Solicitud de directrices sobre documentación para autónomos societarios (2020-2021) y desestimación por inexistencia

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Presidenta

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 16 de agosto de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«(...) copia de las instrucciones, directrices, protocolos, criterios técnicos o circulares emitidas por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social a las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social relativas a la documentación exigible a los trabajadores autónomos societarios para la gestión de las prestaciones extraordinarias por cese de actividad reguladas en los RDL 24-2020, 30-2020 y 2-2021.

De forma específica:

(i) Exigencia de documentación contable o fiscal de sociedades vinculadas.
(ii) Supuestos en que estaría permitida.
(iii) Procedimiento para recabar datos de la AEAT con consentimiento antes de requerirlos al interesado.

Ámbito temporal: desde la entrada en vigor del RDL 24-2020 hasta el 31-12-2021 inclusive.

En caso de límites (arts. 14–16 LTAIBG), solicito acceso parcial mediante testado. Si no obra en poder de ese órgano, ruego remisión al competente (art. 19).

Formato: electrónico, abierto y reutilizable».

2. Mediante resolución de 16 de septiembre de 2025 se facilita la siguiente respuesta:

«Acorde a los principios de Publicidad Activa recogidas en esta ley, las Administraciones públicas publicarán las directrices, instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas planteadas por los particulares u otros órganos en la medida en que supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos. Dicha norma informa, conforme a lo contenido en el artículo 22.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, que “Si la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella.”

Por lo que, para la formalización del acceso a la información y en cumplimiento de dicha ley, se informa que dicha información se encuentra disponible en el Portal de Transparencia (Transparencia - General - Búsqueda), con los siguientes datos:

• Criterio DGOSS 19/2023 de fecha de publicación 21/11/2023.
• Criterio DGOSS 11/2024 de fecha de publicación 10/05/2024.
• Criterio DGOSS 01/2025 de fecha de publicación 30/01/2025.

»

3. Mediante escrito registrado el 16 de septiembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente:

«La DGOSS, mediante Resolución de 16/09/2025, me remitió a tres criterios publicados en el Portal de Transparencia: Criterio 19/2023 (21/11/2023). Criterio 11/2024 (10/05/2024). Criterio 1/2025 (30/01/2025).

Ninguno de estos criterios responde a lo solicitado, pues:
Todos son posteriores a 2021, fuera del ámbito temporal de mi petición. Se refieren a cuestiones distintas (revisión de prestaciones, interpretación de requisitos, notificaciones electrónicas), pero no a directrices sobre documentación exigible a autónomos societarios en la tramitación de las prestaciones POECATA 2020–2021. (...) La respuesta es insuficiente y no satisface el derecho de acceso reconocido en los arts. 12 y 20 de la Ley 19/2013, porque no aporta la información pedida ni declara expresamente si existieron o no directrices en el periodo 2020–2021. La remisión genérica a criterios de 2023–2025 no puede considerarse cumplimiento de mi solicitud.

PETICIÓN: Que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estime esta reclamación y requiera a la DGOSS a que: Declare expresamente si existieron o no directrices, instrucciones, protocolos o circulares en el periodo 2020–2021 sobre la documentación exigible a trabajadores autónomos societarios para las prestaciones extraordinarias por cese de actividad (RDL 24/2020, 30/2020 y 2/2021). En caso afirmativo, me facilite copia íntegra (con testado si fuera necesario por los límites de la Ley)».

4. Con fecha 28 de enero de 2026, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El siguiente 17 de febrero de 2026 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se señala lo siguiente:

«La DGOSS no emitió en ese lapso temporal de 2020 a 2021 “instrucciones, directrices, protocolos, criterios técnicos o circulares” dirigidos a las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social (en adelante, MCSS) que versaran específicamente sobre la documentación exigible a trabajadores autónomos societarios en la tramitación de las prestaciones POECATA. Ello se debe a que este centro directivo, en relación con las materias objeto de la solicitud, no emite instrucciones, directrices, protocolos o circulares, siendo la práctica administrativa consolidada la emisión de criterios interpretativos de la normativa cuando las entidades gestoras plantean dudas concretas en su aplicación.

Asimismo, en el caso de la prestación extraordinaria de cese de actividad, su configuración, novedad y complejidad motivaron que las dificultades interpretativas en la aplicación de la norma surgieran con posterioridad, una vez avanzaba la gestión de la prestación por parte de las MCSS, lo que explica que la emisión de los criterios interpretativa fuese más tardía de lo habitual, motivo por el cual los criterios interpretativos son posteriores y no existen documentos emitidos por la DGOSS dentro del periodo temporal señalado por el solicitante.

