El solicitante pidió al Ayuntamiento de Villamanrique de la Condesa información sobre horarios de registro, la identidad de empleados públicos encargados de trámites y si se habían iniciado investigaciones disciplinarias. El Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía estima parcialmente la reclamación, accediendo a la información de horarios y empleados, pero deniega o inadmite las peticiones de carácter disciplinario y de comunicación de procedimientos por no ser información pública.
Puntos clave de la argumentación
1
La identificación de empleados públicos encargados de trámites es accesible para interesados en procedimientos en curso conforme a la Disposición adicional cuarta de la LTPA.
2
Las peticiones que exigen realizar juicios de valor o investigaciones sobre la responsabilidad disciplinaria no constituyen información pública por carecer de existencia previa de un documento.
3
La solicitud de comunicación del inicio de un procedimiento disciplinario queda fuera del ámbito objetivo de la ley de transparencia al no tratarse de acceso a documentos preexistentes.
4
La información que contiene datos meramente identificativos relacionados con la organización y funcionamiento público es de libre acceso, salvo protección de derechos fundamentales.
Texto completo
RESOLUCIÓN 696/2025 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA
ANTECEDENTES
Primero. Presentación de la reclamación.
Mediante escrito presentado el 3 de enero de 2025 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y del artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA).
Segundo. Antecedentes a la reclamación.
- La persona reclamante presentó el 27 de noviembre de 2024, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos:
"A la vista del Decreto 2024-1014, de 22 de noviembre, por el que se contesta tardíamente a la solicitud de información pública presentada el 20/8/2024 (registro de entrada nº 970) [...]
Solicita
1º.- Indique la fecha concreta de publicación en la sede electrónica municipal de los días y horario de funcionamiento del Registro, así como del calendario de días inhábiles con el fin de comprobar su relación con la solicitud presentada el pasado 20 de agosto (reg. entrada nº 970).
2º.- Identifique al empleado público municipal encargado de tramitar la solicitud con registro de entrada nº 970 (nombre, apellidos, condición funcionarial o laboral, grupo, subgrupo, categoría profesional y denominación del puesto de trabajo).
3º.- Identifique al empleado público municipal encargado de tramitar la presente solicitud (nombre, apellidos, condición funcionarial o laboral, grupo, subgrupo, categoría profesional y denominación del puesto de trabajo).
4º.- Indique si por esta Alcaldía se ha ordenado el desarrollo de alguna actividad investigadora al haberse incumplido el plazo de resolución de la solicitud registrada el pasado 20 de agosto (nº 970) a fin de depurar la responsabilidad disciplinaria concurrente por el presunto desempeño (…).
5º.- Para el caso de que se hubiera incoado procedimiento disciplinario, comuníquese su inicio al vecino denunciante, de conformidad con lo dispuesto en el art. 27, in fine, del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero". - En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta de la entidad reclamada.
Tercero. Tramitación de la reclamación.
- El 14 de enero de 2025 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Según justificante de información del Intercambio registral, dicha solicitud fue aceptada por la unidad registral de destino el 15 de enero de 2025.
- El 26 de marzo de 2025 el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía dicta Acuerdo por el que se amplía el plazo máximo de resolución del procedimiento de esta reclamación en 3 meses a contar desde el día siguiente a la fecha máxima de resolución. Dicho acuerdo es remitido a la entidad reclamada y a la persona reclamante el 1 de abril de 2025.
- A la fecha de firma de esta Resolución, no consta que la entidad reclamada haya contestado a la solicitud de expediente y alegaciones.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación.
- De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3. 1.d) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo.
- La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA.
- Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía,
"El personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad"
, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras.
Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación.
- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor.
Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. - En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 27 de noviembre de 2024, y la reclamación fue presentada el 3 de enero de 2025. Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC.
Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública
- Constituye "información pública" a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia,
"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"
[art. 2 a) LTPA].
Según establece el artículo 24 LTPA,"Todas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz [...] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley"
. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el "principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley".
La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. - Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º).
Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera):
"La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley..."
(Fundamento de Derecho Sexto). - Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto.
Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación.
- La persona reclamante solicitó acceso a cinco peticiones de información que se han transcrito en el antecedente segundo de esta resolución.
- Respecto a la información solicitada en el apartado 3º (Identifique al empleado público municipal encargado de tramitar la presente solicitud), este Consejo ya se ha pronunciando en anteriores resoluciones, que la disposición adicional cuarta de la LTPA, en su apartado primero, contempla expresamente el supuesto de solicitudes de información sobre procedimientos en curso formuladas por quienes reúnen la condición de interesados:
"La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo"
.
