vendría obligada a la implantación de ese SDDR previsto en la normativa, en todo el territorio nacional, siendo que el plazo máximo para su implantación finalizará el 26 de noviembre de 2026. Indica también que, aunque las comunidades autónomas tramiten las autorizaciones, el Estado mantiene las competencias de coordinación y supervisión de la política ambiental, por lo que el MITERD debe conocer, recabar o coordinar la información relativa a la implantación del indicado SDDR. Finaliza solicitando el acceso a:

«(...) toda la información pública ambiental que obre en la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental (DGCEA) del Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico (MITERD) y en la Dirección General de Transición Energética y Economía Circular de la Comunidad de Madrid, con el fin de poder conocer y preservar el cumplimiento de las obligaciones ambientales previstas en la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (LRSCEC)».

4. Con fecha 16 de diciembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 25 de enero de 2026 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que indica que con fecha 18 de noviembre de 2025, se dio traslado de la petición de la reclamante a la Dirección General de Transición Energética y Economía Circular de la Comunidad Autónoma de Madrid, a través de correo electrónico, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10.2.b) LAIMA.

A continuación, indica que con fecha 23 de diciembre de 2025, comunicó dicho traslado a la reclamante, informándole además que no se ha dado traslado al resto de las CCAA porque los Sistemas de Responsabilidad Ampliada del Productor únicamente han presentado solicitudes de autorización para la implantación del SDDR en la Comunidad de Madrid.

Finalmente, en respuesta a la reclamación planteada, señala que pese a que la reclamación recoge cuatro alegaciones de fondo que aparentemente se enumeran de forma diferenciada, en realidad, se basa en la exposición de una serie de hechos fácticos a través de los cuales GREENPEACE describe la situación del sector, "reiterándose al final de cada una estas alegaciones denominadas como de fondo, una misma exigencia genérica que es: 'GREENPEACE ESPAÑA necesita la información para fiscalizar el cumplimiento de la obligación legal impuesta en el artículo 59 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, y en el artículo 47 del Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre y que esta Organización está legitimada para exigirla en virtud de la acción pública ambiental reconocida en el artículo 10.2 de la Ley 7/2022, de 8 de abril'" y en este sentido indica:

«Hay que precisar que esta Unidad considera que la información solicitada por GREENPEACE ESPAÑA se encuentra en proceso de elaboración, teniendo en cuenta lo dispuesto a continuación: Conforme al artículo 12.4.e) de la Ley 7/2022, de 8 de abril, corresponde a las comunidades autónomas ejercer la potestad de autorización, vigilancia, inspección y sanción de los sistemas de responsabilidad ampliada del productor. A la Comisión de coordinación en materia de residuos le corresponde según el artículo 13.2.i) la Ley intercambiar información y elaborar los informes preceptivos en relación con las autorizaciones de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada. Por su parte, el artículo 50.2 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, establece que los sistemas colectivos deberán solicitar una autorización previa al inicio de su actividad, y que, una vez comprobada la integridad documental del expediente, la solicitud de autorización será remitida a la Comisión de coordinación en materia de residuos para su informe con carácter previo a la resolución de la comunidad autónoma. El procedimiento a seguir viene desarrollado con más detalle en el acuerdo de 27 de abril de 2023 de la Comisión de coordinación en materia de procedimientos de autorización y comunicación de los Sistemas de Responsabilidad Ampliada del Productor. En este Acuerdo se establece que la comunidad autónoma instructora, en este caso la Comunidad de Madrid, debe comprobar la integridad documental del expediente de acuerdo con el anexo XIII de la Ley 7/2022, de 8 de abril y la normativa de desarrollo que resulte de aplicación. Este punto incluye la petición de la subsanación de las deficiencias detectadas. (Documento nº6) El siguiente paso consiste en que la comunidad autónoma instructora, en base a la información recibida elaborará una propuesta de resolución que autorice o deniegue la autorización del sistema colectivo, que tratará de ser consensuado en el grupo de trabajo correspondiente, en este caso, al Grupo de trabajo de envases. Elaborada dicha propuesta de resolución, la comunidad autónoma instructora compartirá, a través de CIRCA (sustituido por Sharepoint al haber dejado CIRCA de prestar servicio), con los miembros del Grupo de trabajo de envases, tanto la documentación presentada por el sistema colectivo, como la propuesta de resolución. A fecha de hoy, en la Comisión de coordinación en materia de residuos no se ha recibido la propuesta de resolución de la Comunidad de Madrid. Y esta Unidad entiende que la Comunidad de Madrid está llevando a cabo una serie de trámites en aplicación del Acuerdo de la Comisión de coordinación en materia de residuos, entre los que se encuentra la comprobación de la integridad documental de los expedientes de las solicitudes de autorización, con el fin de efectuar los requerimientos de subsanación de deficiencias que sean necesarios para poder elaborar la propuesta de resolución que será compartida con la Comisión de coordinación en materia de residuos pueda emitir el oportuno informe con carácter previo a la resolución de la comunidad autónoma. Por tanto, esta Dirección General puede denegar el acceso a la información solicitada por aplicación del artículo 13.1 d) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, que señala que: "Las autoridades públicas podrán denegar las solicitudes de información ambiental cuando concurra cualquiera de las circunstancias que se indican a continuación: Que la solicitud se refiera a material en curso de elaboración o a documentos o datos inconclusos. Por estos últimos se entenderán aquellos sobre los que la autoridad pública esté trabajando activamente. Si la denegación se basa en este motivo, la autoridad pública competente deberá mencionar en la denegación la autoridad que está preparando el material e informar al solicitante acerca del tiempo previsto para terminar su elaboración". Por su parte, el artículo 18.1.a) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se expresa en los mismos términos (...)».