2. Realizada una búsqueda exhaustiva y razonable en los archivos y unidades de esta Dirección General, no se ha localizado documentación correspondiente a los años 2020 y 2021 que se ajuste a los términos concretos de la solicitud. Conforme al artículo 18.1.a) de la Ley 19/2013, cuando la información solicitada no obra en poder del órgano requerido, procede declarar su inexistencia, debidamente motivada, sin perjuicio de la publicidad ya facilitada de los documentos interpretativos que sí constan en los repositorios públicos institucionales.

Debe recordarse asimismo que, según reiterada doctrina del CTBG, la obligación de búsqueda exhaustiva se limita a los documentos efectivamente existentes y custodiados por el órgano, siendo suficiente acreditar dicha inexistencia mediante certificación razonada, extremo que se realiza a través del presente escrito.

A la vista de todo lo anterior, se considera que se ha dado cumplimiento al derecho de acceso mediante la puesta a disposición del reclamante de toda la información de la que dispone esta Unidad Administrativa y que guarda relación con el contenido de su solicitud. No existe documentación adicional distinta de la ya remitida y publicada, ni existen documentos dentro del periodo temporal requerido que respondan a los términos de la petición inicial. En consecuencia, se solicita al CTBG que desestime la reclamación presentada, al no concurrir una vulneración del derecho de acceso reconocido en la Ley 19/2013.»

5. De las citadas alegaciones se dio traslado al reclamante y se le concedió trámite de audiencia para que presentase las observaciones que estimara pertinentes; sin que, constando su comparecencia a la notificación, se haya recibido observación alguna.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información sobre los criterios facilitados por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social a las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social relativos a la documentación exigible a los trabajadores autónomos societarios para la gestión de las prestaciones extraordinarias por cese de actividad reguladas en los RDL 24/2020, 30/2020 y 2/2021 en un determinado ámbito temporal (desde la entrada en vigor del RDL 24/2020 hasta el 31 de diciembre de 2021).

El Ministerio requerido dictó resolución en la que acuerda conceder el acceso a la información facilitando el enlace a tres criterios publicados en el Portal de Transparencia: Criterio 19/2023 (21/11/2023), Criterio 11/2024 (10/05/2024) y Criterio 1/2025 (30/01/2025).

El reclamante manifiesta que los criterios facilitados son posteriores a 2021 y que, por tanto, no se corresponden al ámbito temporal de la petición, refiriéndose a cuestiones distintas (revisión de prestaciones, interpretación de requisitos, notificaciones electrónicas), pero no a directrices sobre documentación exigible a autónomos societarios en la tramitación de las prestaciones POECATA 2020–2021.

Con posterioridad, durante la sustanciación de este procedimiento, el Ministerio ha aclarado, en primer lugar, que no emite instrucciones, directrices, protocolos o circulares, siendo la práctica administrativa consolidada la emisión de criterios interpretativos, y, en segundo lugar, que, tras realizar una búsqueda razonable, no ha localizado criterios interpretativos para el periodo que solicita el reclamante (2020-2021) y que, por ello se adjuntaron en la resolución los criterios interpretativos posteriores.

4. Sentado lo anterior, la lectura de los términos literales de la solicitud de acceso evidencia que, en efecto, la información trasladada inicialmente con la resolución reclamada no guarda congruencia con lo pretendido. Así, el solicitante subraya en su petición que la información cuyo acceso solicita es la referida a «la documentación exigible a los trabajadores autónomos societarios para la gestión de las prestaciones extraordinarias por cese de actividad», reguladas en los tres reales decretos-leyes mencionados, en el tiempo comprendido entre la entrada en vigor del RDL 24/2020 hasta el 31 de diciembre de 2021. En cambio, la información proporcionada por el órgano competente es, como subraya el reclamante, de fecha posterior sin que se contenga en la resolución un pronunciamiento alguno referido a los eventuales criterios o directrices de los años 2020 y 2021.

No puede desconocerse, sin embargo, que aun de forma tardía (durante la sustanciación de la reclamación) el Ministerio ha aclarado que no se facilita documentación alguna del periodo 2020/2021 porque no existen los criterios interpretativos interesados en ese periodo y, aclara, la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social no emite directrices, protocolos o circulares.

Conviene recordar en este punto que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la LTAIBG, el derecho de acceso a la información pública reconocido en el artículo 12 de la Ley, se proyecta sobre los contenidos o documentos que obren en poder del sujeto obligado por lo que, si no existe la información —como declara formalmente el Ministerio— no existe el presupuesto esencial para el ejercicio del derecho.

5. En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, procede desestimar la reclamación.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.