Y resulta evidente que, en el momento en que presentó su solicitud —el 27 de noviembre de 2024 —, la persona reclamante ostentaba la condición de interesada en un procedimiento administrativo en curso, cual era el procedimiento relativo a esa solicitud de información pública presentada.
Así, pues, según se desprende de los propios términos literales de la citada Disposición adicional, la persona reclamante al tener la condición de interesada en el procedimiento en el que se incluye la información solicitada, pudo acceder a ella ejerciendo el derecho que el artículo 53.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, reconoce a los interesados en el procedimiento administrativo: el derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. - Respecto a la cuarta petición (si se ha ordenado el desarrollo de alguna actividad investigadora al haberse incumplido el plazo de resolución de la solicitud registrada el 20 de agosto (nº 970) a fin de depurar la responsabilidad disciplinaria concurrente), teniendo en cuenta la literalidad de los términos en que ha sido formulada esta petición, podemos considerar que lo solicitado no tendría la condición de información pública. Y es que la pregunta de si se ha desarrollado alguna actividad investigadora a fin de depurar la responsabilidad disciplinaria concurrente, en base a la apreciación personal que la persona reclamante tiene acerca del presunto desempeño de las tareas del puesto de trabajo, exigiría hacer un juicio de valor que excede del concepto de información pública. La petición se sustenta en unas apreciaciones acerca del supuesto desempeño de las tareas y la concurrencia de una responsabilidad disciplinaria, que la entidad reclamada debería comprobar y valorar para poder proporcionar la información, lo que exigiría una investigación de los hechos y un posterior análisis jurídico que concluya la necesidad de depurar responsabilidades disciplinarias. Y resulta que estas actividades de investigación y de análisis jurídico no están incluidas en el objeto de la ley, que se limita al acceso a documentos o contenidos que previamente obren en poder de la entidad reclamada.
Procede por tanto desestimar la reclamación en cuanto a la petición cuarta. - En cuanto a la quinta petición de información (que para el caso de que se hubiera incoado procedimiento disciplinario, se comunicase a la persona reclamante) concurre la misma circunstancia del párrafo anterior que impide que este Consejo pueda entrar a resolver el fondo del asunto.
Según establece el artículo 24 LTPA, todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública sin más limitaciones que las contempladas en la Ley. Esto supone que rige una regla general de acceso a la información pública que sólo puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten dicha limitación.
Sin embargo, resulta imprescindible que la petición constituya "información pública" a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia. Concepto que, según establece el artículo 2 a) LTPA, se circunscribe a"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"
.
Pues bien, a la vista de esta quinta pretensión de la solicitud de información y de la anterior definición, es indudable que resulta por completo ajena a esta noción de "información pública". Y es que con la misma no se persigue acceder a documentos o contenidos que previamente obren en poder de la entidad reclamada -como exige el transcrito artículo 2 a) LTPA-, sino que se comunique a la persona reclamante el inicio de un eventual procedimiento disciplinario, en caso de que el mismo se hubiera incoado.
Se plantea, pues, una cuestión que, con toda evidencia, queda fuera del ámbito objetivo delimitado en la LTPA, procediendo por tanto la inadmisión de la reclamación. - Por último, en cuanto a las pretensiones de los apartados 1º (indicación de la fecha concreta de publicación en la sede electrónica municipal de los días y horario de funcionamiento del Registro, así como del calendario de días inhábiles) y 2º (identificación del empleado encargado de tramitar la solicitud con registro de entrada n.º 970), lo solicitado es "información Pública", al tratarse de documentos, o contenido, que obran en poder de la entidad reclamada, y han sido elaborados o adquiridos por ella en el ejercicio de sus funciones, todo ello de conformidad con el artículo 2.a) LTPA.
Pues bien, considerando que la información solicitada se incardina claramente en el concepto de información pública, que no consta que la persona reclamante haya recibido la información solicitada y que no ha sido alegada por la entidad reclamada ninguna causa de inadmisión ni ningún límite que permita restringir el acceso a la misma, este Consejo debe estimar la presente reclamación en virtud de la regla general de acceso a la información que referíamos en el fundamento jurídico anterior.
En todo caso, debemos realizar una apreciación. Respecto a la identificación del empleado, la información contendrá datos meramente identificativos relacionados con la organización. Resultaría de aplicación por tanto lo previsto en el artículo 15.2 LTAIBG ("Con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano").
La entidad deberá facilitar la identidad de la persona empleada municipal afectada salvo que, motivadamente, considerara que el acceso a su identidad pudiera afectar a otros derechos constitucionales que pudieran prevalecer sobre el interés público en el acceso (integridad física o moral, intimidad, etc.), en cuyo caso, antes de resolver debería retrotraer el procedimiento para practicar el trámite de alegaciones previsto en el artículo 19.3 de la LTAIBG, debiendo informar a la persona solicitante de esta circunstancia. Y deberá resolver el procedimiento en el plazo máximo de resolución previsto en la normativa que le resulte de aplicación, contado igualmente desde la notificación de esta Resolución, sin perjuicio de la suspensión del plazo derivada del artículo 19.3 LTAIBG.
La resolución que ponga fin a dicho procedimiento, o la ausencia de respuesta transcurrido el plazo máximo de resolución, podría ser reclamada potestativamente ante este Consejo, circunstancia que deberá ponerse de manifiesto en su notificación en aplicación de lo previsto en el 40.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas.
Quinto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso.
La entidad reclamada, por tanto, ha de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, ocultando los datos personales que eventualmente pudieran aparecer en la misma y que excedan de la información solicitada, como pudieran ser datos sobre domicilios o teléfonos particulares, números de identificación, estado civil, etc.; todo ello en aplicación del principio de minimización establecido en el artículo 5.1c) RGPD (datos adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4.1 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como:
"toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona".
En el caso de que en algunos de los documentos solicitados ni siquiera la supresión u ocultación de información llegara a impedir la identificación de la persona, la entidad reclamada no pondrá a disposición de la persona reclamante aquellos documentos afectados por dicha circunstancia.
A los efectos de la adecuada disociación u ocultación de los datos que puedan aparecer en los documentos, es preciso reseñar que la firma manual también se considera un dato personal y está sujeta a lo expresado anteriormente. Por otra parte, el código seguro de verificación (CSV) de los documentos firmados electrónicamente deberá ser ocultado en caso de que se haya suprimido algún dato del documento en cuestión cuya copia se facilite como respuesta a la solicitud de acceso a la información, o bien cuando el acceso a la correspondiente verificación pueda permitir la consulta de algún dato personal, no revelado en el documento, de la persona firmante, como puede ser, por ejemplo, el DNI.
Y en la hipótesis de que no exista alguna de la información solicitada, la entidad reclamada deberá transmitir expresamente esta circunstancia a la persona reclamante.
La información obtenida podrá usarse sin necesidad de autorización previa, con las únicas limitaciones de las que se deriven de la LTPA y otras leyes, según lo previsto en el artículo 7 d) LTPA.
Asimismo, según el artículo 8 a) LTPA, las personas que accedan a información pública en aplicación de la normativa de transparencia deberán ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e interdicción del abuso del derecho.
En el caso de que la información a la que se concede el acceso contuviera datos personales, el artículo 15.5 LTAIBG establece que la normativa de protección de datos será de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso.
RESOLUCIÓN
Primero. Estimar parcialmente la Reclamación en cuanto a la solicitud de:
"1º.- Indique la fecha concreta de publicación en la sede electrónica municipal de los días y horario de funcionamiento del Registro, así como del calendario de días inhábiles con el fin de comprobar su relación con la solicitud presentada el pasado 20 de agosto (reg. entrada nº 970).
2º.- Identifique al empleado público municipal encargado de tramitar la solicitud con registro de entrada nº 970 (nombre, apellidos, condición funcionarial o laboral, grupo, subgrupo, categoría profesional y denominación del puesto de trabajo)".
La entidad reclamada deberá facilitar a la persona reclamante la información solicitada teniendo en cuenta lo indicado en el apartado 4 del Fundamento Jurídico Cuarto, respecto a la identificación del empleado, y en el Fundamento Jurídico Quinto, todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución.
Segundo. Inadmitir la Reclamación presentada, según la disposición adicional cuarta LTPA, en cuanto a la solicitud de:
"Identifique al empleado público municipal encargado de tramitar la presente solicitud (nombre, apellidos, condición funcionarial o laboral, grupo, subgrupo, categoría profesional y denominación del puesto de trabajo)".
Tercero. Inadmitir la reclamación por no estar incluida en el concepto de información pública previsto en el artículo 2 a) LTPA la solicitud de:
- "3º.- Indique si esta Alcaldía ha ordenado el desarrollo de alguna actividad investigadora al haberse incumplido el plazo de resolución de la solicitud registrada el pasado 4 de septiembre (nº 1053) a fin de depurar la responsabilidad disciplinaria concurrente por el presunto desempeño (…)"
- "5º.- Para el caso de que se hubiera incoado procedimiento disciplinario, comuníquese su inicio al vecino denunciante, de conformidad con lo dispuesto en el art. 27, in fine, del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero".