Un concejal solicitó al Ayuntamiento de Mairena del Alcor la copia digital o en papel de un expediente específico. Ante la falta de respuesta, interpuso reclamación alegando silencio administrativo. El Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía estimó la reclamación, al considerar que el Ayuntamiento no cumplió con la forma de acceso solicitada ni justificó la limitación a solo visualización.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
RESOLUCIÓN 368/2025 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA
Reclamación 1202/2024
Persona reclamante XXXXX
Representante XXXXX
Entidad reclamada Ayuntamiento de Mairena del Alcor
Artículos 2 y 7 c) LTPA; 12 LTAIBG; 77 LRBRL; 14, 15 y 16 ROF
Normativa y abreviaturas: Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG); Reglamento General de Protección de Datos (RGPD); Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL); Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF); Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD)
ANTECEDENTES
Primero. Presentación de la reclamación.
Mediante escrito presentado el 9 de diciembre de 2024, la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la LTAIBG y del artículo 33 de la LTPA.
Segundo. Antecedentes a la reclamación.
1. Según se infiere de la documentación del expediente, la persona reclamante presentó el 3 de septiembre de 2024, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información pública, en los siguientes términos:
“Copia digital y/o en papel de expediente completo nº 3720/2023, de 30/11/2023”.
Tercero. Contenido de la reclamación
En la reclamación se indica que no se ha recibido la información solicitada.
Cuarto. Tramitación de la reclamación.
1. El 19 de diciembre de 2024 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico a la Unidad de Transparencia respectiva.
2. El 7 de enero de 2025 la entidad reclamada presenta escrito de respuesta a este Consejo, en el que se incluye cierta documentación relacionada con la petición de información. En concreto Decreto 5011/2024 en el que se se proporciona acceso al expediente a través de visualización del mismo en un horario determinado. Figura acreditación de la notificación con fecha 17 de diciembre de 2024.
3. El 20 enero de 2025, se remite a la entidad reclamada solicitud de copia de la documentación que acredite la puesta a disposición así como el justificante de la recepción de la información solicitada.
4. El 3 de febrero de 2025, la entidad local remite información adicional. Entre la misma figura informe del titular de la Alcaldía del ente local de la misma fecha y la documentación reclamada por la persona interesada.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación.
1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.d) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo.
2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA.
3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía,
“[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras.
Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación.
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 77 de la LRBRL establece que el plazo máximo de de resolución de las solicitudes presentadas por los miembros de las Corporaciones locales será de cinco días naturales a partir del día siguiente al que se hubiera presentado.
A su vez, el artículo 14 del ROF, establece que la petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días.
2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 3 de septiembre de 2024, y la reclamación fue presentada el 9 de diciembre de 2024. Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 77 LRBRL, el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC.
Tercero. Competencia del Consejo para conocer de la reclamación formulada.
1. Las solicitudes de información pública de las que trae causa la presente reclamación fueron formuladas frente el Ayuntamiento reclamado por una persona concejala invocando el artículo 77 de la LRBRL.
Este Consejo había venido inadmitiendo a trámite aquellas reclamaciones presentadas frente a resoluciones expresas o por silencio administrativo presentadas por los miembros electos de las entidades locales cuando las fundamentaban expresa y únicamente en el artículo 23.1 CE, 77 LRBRL o 16 ROF. Sin embargo, a partir de la Resolución 779/2022, y como resultado de diversos pronunciamientos judiciales (especialmente la Sentencia núm. 312/2022, de 10 de marzo, dictada por la sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Supremo), este Consejo admite a trámite estas reclamaciones. Las Resoluciones 780/2022, 32/2023 y 50/2023 confirmaron esta doctrina, que afirma, no solo la admisión a trámite de la reclamación, sino también la aplicación preferente del régimen de acceso a la información contenido en la normativa de régimen local, siendo de aplicación supletoria la de transparencia. En este sentido, la Sentencia 314/2021, de 8 de marzo (casación 1975/2020) lo indica en su Fundamento Jurídico Tercero.
Cuarto. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública
El artículo 77 LRBRL establece que “Todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función”.
Los artículos 14. 2 y 3 del ROF establecen que:
- La petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de solicitud.
