Reclamación contra la inadmisión de acceso a matrices de valoración de complementos específicos de puestos de trabajo

RESOLUCIÓN 94/2026, DE LA COMISIÓN VASCA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

ANTECEDENTES DE HECHO

1.- El 20 de febrero de 2026 tiene entrada en esta Comisión la reclamación interpuesta por D. ______________________________ (en adelante, el reclamante) frente a la inadmisión de su solicitud de acceso a la información presentada ante el Departamento de Gobernanza, Administración Digital y Autogobierno del Gobierno Vasco.

2.- Consta acreditado en el expediente que, con fecha 28 de noviembre de 2025, el reclamante presenta escrito ante el Departamento de Gobernanza, Administración Digital y Autogobierno relativo al acceso íntegro a las matrices de valoración del complemento específico, puntuaciones por factores, criterios aplicados y memorias justificativas utilizadas para determinar el nivel asignado a los siguientes puestos incluidos en la Relación de Puestos de Trabajo:

• 1. TÉCNICO DE MATADERO (mi puesto actual) Código de puesto: 511220 Dotación: 15
• 2. TÉCNICO MATADERO Código de puesto: 511220 Dotación: 26
• 3. TÉCNICO DE PROMOCIÓN Y ORDENACIÓN AGRARIA Código de puesto: 510070 Dotación: una cualquiera Complemento específico actual: III-B
• 4. TÉCNICO DE SALUD PÚBLICA Código de puesto: 511190 Dotación: 98
• 5. INSPECTOR MÉDICO Código de puesto: 511240 Dotación: 30
• 6. TÉCNICO FACULTATIVO LABORATORIO - Código de puesto: 510360 - Dotación: 14

3.- Mediante resolución firmado el día 6 de febrero de 2026 se inadmite la solicitud de información pública presentada por el reclamante el 28 de noviembre de 2025. En dicha resolución, entre otras cosas, se puede leer lo siguiente:

"Cabe señalar que el número de modificaciones, tanto en la titularidad como en la ocupación de la totalidad de las dotaciones de la RPT ha sido muy elevado. La información que se facilita a las personas interesadas es la propia del contenido de la monografía del puesto cuya titularidad se adquiere o se ocupa, así como la correspondiente a los requisitos establecidos en la propia Relación de Puestos de Trabajo".

O también que:

"La solicitud de la documentación presentada por D. ________________________ tiene como finalidad realizar un análisis comparativo de las condiciones de valoración de los puestos y verificar la correcta aplicación de los criterios establecidos en el decreto regulador del complemento específico. Consideramos que, tal y como ha quedado expuesto, el proceso cumplió todas las garantías legales, administrativas y judiciales. Por tanto, transcurridos diecinueve años desde su tramitación y resolución, no procede reabrirlo ni cuestionar ahora un proceso que fue debidamente valorado, supervisado y cerrado conforme a la normativa vigente en aquel momento".

Y determina que:

"No resulta conforme a Derecho ni acorde con los principios de eficacia, necesidad y economía procedimental que rigen la actuación administrativa que todas las personas que accedan a un puesto de trabajo, ya sea en condición de titulares o como ocupantes del mismo por cualquier otro título, insten de manera sistemática la solicitud del expediente de creación de su propio puesto, en la medida en que dicha actuación no responde a una finalidad administrativa necesaria ni proporcionada y supone una utilización ineficiente de los recursos públicos. Hay que destacar que el transcurso del tiempo provoca que la documentación no se encuentre digitalizada, lo que dificulta su localización".

4.- El 6 de abril de 2026 esta Comisión da traslado de la reclamación al Departamento de Gobernanza, Administración Digital y Autogobierno para que en el plazo de diez días hábiles proporcione la información y la documentación que sea relevante para su resolución.

5.- A la fecha de adopción de la presente resolución por esta Comisión, el Departamento de Gobernanza, Administración Digital y Autogobierno no ha emitido informe sobre la cuestión ni ha aportado la documentación que estima relevante.

6.- Por último, se estima procedente concluir los antecedentes de hecho con la observación de esta Comisión respecto a la extemporaneidad con la que se adopta la presente resolución, y que se debe a la acumulación de expedientes producida a consecuencia de que la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública permaneció inactiva durante los meses de septiembre, octubre y noviembre de 2025 hasta su renovada constitución el 25 de noviembre siguiente, por causas sobrevenidas relacionadas con las coberturas de sus vocalías.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.- La Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública asume, tanto en el ámbito de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y su sector público, como en el ámbito de las instituciones locales, las funciones previstas en la disposición adicional cuarta de la LTAIBG en tanto que órgano independiente para resolver las reclamaciones frente a las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información previstas en el artículo 24 de la LTAIBG, de conformidad con lo establecido en los artículos 1 y 3 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública y en el artículo 65 de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi (LILE).

2.- La Ley 3/2026, de 14 de mayo, de Transparencia de Euskadi (en adelante LTE), publicada en el Boletín Oficial del País Vasco nº 96, de 25 de mayo de 2026, ha entrado en vigor el 26 de mayo de 2026, de conformidad con su Disposición Final Cuarta.

3.- La LTE crea la Autoridad Vasca de Transparencia-Gardena. Sin embargo, la Disposición Adicional Primera de la ley dispone que la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública continuará ejerciendo en sus funciones relacionadas con el régimen de impugnaciones en materia del ejercicio de acceso a la información pública hasta que Gardena inicie su actividad.

4.- Igualmente, la LTE establece en su Disposición Transitoria, que los procedimientos en materia de publicidad activa y ejercicio del derecho de acceso a la información pública iniciados con anterioridad a su entrada en vigor se tramitarán hasta su conclusión de acuerdo con la normativa vigente al momento de su inicio, como es el caso de la reclamación objeto de resolución.

5.- En consecuencia, el régimen jurídico que se establece en la materia es el fijado en el Capítulo III del Título I de la LTAIBG.

6.- Con arreglo al artículo 12 de la LTAIBG todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución, sin tener la obligación de motivar su solicitud (artículo 17 de la LTAIBG).

7.- El artículo 13 de la LTAIBG define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la ley (artículo 2 de la LTAIBG) y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

8.- Sin embargo, el derecho al acceso a la información pública no se trata de un derecho absoluto, dado que la ley establece unos supuestos tasados de límites al derecho de acceso (artículo 14 de la LTAIBG), así como de causas por las que una solicitud de acceso a la información pública puede ser inadmitida mediante resolución motivada (artículo 18 de la LTAIBG), que, por su carácter limitativo, habrán de ser, en todo caso, interpretados de manera estricta.

9.- De conformidad con el artículo 24.2 de la LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado, plazo que se cumple en el presente caso.

10.- Tal y como hemos visto, la LTAIBG reconoce en su artículo 13, "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones:
(a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y
(b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una limitación.

11.- No obstante, lo anterior, el organismo dictó extemporáneamente resolución expresa de inadmisión —ex artículo 18.1.e) de la LTAIBG—, sosteniendo el carácter abusivo de la solicitud, por cuanto, a su juicio, esta pretende reabrir un procedimiento firme y concluido hace años, carece de una finalidad legítima conforme a la Ley de Transparencia, supone un uso desviado del derecho de acceso, puede implicar una carga desproporcionada para la organización administrativa y comporta un acceso indiscriminado a documentación interna, concluyendo por ello la falta de legitimación del solicitante.

12.- Sentado lo anterior procede, cabe verificar si, en este caso, concurre la causa de inadmisión a la que se refiere el artículo 18.1.e) LTAIBG que permite inadmitir a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes que tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.
El punto de partida del análisis es que el derecho de acceso a la información pública es un derecho público subjetivo de rango constitucional que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento, por lo que cualquier restricción de su eficacia habrá de partir de una interpretación estricta de los límites y deberá justificar de manera expresa la proporcionalidad de su aplicación. Así lo exige una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo en la que se reconoce que

"la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información" [por todas, SSTS de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:3530) y de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)].

Ahora bien, el artículo 18.1.e) LTAIBG habilita a rechazar las solicitudes de información que sean "manifiestamente repetitivas" o que "o que tengan un carácter abusivo"; supuestos ambos que, a pesar de su interrelación, tienen su propio ámbito de actuación.
Específicamente, con respecto al carácter abusivo de una solicitud, debe recordarse que la aplicación de esta causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG "exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley" [STS de 12 de noviembre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:3870)], por lo que deberá justificarse, por un lado, ese carácter abusivo de la reclamación —por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo 7 de Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero)— y, por otro, la ausencia de justificación en la finalidad de transparencia, sin que para ello resulte suficiente la persecución de un interés meramente privado —pues, en este sentido, en la sentencia citada se explicita que "en la delimitación subjetiva establecida por el artículo 12 de la LTAIBG examinado, no se hace mención alguna sobre la exclusión de solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven", añadiendo a continuación que "el concepto de información pública definido por el artículo 13 de la LTAIBG, (…) no hace ninguna distinción por razón del interés público o privado que presente la solicitud"; remarcando, finalmente, que el interés meramente privado no puede reconducirse en todo caso a la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG—.
Para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo se tendrá que acreditar por tanto que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal recopiló y sistematizó en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:6592) en los siguientes términos:

"la doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006 (RC nº. 1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (Sentencias de 8 de julio de 1986, 12 de noviembre de 1988, 11 de mayo de 1991 y 25 de septiembre de 1996); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo)".

En el presente caso el Departamento de Gobernanza, Administración Digital y Autogobierno no ha justificado -conforme a la LTAIBG- la concurrencia de ese carácter abusivo de la solicitud.

13.- Por otro lado, cabe señalar que el Departamento de Gobernanza, Administración Digital y Autogobierno no ha valorado la posibilidad de facilitar un acceso parcial a la información solicitada, de conformidad con lo previsto en el artículo 16 de la LTAIBG en relación con el artículo 14.2 de la misma Ley, lo que habría permitido, en su caso, una aplicación más proporcionada de los límites al derecho de acceso. Recuérdese al respecto que lo procedente en estos casos no es denegar el acceso a toda la información sino conceder un acceso parcial de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 de la LTAIBG ("En los casos en que la aplicación de alguno de los límites previstos en el artículo 14 no afecte a la totalidad de la información, se concederá el acceso parcial previa omisión de la información afectada por el límite salvo que de ello resulte una información distorsionada o que carezca de sentido. En este caso, deberá indicarse al solicitante que parte de la información ha sido omitida").
Como ha subrayado el Tribunal Supremo, el principio de proporcionalidad rige también para la concesión del acceso parcial:

"El juicio de proporcionalidad requerido por el artículo 14.2 LTAIBG también es exigible en la aplicación del artículo 16 de la LTAIBG, que prevé como se ha indicado la posibilidad de un acceso parcial a la información, en los casos en los que la aplicación de alguno de los límites del articulo 14 LTAIBG no afecte a la totalidad de la información solicitada" (STS de 25 de enero de 2021 -ECLI:ES:TS:2021:574).

Por tanto, la proporcionalidad en la aplicación de los límites del artículo 14.2 LTAIBG obliga al órgano competente a que, antes de resolver en sentido negativo, valore cuidadosamente la posibilidad de conceder un acceso parcial a los contenidos no afectados por los límites (o causas de inadmisión); y, únicamente cuando ello no sea posible (ya sea porque toda la información esté afectada, o porque la parte restante carece de sentido o lo distorsione), podrá denegar el acceso a toda la información solicitada, justificando debidamente en su resolución las razones que impiden conceder el acceso parcial.
Por otra parte, es necesario tener presente que, tras la entrada en vigor del Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos, hecho en Tromsø el 18 de junio de 2009, los mandatos contenidos en el artículo 16 de la LTAIBG han de interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio, según el cual, "Si se aplicase una limitación a una parte de la información contenida en un documento público, la autoridad pública debería comunicar, no obstante, el resto de la información contenida en dicho documento. Toda omisión debería especificarse claramente".
A su vez, estas previsiones del Convenio han de aplicarse teniendo en cuenta lo precisado en su Memoria Explicativa en la que se puntualiza que "deberá indicarse claramente dónde y cuánta información se ha suprimido" y que "siempre que sea posible, también deberá indicarse en la decisión la limitación que justifica cada supresión".
Del contenido de estos artículos se derivan las siguientes prescripciones que deberán ser observadas por los sujetos obligados a la hora de resolver las solicitudes de acceso a la información:
a) no cabe denegar el acceso a la totalidad de la información solicitada cuando los límites legales afecten sólo a una parte (salvo cuando resulte una información distorsionada o carente de sentido);
b) el órgano competente ha de informar al solicitante que se ha omitido una parte de la información;
c) se ha de indicar claramente cuál es la información suprimida y el límite que justifica cada supresión.

14.- En cuanto al Objeto de la solicitud y naturaleza de la información, la persona reclamante solicita el acceso a la información relativa a las matrices o sistemas de valoración empleados por la Administración para la determinación del complemento específico de determinados puestos de trabajo.
Las matrices o sistemas de valoración de puestos de trabajo constituyen instrumentos técnicos utilizados por la Administración para asignar el complemento específico, el cual retribuye, conforme al artículo 122.2 de la Ley 11/2022, de 1 de diciembre, de Empleo Público Vasco, las condiciones particulares de cada puesto en razón de la especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, penosidad o peligrosidad, así como cualquier otra condición que concurra en el puesto de trabajo.
En consecuencia, dichos instrumentos forman parte del proceso de determinación de las retribuciones públicas y se integran en el ámbito de la organización y funcionamiento de la Administración.

15.- De conformidad con la doctrina consolidada del Tribunal Supremo,

"El acceso a la información referida a la retribución y a la titulación exigida para ocupar cargos en las Administraciones públicas o en organismos y entidades del sector público debe constituir, con carácter general, la regla, y no la excepción, no limitándose únicamente a los puestos de confianza o de libre designación, sino extendiéndose también al personal técnico que los integra, en la medida en que el conocimiento de las condiciones de acceso a dichos puestos y del régimen retributivo aplicable forma parte del control de la actuación de los entes públicos y presenta, por tanto, un destacado interés público" (STS de 11 de diciembre de 2023, ECLI:ES:TS:2023:5514).

En el presente caso, concurre un interés público cualificado en el acceso a la información solicitada, en la medida en que los criterios y elementos utilizados para la valoración de los puestos de trabajo —incluidas las matrices de valoración— participan de la naturaleza pública de las retribuciones asociadas a los mismos, al constituir el soporte técnico que fundamenta la asignación del complemento específico.
En consecuencia, y con carácter general, la información solicitada debe ser calificada como información pública accesible, sin perjuicio de los límites que, en su caso, pudieran resultar de aplicación.

16.- Debe tenerse en cuenta que la información solicitada se refiere a la determinación de retribuciones en el sector público, materia especialmente relevante desde la perspectiva de la transparencia, el control de la actividad administrativa y el principio constitucional de objetividad en la actuación de las Administraciones públicas (artículo 103 CE).
La divulgación de los criterios y sistemas de valoración permite verificar la adecuación de las decisiones retributivas a principios de igualdad, mérito y capacidad, así como evitar arbitrariedades.

17.- La alegación de que la información solicitada no se encuentra digitalizada no constituye, por sí misma, causa jurídica que justifique la denegación del acceso. Conforme al artículo 13 de la LTAIBG, la información pública comprende los documentos cualquiera que sea su formato o soporte, por lo que la Administración está obligada a facilitar su acceso en el estado en que obre en su poder. En su caso, deberá habilitarse un modo de acceso adecuado —incluido el acceso presencial o mediante copias—, sin que la falta de digitalización pueda erigirse en obstáculo para el ejercicio del derecho, salvo que concurra debidamente motivada alguna de las causas de inadmisión o límites legalmente previstos.

A la vista de cuanto antecede, la Comisión Vasca de Acceso a la Información,

RESOLUCIÓN

Primero.- Estimar la reclamación presentada por D. ____________________________ frente a la inadmisión de su solicitud de acceso a la información ante el Departamento de Gobernanza, Administración Digital y Autogobierno del Gobierno Vasco en las condiciones establecidas en los fundamentos de derecho de la presente resolución.

Segundo.- Notificar la presente resolución a la persona reclamante y al Departamento de Gobernanza, Administración Digital y Autogobierno del Gobierno Vasco.

Tercero.- Publicar la resolución en la página web de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública una vez efectuada la notificación al reclamante y previa disociación de los datos de carácter personal.