Acceso a informes sobre la regulación y prohibición de la dispensación de medicamentos por veterinarios

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 22 de septiembre de 202 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE SANIDAD, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º 00001-00108756):

• «Composición y Actas de la CIPM: Composición nominal completa, actas y órdenes del día de la Comisión Interministerial de Precios de los Medicamentos (CIPM) durante los años 2022, 2023 y 2024.
• Declaraciones de Conflicto de Intereses: Copia de las declaraciones de ausencia de conflicto de intereses de todos los miembros de la CIPM en dicho periodo.
• Comunicaciones con Farmaindustria (Prueba de Captura Regulatoria): Copia de todas las actas de reuniones, correspondencia oficial e informes intercambiados entre altos cargos de este Ministerio (incluyendo la AEMPS) y la patronal Farmaindustria entre 2022 y 2024, en relación con la regulación del sector, la financiación de medicamentos y la dispensación farmacéutica.
• Expedientes de Financiación: Expediente administrativo completo de la decisión de financiación y precio de los siguientes medicamentos [Se deberían poner ejemplos de fármacos con retrasos notorios].
• Informes de Impacto por Retrasos: Copia de todos los informes internos que analicen el impacto sanitario o económico de los retrasos en la financiación de medicamentos.
• Justificación de la Prohibición a Veterinarios: Copia del informe o dictamen jurídico y técnico en el que se basa la prohibición de que los profesionales veterinarios dispensen medicamentos, incluyendo el análisis de impacto sobre la competencia y el bienestar animal.
• Análisis de Precios (Humanos vs. Veterinarios): Copia de cualquier estudio o análisis comparativo de precios que posea el Ministerio sobre medicamentos de composición idéntica o similar para uso humano y veterinario.»

2. Mediante resolución de 24 de octubre de 2025 el Ministerio de Sanidad acordó la inadmisión de la solicitud en los siguientes términos:

«Con fecha 22 de septiembre de 2025 ha tenido entrada en la Unidad de Información de Transparencia del Ministerio de Sanidad, la solicitud de acceso a la información pública al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, (…), registrada con el número REGAGE25e00081925390 (expediente Nº 001-00108756 - expediente original 108675).

Mediante la misma se solicita a este ministerio información sobre una serie detallada de asuntos que han sido distribuidos por la Unidad de Trasparencia del Ministerio de Sanidad a varios centros directivos del Ministerio de Sanidad entre los cuales consta esta Secretaría General Técnica.

La solicitud de información del interesado que se ha trasmitido a esta Secretaría General Técnica ha sido: “Justificación de la Prohibición a Veterinarios: Copia del informe o dictamen jurídico y técnico en el que se basa la prohibición de que los profesionales veterinarios dispensen medicamentos, incluyendo el análisis de impacto sobre la competencia y el bienestar animal.”

Consultada la información disponible en las bases de datos y archivos de esta Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, se manifiesta lo siguiente:

El proponente del Real Decreto 666/2023, de 18 de julio, por el que se regula la distribución, prescripción, dispensación y uso de medicamentos veterinarios y de su modificación posterior por Real Decreto 767/2025, de 2 de septiembre, por el que se modifican el Real Decreto 1157/2021, de 28 de diciembre, por el que se regulan los medicamentos veterinarios fabricados industrialmente, y el Real Decreto 666/2023, de 18 de julio, por el que se regula la distribución, prescripción, dispensación y uso de medicamentos veterinarios, no fue el Ministerio de Sanidad, tal iniciativa correspondió al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por lo que el Ministerio de Sanidad no dispone de los expedientes de la tramitación de ambas normas.

Consecuentemente no dispone de los informes y dictámenes técnicos y jurídicos que sustentan ambas normas y no resulta posible facilitar información alguna que responda a lo requerido por el solicitante.

De acuerdo con lo arriba manifestado no constando en esta Secretaria General Técnica la información requerida, procede inadmitir el acceso a la información a la que se refiere la solicitud presentada al amparo de los dispuesto en el artículo 18.1.d) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno: (…)

Esta información estará disponible en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación como proponente de ambos reales decretos. (…)».

3. Mediante escrito registrado el 27 de octubre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la aplicación del artículo 18.1.d) de la LTAIBG alegando, en resumen, que aunque el MAPA sea el principal competente, el Ministerio de Sanidad «tiene competencias relevantes en áreas de solapamiento», en áreas que están directamente vinculados al análisis de impacto sobre la competencia y el bienestar animal.

Añade que se ha hecho un uso indebido del artículo 18.1.d) de la LTAIBG, por cuanto conoce al órgano competente y debió remitirle la solicitud. Concluye subrayando el alto interés público de la información solicitada y la falta de motivación de la resolución al no demostrarse que se haya realizado una búsqueda exhaustiva en las bases de datos del Ministerio de Sanidad o de la AEMPS (…)».

4. Con fecha 28 de octubre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes.

5. El 10 de noviembre de 2025 el reclamante realiza una aportación documental al expediente; en particular, se aporta resolución de la AEMPS, de 27 de octubre de 2025, en la que se concede el acceso a la parte de la información pedida en la solicitud de acceso (que el reclamante dirigió el 24 de septiembre al Ministerio de Sanidad) en el ámbito de las competencias de la Agencia:

«Con fecha 24 de septiembre de 2025, tuvo entrada en la Unidad de Información de Transparencia del Ministerio de Sanidad su solicitud de acceso a la información pública al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), solicitud que quedó registrada con el número 108755.

El mismo día esta solicitud se recibió en la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (en adelante, AEMPS), fecha a partir de la cual se inicia el plazo de un mes para su resolución, de conformidad con lo previsto en el artículo 20.1 de la LTAIBG.

A tenor del contenido de la solicitud, se resuelve por parte de la Dirección de esta Agencia, CONCEDER el acceso a la información solicitada en el ámbito de las competencias de la AEMPS informando de lo siguiente:

En relación al punto 3 “Comunicaciones con Farmaindustria”, sobre el que esta agencia es competente para responder, adjuntamos un archivo Excel en respuesta a esta cuestión, así como un documento PDF relacionado con la reunión de octubre que se indica en el excel, sobre acceso a los nuevos medicamentos en nuestro país.

El reclamante aporta, asimismo, otra resolución de la AEMPS, de 3 de noviembre de 2025, que concede parcialmente el acceso a la información pretendida por el reclamante en solicitud de 15 de octubre de 2025.»

Junto a esta aportación documental, el interesado remite escrito de reclamación con los mismos argumentos que los expuestos en la reclamación que dio origen a este expediente.

6. Con fecha 13 de noviembre de 2025, el Ministerio, en respuesta al requerimiento de alegaciones remite escrito en el que se ratifica en el contenido de su resolución, subrayando que se trata de información que no obra en su poder y que se ha indicado al reclamante el organismo competente.

7. El 27 de noviembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el siguiente 28 de noviembre en el que reitera su disconformidad con la inadmisión acordada solicitando que este Consejo inste al Ministerio a realizar una búsqueda exhaustiva en sus archivos y que transfiera la solicitud al MAPA.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2.

La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3.

La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información sobre productos farmacéuticos y veterinarios.

Como se desprende de la resolución del Ministerio de Sanidad que es objeto de esta reclamación, la solicitud inicial fue fragmentada o duplicada entre diversos centros directivos o dependientes del Ministerio -entre ellos, la AEMPS que dictó una resolución de concesión de la información en el ámbito de sus competencias que el propio reclamante ha aportado al procedimiento-. En lo que aquí concierne, la pretensión de obtención de copia del informe o dictamen jurídico y técnico en el que se basa la prohibición de que los profesionales veterinarios dispensen medicamentos, incluyendo el análisis de impacto sobre la competencia y el bienestar animal, el Ministerio dictó resolución con fundamento en el artículo 18.1.d) LTAIBG indicando que el órgano competente es el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA).

4.

Expuesto lo anterior, y con carácter previo, es necesario advertir que la respuesta proporcionada no resulta conforme con la LTAIBG, pues no es admisible que se proporcione solo una parte de la información requerida alegando que la competencia para conceder el acceso a la parte no facilitada corresponde a otro órgano ministerial. Dado que la solicitud de acceso se dirigió a un Ministerio, no puede ser fragmentada y ofrecida o denegada parcialmente por cada una de los órganos que integran su estructura, sino que corresponde al propio Ministerio determinar en qué unidades obra la información solicitada, recabarla y ofrecer una respuesta integral al solicitante, que comprenda toda la información que obre en su poder como sujeto obligado por la LTAIBG.

5.

No obstante, dado que la reclamación interpuesta se circunscribe a la inadmisión de la solicitud en lo referido al informe sobre la prohibición de dispensa de medicamentos impuesta a los veterinarios, debe verificarse si la causa de inadmisión aplicada lo ha sido de forma justificada. El punto de partida de esta verificación es que la aplicación de las causas de inadmisión previstas en la LTAIBG ha de realizarse partiendo de la formulación amplia en el reconocimiento y en la configuración legal del derecho de acceso a la información pública, que exige, en consecuencia, una interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión y los límites legales; excluyendo aquellas limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del mismo [Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)]. En consecuencia,

«la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» [SSTS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)].

Específicamente el artículo 18.1.d) LTAIBG dispone que se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes «dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente». Esta previsión se ve complementada con lo establecido en el apartado segundo del mismo artículo, según el cual, «[e]n el caso en que se inadmita la solicitud por concurrir la causa prevista en la letra d) del apartado anterior, el órgano que acuerde la inadmisión deberá indicar en la resolución el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud». Junto a ello, es necesario tener presente que el artículo 19.1 LTAIBG, dispone que «[s]i la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante».

El alcance de la causa de inadmisión del artículo 18.1.d) y del supuesto previsto en el artículo 19.1 LTAIBG ha sido delimitado por el Tribunal Supremo en su sentencia de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) en los siguientes términos:

«(...) los citados artículos 18.2 y 19.1 de la Ley 19/2013, prevé los dos supuestos siguientes.

De un lado, cuando se ha declarado la inadmisión a trámite de la solicitud por la causa prevista en el artículo 18.1.d) de la citada Ley, porque la solicitud se dirigía a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente. En este caso, el órgano que acuerda la inadmisión " deberá indicar" en la resolución el órgano que, "a su juicio", es competente para conocer de la solicitud (artículo 18.2). De modo que en estos casos de desconocimiento basta con aventurar una conclusión lógica sobre qué órgano sea el competente.

Y, de otro, cuando, una vez admitida la solicitud, se repara que esta se refiere a información que no obra en poder del órgano al que se dirige, que lo "remitirá al competente", si lo conociera, e informará de tal circunstancia al solicitante (artículo 19.1 de la misma Ley 19/2013). De manera que la remisión directa sólo se produce en este segundo caso.

Como se ve, en ninguno de los dos casos la Ley obliga al solicitante una búsqueda, localización y remisión de información. La Ley, según los casos vistos, obliga al órgano ante el que se presenta la solicitud a indicar quien es, a su juicio, el órgano competente, o bien a remitirlo al competente».

Del tenor literal del artículo 19.1 LTAIBG se desprende que, cuando el receptor de la solicitud conoce cuál es el órgano en cuyo poder obra la información solicitada, debe remitírsela directamente para que la resuelva por ser el competente. Por su parte, es preciso tener en cuenta que en el mandato del artículo 19.1 LTAIBG está implícita la condición de que el órgano competente se debe encontrar entre los sujetos obligados por la LTAIBG.

6.

En este caso, en la resolución de inadmisión dictada ex artículo 18.1.d) LTAIBG, la Secretaría General Técnica del Ministerio indica que el departamento ministerial competente es el MAPA, sin expresar duda alguna sobre dicha competencia y sin remitir al citado Ministerio la solicitud, aplicando así de forma inadecuada la causa de inadmisión, cuando debió remitirla directamente como impone el artículo 19 LTAIBG.

Debe recordarse en este punto que la Ley no obliga a que sea el solicitante quien inicie una búsqueda, localización y remisión de información, sino que ello corresponde al sujeto obligado; al no hacerlo así en este caso, procede acordar la estimación de la reclamación, anulando la resolución dictada por el Ministerio y ordenando la retroacción de actuaciones para su remisión al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO

ESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE SANIDAD y ANULAR la resolución dictada.

SEGUNDO

ORDENAR la retroacción de actuaciones e INSTAR al MINISTERIO DE SANIDAD a que, en el plazo máximo de 5 días hábiles, remita al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA) la solicitud de Copia del informe o dictamen jurídico y técnico en el que se basa la prohibición de que los profesionales veterinarios dispensen medicamentos, incluyendo el análisis de impacto sobre la competencia y el bienestar animal para que resuelva sobre la misma.

TERCERO

INSTAR al MINISTERIO DE SANIDAD a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de las actuaciones llevadas a cabo.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.