- En todo caso, la denegación del acceso a la documentación informativa habrá de hacerse a través de resolución o acuerdo motivado.
Además, el artículo 15 del ROF establece que los servicios administrativos locales estarán obligados a facilitar la información, sin necesidad de que el miembro de la Corporación acredite estar autorizado, en los siguientes casos:
- a) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, a la información propia de las mismas.
- b) Cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la Corporación, a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal.
- c) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a la información o documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los ciudadanos.
A su vez, el artículo 5.2 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía se remite a la legislación básica sobre régimen local en lo que corresponde al estatuto de los miembros de las corporaciones locales andaluzas.
Por su parte, constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA].
Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”.
La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación.
Quinto. Consideraciones sobre el objeto de la reclamación.
1. El objeto de la petición de información fue el siguiente:
“Copia digital y/o en papel de expediente completo nº 3720/2023, de 30/11/2023”.
En este supuesto, la entidad reclamada no respondió en el plazo de cinco días establecido por lo que la solicitud se debe entender estimada por silencio administrativo a la vista del artículo 14.2 ROF. Procede por tanto confirmar la estimación, debiendo la entidad reclamada poner a disposición de la persona reclamante la información solicitada.
2. Resulta procedente aclarar que, si bien en el expediente queda constancia de la recepción por parte de la persona interesada del Decreto 5011/2024, el 17 de diciembre de 2024, en virtud del cual se proporciona el acceso al expediente solicitado, el ente local no ha justificado el acceso material a dicha información, por lo que esta autoridad de control no puede sino estimar la reclamación presentada.
3. En este orden de cosas y siguiendo el criterio esgrimido por este Consejo en la Resolución 192/2025 cuyas partes interesadas eran las mismas que en la presente resolución, conviene recordar que el derecho de información de los concejales conlleva el derecho a obtener copia de la información requerida cuando ello sea necesario para el ejercicio de las funciones que les corresponden; y dado que en este caso la persona reclamante pidió expresamente el acceso a copia de un concreto expediente, es preciso abordar ahora si la visualización del expediente solicitado en un horario determinado — como dispone el decreto 5011/2024 — es conforme a la normativa de transparencia.
En relación con esta cuestión este Consejo ya ha mantenido en resoluciones anteriores, a las que nos remitimos (entre otras, las Resoluciones 378/2023, de 31 de mayo, y 225/2023, de 5 de abril), que, aunque el ROF parece establecer el acceso presencial como forma de acceso, no resulta congruente con la LTAIBG ni con el resto de normativa citada en dichas resoluciones, que representantes públicos, en el ejercicio de un derecho reconocido en el artículo 23 CE, se encuentren en una posición de inferioridad con respecto a cualquier ciudadano, que puede acceder a los expedientes solicitados de conformidad con la LTAIBG (esto es, de forma preferentemente electrónica). Por ello entendemos que la previsión del ROF podría entenderse superada por la legislación estatal y autonómica de transparencia, siempre y cuando el derecho no se ejerza de forma abusiva y perturbando el normal funcionamiento de los servicios administrativos de la Corporación Local en razón de los medios de que esta disponga.
Por lo que hace a esta cuestión de la formalización del acceso a la información solicitada, el artículo 34 LTPA establece en su apartado primero lo siguiente: “La información solicitada se entregará a la persona solicitante en la forma y formato por ella elegidos, salvo que pueda ocasionar la pérdida o deterioro del soporte original, no exista equipo técnico disponible para realizar la copia en ese formato, pueda afectar al derecho de propiedad intelectual o exista una forma o formato más sencilla o económica para el erario público”.
La normativa de régimen local no contiene una previsión similar, más allá de los artículos 15 y 16 ROF. Sin embargo, la supletoriedad de la normativa de transparencia, así como la jurisprudencia existente respecto a la obtención de copias por los electos locales, permiten afirmar que el citado artículo 34 resultaría de aplicación en este supuesto.
Igualmente en relación con esta cuestión de la forma de acceso a la información requerida por los concejales para el ejercicio de sus funciones debemos reproducir nuestra Resolución 815/2024, de 7 de octubre, en la que indicábamos que:
“...este Consejo ha considerado que la estimación por silencio administrativo implica la aceptación de la forma de acceso solicitada; y que por tanto, la entidad estaba obligada a entregarla en esa forma. Sin embargo, en este supuesto, tal y como indicábamos anteriormente, no podemos obviar que, pese a la resolución estimatoria, el acceso a la información supone un tratamiento de datos personales al que le resulta de aplicación la normativa de protección de datos. Por lo tanto, debemos verificar que la forma de acceso solicitada respeta los principios establecidos en el RGPD.
(...)
Pese a la previsión del ROF sobre el acceso, este Consejo ya ha indicado en otras resoluciones (Resolución 378/2023, entre otras) que no resulta congruente con la LTAIBG y con el resto de normativa citada, que representantes públicos, en el ejercicio de un derecho reconocido en el artículo 23 CE, se encuentren en una posición de inferioridad con respecto a cualquier ciudadano, que puede acceder a los expedientes solicitados de conformidad con la LTAIBG (esto es, de forma preferentemente electrónica). Por ello entendemos que la previsión del ROF podría entenderse superada por la legislación estatal y autonómica de transparencia, pero siempre y cuando el derecho no se ejerza de forma abusiva, pidiendo copia electrónica de series documentales no justificadas para el cumplimiento de sus fines, y perturbando el normal funcionamiento de los servicios administrativos de la Corporación Local en razón de los medios de que esta disponga. En tales casos, recaería sobre el Ayuntamiento la carga de justificar y motivar la necesidad del cambio en la forma de acceso.
En este razonamiento, debemos tener en cuenta que el acceso debe contar con la seguridad necesaria y con estricta protección de la normativa sobre protección de datos. Y es que el Considerando 39 del RGPD establece: “Los datos personales solo deben tratarse si la finalidad del tratamiento no pudiera lograrse razonablemente por otros medios”. Y el hecho de que el acceso electrónico pondría en riesgo el cumplimiento de los principios recogidos en el artículo 6 del RGPD: de minimización, de limitación de finalidad, y de integridad y confidencialidad. Este último principio requiere que los datos sean tratados de tal manera que se garantice una seguridad adecuada, incluida la protección contra su pérdida, destrucción o daño accidental, mediante la aplicación de medidas técnicas u organizativas apropiadas.
El riesgo indicado podría limitarse si el acceso a la información se realizara presencialmente, lo que permitiría cumplir con la finalidad legítima del ejercicio de funciones de las personas que sean miembros de una corporación local, a la vez que salvaguardar los derechos y libertades de la persona cuyos datos están recogidos en la información solicitada. Este Consejo entiende que el volumen de la información solicitada y la naturaleza de los datos personales que contiene exigen que la forma de acceso deba producirse del modo que ponga en menor riesgo posibles accesos posteriores a la información pero que a su vez permita el cumplimiento de la legítima finalidad de los miembros electos en el ejercicio de sus funciones. Y entendemos que se cumplen estos requisitos mediante el acceso presencial a la información en la fecha y hora que la entidad determine en el menor plazo posible desde que se notifique esta Resolución. Este acceso presencial no impide el derecho a la obtención de copias (físicas o electrónicas) en un número razonable y que no entorpezca el funcionamiento ordinario de los servicios. El acceso electrónico puede utilizarse para supuestos en los que el volumen de información o la naturaleza de la información supongan un riesgo reducido para el derecho a la protección de datos que no supere el legítimo interés de los miembros electos; o bien cuando el acceso presencial resulte imposible o muy dificultoso a la vista de las circunstancias concretas y debidamente justificadas de cada caso concreto. Por el contrario, el acceso presencial no deberá utilizarse en aquellos supuestos en los que las circunstancias del caso impidan o entorpezcan innecesariamente el ejercicio del derecho fundamental del artículo 23 CE, como en los casos de imposibilidad justificada de asistencia”.
A la vista de las consideraciones anteriores debemos concluir que en este caso la persona reclamante solicitó el acceso a las copias, en papel o digitales de un concreto expediente perfectamente identificado; que dicha petición debió entenderse estimada por silencio administrativo dado que fue resuelta fuera del plazo de 5 días naturales legalmente establecido; y que la estimación por silencio implica la estimación también de la forma de acceso solicitada.
Por tanto, la entidad estaba obligada a entregarla en esa forma, siempre y cuando el derecho no se ejerza de forma abusiva, sin perturbar el normal funcionamiento de los servicios administrativos de la Corporación Local en razón de los medios de que esta disponga y con plena garantía de los principios establecidos en la normativa de protección de datos personales.
A la vista de las actuaciones, este Consejo considera que la resolución por la que se permite la visualización del expediente solicitado no cumple con el contenido del artículo 34 LTPA, ya que ha modificado la forma de acceso seleccionada por la entidad solicitante (copia en papel o digital de un expediente) pese a que debemos entenderla concedida por silencio positivo, sin motivar ni justificar la necesidad de dicho cambio, si es que, por la naturaleza de los datos personales que constan en la documentación, consideraba que no quedaba garantizada una seguridad adecuada de tales datos, incluida la protección contra su pérdida, destrucción o daño accidental.
Por todo ello, considerando que la información solicitada se incardina claramente en el concepto de información pública previsto en el artículo 77 LRBRL, que no consta que la persona reclamante haya recibido la copia solicitada (el acuse de recibo remitido es el relativo al Decreto 5011/2024) y que, por tanto, no ha quedado acreditado en el expediente la puesta a su disposición de la información solicitada cuyo acceso se resolvió conceder, mediante la oportuna notificación. Por ello, aun cuando el órgano reclamado asegura en su informe que ha concedido el acceso solicitado, no consta la notificación, es por ello que este Consejo debe estimar la reclamación, en el sentido de que se ha de notificar la respuesta poniendo a su disposición las copias de la información solicitada, en papel o digitales, que se le concreten por la parte reclamante, de forma que no obstaculice el funcionamiento ordinario de los servicios municipales.
En consecuencia, la entidad reclamada ha de formalizar el acceso a la información solicitada acreditando ante este Consejo la puesta a disposición de la misma a la persona reclamante.
Sexto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso.
El concejal que acceda a la información sólo puede utilizar los datos en el ámbito de sus competencias, es decir, para el control de la actividad del ente de la Administración Local correspondiente, ya que otro uso seria incompatible con dicho fin, todo ello, además, sin perjuicio del deber de guardar la correspondiente confidencialidad y sigilo sobre el contenido de la misma que deba ser objeto de protección de datos, sin darle publicidad que pudiera perjudicar los intereses de la entidad local o de terceros, deber de reserva al que, por lo demás, expresamente se refiere el artículo 16.3 ROF.
Como señala la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia TSJ de Castilla y León, num. 397/2022 de 25 marzo, con cita a su vez de la STSJ Castilla y León, de 3 de junio de 2011, en relación al derecho de información de los concejales:
“El hecho de que por esta vía llegue a conocimiento de los concejales documentos o datos que puedan afectar a la intimidad de las personas o a su imagen, que pueda afectar a su seguridad, o relativas a materias clasificadas o relativas a materias amparadas por secreto urbanístico, lo que supone e implica para el concejal es que tan solo podrá utilizar tales noticias o información para el desarrollo de su función pero no para otras finalidades, como así lo viene reconociendo con reiteración la Jurisprudencia del T.S. En todo caso cuando se está permitiendo a los miembros de las Corporaciones locales tener conocimiento de esta información (…) no significa (…) que se esté publicando dicha información, ya que de publicidad se habla cuando esta información se traslada al público, y los concejales o miembros de las corporaciones locales no son "público" en relación con el Ayuntamiento por el cual han sido elegidos”.
El reflejo del referido límite de uso en el marco específico de la protección de los datos personales se halla en el artículo 5.1 b) del RGPD que establece que estos serán “recogidos con fines determinados, explícitos y legítimos, y no serán tratados ulteriormente de manera incompatible con dichos fines; … («limitación de la finalidad»)”. Por lo expresado, la utilización de los datos personales por el concejal se limitará al ejercicio de sus funciones legalmente previstas, sin que sea posible una difusión posterior de los mismos que no esté igualmente amparada por el cumplimiento de alguna de las condiciones establecidas en el art. 6.1 del RGPD.
RESOLUCIÓN
Primero. Estimar la Reclamación.
La entidad reclamada deberá facilitar a la persona reclamante la información solicitada teniendo en cuenta lo indicado en los Fundamentos Jurídicos Quinto y Sexto, todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución.