El reclamante solicitó al Ayuntamiento de Jerez de la Frontera la justificación técnica y normativa del cálculo de horas de adaptación a la jubilación y la deducción por incapacidad temporal. El Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía inadmitió la reclamación porque lo solicitado no constituye 'información pública', sino una aclaración de criterios aplicados a su caso concreto.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
RESOLUCIÓN 597/2025 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA
Reclamaciones 658/2025 y 910/2025
Persona reclamante XXXXX
Entidad reclamada AYUNTAMIENTO DE JEREZ DE LA FRONTERA
Artículos 2 a) LTPA
Normativa y abreviaturas Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG); Reglamento General de Protección de Datos (RGPD).
ANTECEDENTES
Primero. Presentación de la reclamación.
Mediante escrito presentado el 24 de junio de 2025 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y el artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Esta reclamación recibió el número 658/2025.
Posteriormente, mediante escrito presentado el 26 de junio de 2025 la persona reclamante, interpone ante este Consejo, una nueva reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y el artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA). Esta reclamación recibió el número 910/2025.
Segundo. Antecedentes a la reclamación 658/2025.
La persona reclamante presentó el 26 de mayo de 2025, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos:
" EXPONE
Que, al amparo del derecho de acceso a la información pública reconocido en el artículo 105.b de la Constitución Española, en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, así como en la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía,
SOLICITO
Que se me facilite la justificación detallada del cálculo realizado por el Departamento de Gestión de Personal (Dirección del Servicio de Recursos Humanos) para la determinación de las xxxx horas sobrantes correspondientes al ejercicio 2024
(...)
Por todo lo anterior, agradecería que en la respuesta se indique expresamente:
• El método o fórmula aplicada para el cálculo de las xxx horas.
• La normativa o instrucción interna que fundamenta dicho cálculo.
• Si se ha tenido en cuenta algún tipo de prorrateo, ajuste o condición específica en el caso concreto".
Tercero. Antecedentes a la reclamación 910/2025.
La persona reclamante presentó el 27 de mayo de 2025, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos:
"Que, en ejercicio del derecho de acceso a la información pública reconocido en el artículo 105.b de la Constitución Española, en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, así como en la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía,
SOLICITO
Que se me facilite la justificación detallada del cálculo realizado por el Departamento de Gestión de Personal (Dirección del Servicio de Recursos Humanos) relativo a la deducción de las xxxx horas correspondientes al periodo en situación de incapacidad temporal (IT) comprendido entre el xxxx
(...)
El cálculo comunicado por el Departamento de gestión de personal arroja un total de xxx, mientras que el cálculo correcto- conforme a la normativa aplicable y la edad del trabajador durante cada subperiodo- debería ser de xxx. Por tanto, existe un desfase de xxx horas que, salvo justificación expresa en sentido contrario, podría deberse a un error material o a la omisión de la distinción entre los tramos de edad.
Por ello, solicito expresamente que se aclare:
• La normativa o instrucción interna que justifique la aplicación uniforme de xx horas en todo el periodo en el que estuve con IT, incluso antes de haber cumplido los xxx años.
• Si se ha tenido en cuenta algún tipo de prorrateo, ajuste o condición específica en el caso concreto. "
Cuarto. Sobre las reclamaciones presentadas.
- En la reclamación 658/2025 se indica, en lo que ahora interesa:
"Reclamación ante el Consejo de Transparencia de Andalucía ante la falta de respuesta, del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, a la solicitud de acceso a la información pública, que presenté el pasado día 26 de mayo.
Dicha solicitud la formule tras recibir correo electrónico del Departamento de Recursos Humanos, en el que se me indicaba que las horas de adaptación a la jubilación no disfrutadas que me correspondían durante el año 2024 ascienden a un total de xxxhoras.
Al no haberse proporcionado en dicha comunicación la justificación técnica ni normativa que respalde ese cálculo, y habiendo vencido el plazo legal de respuesta, presento formal reclamación, con el fin de obtener la siguiente información:
¿ Método o fórmula aplicada para el cálculo de las xxx horas.
¿ Normativa o instrucción interna que fundamenta dicho cálculo.
¿ Indicación de si se aplicó algún tipo de prorrateo, ajuste o condición específica en el caso concreto.
Quedo a la espera de una respuesta que permita esclarecer los criterios empleados en esta determinación, en cumplimiento del principio de transparencia y del derecho de acceso a la información pública". - En la reclamación 910/2025 se indica, en lo que ahora interesa:
"Reclamación ante el Consejo de Transparencia de Andalucía ante la falta de respuesta, del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, a la solicitud de acceso a la información pública, que presenté el pasado día 27 de mayo.
Dicha solicitud la formule tras recibir correo electrónico del Departamento de Recursos Humanos, en el que se me indicaba la deducción de xxx horas por Incapacidad temporal sobre las horas de adaptación a la jubilación no disfrutadas durante el año 2025.