5. El 15 de enero de 2026, se concedió audiencia a la reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 29 de enero en el que señala:

«(...) el Reglamento (UE) 2025 exige que se adopten medidas de coordinación entre los distintos operadores del sistema, previsión ésta que contiene el Anexo X del PPWR y que no se contiene en el RDERE (artículo 47). Esta previsión debe cumplirse con anterioridad a la puesta en marcha de las autorizaciones de SDDR, omisión que no es insalvable, pero que deben adoptar las autoridades ambientales competentes y que debe proveer la Administración estatal a través de la Comisión de Coordinación, por cuanto que se debe observar una necesaria coherencia en las decisiones se tomen teniendo en cuenta que la operativa económica y logística afectará a todo el territorio nacional y debe preservar el principio de unidad de mercado y el buen funcionamiento del mercado interior. Esta competencia la ejerce mediante la Comisión de Coordinación en materia de residuos en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 h) LRSCEC. Por tanto, lo que desde GREENPEACE se está pidiendo no son los acuerdos de la referida Comisión de Coordinación en lo referente a la autorización de los SCRAPs, sino los acuerdos y medidas adoptadas para garantizar el cumplimiento de la obligación de implantar el SDDR mandatado por la legislación europea y estatal, ya que las Autoridades ambientales españolas, están ya obligadas directamente por la norma española y europea a adoptar medidas para garantizar la implantación del SDDR; y entre otras medidas, las de coordinación entre los distintos operadores del sistema con el fin de velar por el cumplimiento de lo mandatado legalmente y garantizar la unidad de mercado. Efectivamente, las Administraciones públicas tienen potestades y herramientas jurídicas suficientes en la legislación para establecer tales medidas sin necesidad de crear nuevos marcos normativos. (...) (...)se vuelve a reclamar el acceso a toda la información pública ambiental que obre en la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental (DGCEA) del Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico (MITERD) y en la Dirección General de Transición Energética y Economía Circular de la Comunidad de Madrid, con el fin de poder conocer y preservar el cumplimiento de las obligaciones ambientales previstas en la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (LRSCEC)».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

   «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

   De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones". Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a "copia de todos los datos y documentos existentes en los expedientes incoados ante la Administración pública para la autorización de sistemas de responsabilidad ampliada del productor con los que dar cumplimiento a las obligaciones fijadas en el artículo 47 del RDERE e implantar el SDDR". El Ministerio dictó resolución denegando el acceso y dando traslado a la Comunidad Autónoma de Madrid. Posteriormente, en fase de alegaciones alega la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 13.1 d) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (LAIMA), en paralelo a la prevista por el artículo 18.1. a) LTAIBG.
4. Habida cuenta del contenido medioambiental de la solicitud de información, es preciso recordar que con arreglo la jurisprudencia sentada por las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:1033) y de 5 de abril de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:1422)— este Consejo, como órgano garante del ejercicio de derecho constitucional de acceso a la información, es competente para conocer de esta reclamación sin perjuicio de aplicar el régimen sustantivo de la regulación del derecho de acceso y aquellas previsiones de la LTAIBG que sean aplicables supletoriamente. Esta posibilidad se sitúa, además, en la línea de lo previsto en la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero, relativa al acceso del público a la información medioambiental, cuyo artículo 6.1 se refiere a la necesidad de establecer procedimientos de reconsideración de la resolución dictada sobre el acceso y prevé, entre otras opciones, un recurso previo a la vía judicial ante una entidad independiente e imparcial creada por la Ley.
5. Con carácter previo, y a la vista del contenido de la reclamación presentada ante este Consejo, se hace necesario recordar que la naturaleza estrictamente revisora de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG impide incorporar en este procedimiento cambios sobre el contenido de la inicial solicitud de acceso (si no es para acotar su objeto) debiendo, por tanto, este Consejo circunscribir su examen y valoración exclusivamente al objeto de la solicitud formulada ante el órgano cuya decisión ahora se revisa, sin extender su pronunciamiento a otras materias no incluidas en dicha solicitud inicial. Por lo tanto, a la vista de la clara ampliación de objeto que lleva a cabo la reclamante en su reclamación —solicitando «el acceso a toda la información pública ambiental que obre en la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental (DGCEA) del Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico (MITERD) y en la Dirección General de Transición Energética y Economía Circular de la Comunidad de Madrid»—, frente al de la solicitud inicial, dirigido concretamente a obtener «copia de todos los datos y documentos existentes en los expedientes incoados ante la Administración pública para la autorización de sistemas de responsabilidad ampliada del productor», el pronunciamiento de este Consejo debe dirigirse únicamente a esta cuestión que fue la inicialmente planteada, sin que quepa entrar sobre el resto de información pública medioambiental ahora reclamada.
6. Sentado lo anterior, por lo que concierne a la concreta petición de acceso, el Ministerio resolvió, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13.1.a) LAIMA y el artículo 10.2.b) LAIMA, denegando el acceso en los términos reflejados en los antecedentes e indicando que se procedía a dar traslado a la Administración competente —concretamente a la Comunidad Autónoma de Madrid por ser la única en la que se han presentado las solicitudes «para la autorización de sistemas de responsabilidad ampliada del productor», de acuerdo con lo previsto en el artículo 47 del RDERE interesadas—. Así mismo, consta documentado que, aunque con carácter tardío, el Ministerio efectivamente cursó dicho traslado con comunicación a la reclamante. En relación con las cuestiones que constituyen el objeto de la petición de acceso, es necesario traer a colación que de acuerdo con la normativa reguladora de la responsabilidad ampliada del productor —Título IV de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular—, la Administración competente en la materia es la territorial correspondiente a la Comunidad Autónoma en la que radique la sede social del productor, o en la que tenga previsto instalarse el sistema en el caso de sistemas colectivos —artículos 49 y 50 Ley 7/2022—. Así mismo, es la correspondiente Administración autonómica la competente, tanto para recibir la comunicación prevista en el artículo 49 Ley 7/2022, como para conceder o denegar la autorización prevista en el artículo 50 Ley 7/2022, y para llevar a cabo la supervisión y control del cumplimiento de las obligaciones de este régimen de responsabilidad ampliada del productor. En consecuencia, siendo claramente las cuestiones planteadas competencia de la Administración autonómica correspondiente, habiendo indicado el Ministerio que solo la Comunidad Autónoma de Madrid ha recibido este tipo de peticiones, es a esta Administración Territorial a quien corresponde adoptar la resolución que proceda sobre el acceso solicitado y al Consejo de Transparencia y Protección de Datos de la citada Comunidad, la tramitación y resolución de la reclamación que eventualmente se pudiera suscitar frente a la misma.
7. No obstante, puesto que tal como figura documentado en los antecedentes, no fue sino con posterioridad a la presentación de esta reclamación cuando el Ministerio dio cumplimiento a su obligación de comunicar a la reclamante el efectivo traslado de la petición de acceso al órgano competente para resolver —concretamente el 23 de diciembre de 2025, siendo la resolución de 11 de noviembre de 2025 y habiéndose presentado la reclamación con fecha 10 de diciembre—, obligando a la reclamante a presentar su reclamación ante este Consejo, para poder conocer si se había procedido a efectuar dicho traslado, por lo que la reclamación debe ser estimada por motivos formales.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede ESTIMAR por motivos formales la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO que no cursó la notificación prevista en el artículo 10.2.b) LAIMA.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

LA PRESIDENTA DEL CTBG