Al no haberse proporcionado en dicha comunicación la justificación técnica ni normativa que respalde ese cálculo, y habiendo vencido el plazo legal de respuesta, presento formal reclamación, con el fin de obtener la siguiente información:
¿ Normativa o instrucción interna que fundamenta dicho cálculo.
¿ Indicación de si se aplicó algún tipo de prorrateo, ajuste o condición específica en el caso concreto.
Quedo a la espera de una respuesta que permita esclarecer los criterios empleados en esta determinación, en cumplimiento del principio de transparencia y del derecho de acceso a la información pública".
Quinto. Tramitación de las reclamaciones.
- Consta en el expediente Acuerdo de Acumulación de los procedimientos derivados de las Reclamaciones 658/2025 y 910/2025, por su identidad sustancial e íntima conexión.
- El 5 de agosto de 2025 la persona reclamante presenta escrito de alegaciones ante este Consejo en el que señala que con fecha 22 de julio de 2025 ha recibido Resolución de la Oficina General de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, y que la citada resolución no responde de forma completa ni suficiente a los extremos planteados en las solicitudes iniciales "..., limitándose a ofrecer afirmaciones genéricas y referencias normativas, sin desglosar el procedimiento técnico ni la base jurídica específica del cálculo cuestionado.
De conformidad con el principio de transparencia y máxima publicidad establecido en la Ley 1/2014, la ciudadanía tiene derecho a obtener información veraz, completa y comprensible sobre cualquier asunto de interés público que obre en poder de las administraciones. La ausencia de una respuesta adecuada vulnera el derecho de acceso a la información pública y no cumple con las exigencias legales de motivación, claridad y suficiencia".
Y solicita a este Consejo que: "...requiera al órgano reclamado que complete la información solicitada, facilitando de forma clara, desglosada y documentada:
• Información sobre el Cuadro Horario General (CHG) utilizado como base para el cálculo de las 708 horas anuales, indicando expresamente su aprobación formal y publicación oficial.
• Justificación técnica detallada del procedimiento de cálculo realizado por el Departamento de Gestión de Personal para la determinación de las 108 horas correspondientes a vacaciones y días de asuntos particulares en el ejercicio 2024.
• Referencia expresa al artículo o disposición concreta del Convenio Colectivo aplicable en la que se fundamente que los días de vacaciones y asuntos particulares no generan derecho a horas de adaptación de jornada laboral".
La Resolución de la Oficina General de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, de 8 de julio de 2025, considera de aplicación la disposición adicional primera de la LTAIBG, por "...existir un procedimiento administrativo relativo al mismo asunto" si bien concede el acceso a dos documentos de fecha 12 de junio de 2025, en los que se recogen algunas consideraciones sobre el método aplicado para el cálculo de las 362 horas, sobre la normativa o instrucción interna que fundamentan dicho cálculo, y sobre si se ha tenido en cuenta alguna condición específica.
Asimismo sobre el cálculo de las 244 horas deducidas durante el período de IT, se admite el error producido en el cálculo de las mismas respecto al período comprendido entre el 22/01/2025 y el 17/04/2024, indicando a continuación las operaciones del nuevo cálculo efectuado.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación.
- De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.d) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo.
- La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA.
- Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía,
"[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad", con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras.
Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación.
- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor.
Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. - En el presente supuesto las solicitudes fueron presentadas los días 26 y 27 de mayo de 2025 y las correspondientes reclamaciones fueron presentadas los días 24 y 25 de junio de 2025, respectivamente, por lo que no se había iniciado el plazo para su interposición, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 LTPA en relación con el artículo 24.2 LTAIBG ("La reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo").
Este hecho supondría la inadmisión de la reclamación al haberse presentado anticipadamente al inicio del plazo para reclamar ante este Consejo. Sin embargo, tras nuestra Resolución 773/2022 y otras similares (Resolución 774/2022, 775/2022 y 788/2022), este Consejo ha modificado su doctrina sobre las reclamaciones presentadas antes de la finalización del plazo máximo de resolución, que tal y como ocurre en este caso, deben admitirse a trámite. A modo de resumen, tal y como se indica en la Resolución 773/2022:"Por lo tanto, y a la vista del razonamiento antes indicado y de los pronunciamientos judiciales reproducidos, aunque se reconociera que la presentación de la reclamación formulada fue anticipada, el criterio más favorable para la persona interesada y que evita una interpretación demasiado rigorista y formalista que deje vacío de contenido el derecho a reclamar, permite considerar que tal reclamación es subsanable por el mero transcurso del tiempo, lo que unido al principio básico de economía procesal, determina que deba admitirse la reclamación formulada."
Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública.
- Constituye "información pública" a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones" [art. 2 a) LTPA].
Según establece el artículo 24 LTPA, "todas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz [...] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley". Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el "principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley".
La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. - Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º).
Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera):"La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley..." (Fundamento de Derecho Sexto).
- Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto.
Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación.
La persona reclamante tiene concedido el derecho de adaptación a la Jubilación previsto en el Convenio regulador sobre las condiciones de trabajo del personal laboral del Ayuntamiento de Jerez, el cual permite una modificación de la jornada laboral, sin reducción de las retribuciones, siempre que los trabajadores se jubilen en determinadas condiciones. Este permiso se disfruta acumulando jornadas completas de trabajo a la semana, con un máximo de dos días semanales.
En las solicitudes formuladas los días 26 y 27 de mayo de 2025, la persona reclamante solicita "que se me facilite la justificación detallada..." del cálculo realizado por el Departamento de Gestión de Personal relativo a la deducción de xxxx horas correspondientes a un periodo en situación de incapacidad temporal (IT), dado que durante los períodos de incapacidad temporal no se acumulan horas de adaptación a la jubilación; así como la "...justificación detallada..." del cálculo realizado para la determinación de las 362 horas sobrantes correspondientes al ejercicio 2024. Dichas solicitudes finalizan solicitando "...expresamente que se aclare: • La normativa o instrucción interna que justifique la aplicación uniforme de xx horas en todo el periodo en el que estuve con IT, incluso antes de haber cumplido los xx años. • Si se ha tenido en cuenta algún tipo de prorrateo, ajuste o condición específica en el caso concreto"; así como "... que en la respuesta se indique expresamente: • El método o fórmula aplicada para el cálculo de las 362 horas. • La normativa o instrucción interna que fundamenta dicho cálculo. • Si se ha tenido en cuenta algún tipo de prorrateo, ajuste o condición específica en el caso concreto".
En las reclamaciones que nos ocupan concurre una circunstancia que impide que este Consejo pueda entrar a resolver el fondo del asunto. Según establece el artículo 24 LTPA, todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública sin más limitaciones que las contempladas en la Ley. Esto supone que rige una regla general de acceso a la información pública que sólo puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten dicha limitación.
Sin embargo, resulta imprescindible que la petición constituya "información pública" a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia. Concepto que, según establece el artículo 2 a) LTPA, se circunscribe a "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".
Pues bien, a la vista de las solicitudes de información y de la anterior definición, la pretensión de la persona reclamante resulta por completo ajena a esta noción de "información pública".
Y es que con la misma no se persigue acceder a documentos o contenidos que previamente obren en poder de la entidad reclamada -como exige el transcrito artículo 2.a) de la LTPA. La persona reclamante no solicita el documento, en el caso de que exista, que contenga el método utilizado por la entidad reclamada para calcular los días de permiso por concesión del derecho de adaptación por jubilación, lo que pretende es que se le dé "la justificación detallada" de cómo se ha aplicado dicho método y la normativa o instrucciones internas al respecto, así como se ha realizado algún prorrateo o ajuste, para el cálculo, que en su caso y con arreglo a sus concretas condiciones laborales, ha realizado el Departamento de Gestión de Personal de la entidad reclamada para llegar a la conclusión de que las horas sobrantes correspondientes al ejercicio 2024 son xxx, o para aplicar de forma uniforme un computo de determinadas horas durante el período que ha estado en situación de incapacidad transitoria.
Se nos plantea, pues, una cuestión que, con toda evidencia, queda fuera del ámbito objetivo delimitado en la LTAIBG, procediendo por tanto la inadmisión de la reclamación, y ello sin perjuicio del derecho de la persona reclamante a plantear ante la entidad reclamada, en tanto en cuanto es su empleadora, cuantos escritos considere conveniente en defensa y aclaración de sus derechos laborales.
Quinto. La Resolución de la Oficina General de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, notificada el 22 de julio de 2025, indica que la persona reclamante ya había presentado anteriormente solicitud de aclaración y que se le contestó el 21 de abril de 2025, circunstancia que de haberse acreditado por la entidad reclamada, podría haber puesto de manifiesto la extemporaneidad de la reclamación presentada ante este Consejo.
Los argumentos expuestos por la entidad reclamada no vienen sino a confirmar la conclusión mantenida por este Consejo en el anterior fundamento.
Pero es que además, no cabría estimar las nuevas pretensiones e imponer al órgano reclamado que ofrezca respuesta a una concreción de la petición de información original, planteada en este nuevo escrito de alegaciones (Cuadro Horario General (CHG) utilizado, indicando expresamente su aprobación formal y publicación oficial, referencia expresa al artículo o disposición concreta del Convenio Colectivo aplicable... ). A este respecto, no podemos soslayar nuestra consolidada línea doctrinal, según la cual la entidad reclamada "sólo queda vinculado a los términos del petitum tal y como quedan fijados en el escrito de solicitud de la información sin que pueda admitirse un cambio en dicho petitum a lo largo del procedimiento (…)" (así, por ejemplo, Resoluciones 138/2018, de 24 de abril, FJ 4º y 110/2016, de 30 de noviembre, FJ 2º). En consecuencia, según venimos sosteniendo, debe desestimarse toda pretensión de ampliar la petición inicial durante la tramitación de la reclamación formulada.
En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente
RESOLUCIÓN
Único. Inadmitir la reclamación por no estar lo solicitado incluido en el concepto de información pública previsto en el artículo 2.a) de la LTPA.