Solicitud de copia de expediente de dependencia de un tercero y desestimación por protección de datos de salud

RESOLUCIÓN 420/2025 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

Reclamación 0209/2025

Persona reclamante XXXXX
Entidad reclamada Ayuntamiento de Pilas
Artículos 7 c) LTPA; 12 LTAIBG.

Normativa y abreviaturas: Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG); Reglamento General de Protección de Datos (RGPD).

ANTECEDENTES

Primero. Presentación de la reclamación.

Mediante escrito presentado el 19 de febrero de 2025 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la LTAIBG y del artículo 33 de la LTPA.

Segundo. Antecedentes a la reclamación.

1. La persona reclamante presentó el 19 de septiembre de 2024, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos:

   “Solicitud de copia del expediente de dependencia a nombre de [nombre y apellidos de tercera persona] con DNI (...)".

   El 16 de enero de 2025 se reiteró la solicitud de información por la persona reclamante.
2. En la reclamación, se pone de manifiesto que no se ha obtenido respuesta de la entidad reclamada.

Tercero. Tramitación de la reclamación.

1. El 12 de marzo de 2025 el Consejo puso a disposición de la persona reclamante la comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se puso a disposición de la entidad reclamada la solicitud de copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación.
2. El 27 de marzo de 2025 la entidad reclamada presentó escrito de alegaciones ante este Consejo, en el que se pone de manifiesto que:

   "Desde el Centro de Servicios Sociales Comunitarios de Pilas, en relación al expediente a nombre de (...), con DNI (...), vecina de este municipio y a petición del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía ante cuyo organismo interpone reclamación [nombre y apellidos de persona reclamante], (…). El pasado mes de febrero del año en curso, (nombre de persona reclamante) fue atendido en el Centro de Servicios Sociales Comunitarios tras haber solicitado por segunda vez copia del expediente de dependencia a nombre de [persona dependiente]; a lo largo de la entrevista se le informa debidamente acerca del recorrido que ha tenido el expediente desde la solicitud inicial y se le da la debida explicación acerca de por qué no se atendió su primera solicitud de información. Se adjunta hoja informativa acerca del historial del expediente de dependencia a nombre de (...), la misma que le fue entregada a [la persona reclamante] el día de la reunión, donde se recogen las actuaciones realizadas hasta el 10 de febrero de 2025, encontrándose el expediente en espera aún de validación por la Junta de Andalucía".

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación.

1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.d) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo.
2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA.
3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía,

   “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”

   , con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras.

Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación.

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
   
   Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor.
   
   Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido el plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y artículo 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.
2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 16 de enero de 2025, y la reclamación fue presentada el 19 de febrero de 2025. Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC.

Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública

1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia,

   “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA].

   Según establece el artículo 24 LTPA,

   “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”.

   Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación.
2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º).
   
   Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera):

   “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto).

3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto.

Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación:

1. Con carácter previo debemos indicar que la solicitud formulada el 19 de septiembre de 2024 fue presentada por la persona reclamante en nombre y representación de otra persona. La reclamación formulada ante este Consejo se presenta por la persona reclamante en nombre propio. No coincidirían, por tanto, la persona que solicitó la información el 19 de septiembre de 2024 y la persona que reclama la falta de respuesta a dicha solicitud. No obstante, como quiera que el 16 de enero de 2025 se reiteró la solicitud de información de copia del mismo expediente de dependencia, esta vez por la persona reclamante en nombre propio, consideramos que es esta segunda solicitud de información la que da origen a la presente reclamación, puesto que en este caso sí coincide la persona reclamante con la solicitante.
2. La persona reclamante solicitó acceso a "copia del expediente de dependencia a nombre de [nombre y apellidos de tercera persona] con DNI (...)". Como es sabido, mediante el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, la ciudadanía puede solicitar toda suerte de

   “contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA]

   . Y, no cabe albergar la menor duda de que la información solicitada constituye inequívocamente “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia. Y así lo entendió la entidad reclamada que indica que le ha ofrecido la información a la persona reclamante. No obstante, no ha quedado acreditado en la documentación remitida a este Consejo el contenido de la información facilitada (únicamente se adjunta documento denominado "historial expediente dependencia", que según se indica por la entidad reclamada es una "hoja informativa acerca del historial del expediente de dependencia a nombre de (...), la misma que le fue entregada…” a la persona reclamante, el día de la reunión, donde se recogen las actuaciones realizadas hasta el 10 de febrero de 2025, ni su puesta a su disposición, mediante la oportuna notificación. A este respecto se ha de recordar que la información solicitada por la persona reclamante es la copia de un expediente de dependencia; sin embargo, la entidad reclamada entiende que concede el acceso a lo solicitado mediante una entrevista en la que "se le informa debidamente acerca del recorrido que ha tenido el expediente desde la solicitud inicial". Por ello, aun cuando el órgano reclamado asegura en su informe que ha concedido el acceso solicitado, no puede estar este Consejo de acuerdo, pues no consta la remisión o entrega del expediente solicitado ni la notificación de la misma, y por ello, en principio, procedería estimar la reclamación.
3. Sin embargo, debemos tener en cuenta que lo solicitado es copia de un expediente incoado al amparo de la normativa de dependencia a nombre de una persona distinta de la persona reclamante. Las solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones correspondientes han de ir acompañadas del informe de las condiciones de salud de la persona solicitante, en el que deben indicarse los diagnósticos de las enfermedades, trastornos u otras condiciones de salud, enfermedad mental, discapacidad intelectual o problemas relacionados con el desarrollo que presenta la persona y que puedan contribuir a la dependencia. Es decir, el expediente solicitado contiene datos personales, económicos y sociales de la persona solicitante, y presumiblemente, datos especialmente protegidos como los relativos a la salud. Pues bien, las relaciones entre el derecho de acceso a la información pública y el derecho fundamental a la protección de datos se regulan en el artículo 15 LTAIBG. El referido artículo configura un régimen más o menos estricto de acceso a la información en función del mayor o menor nivel de protección del que disfruta el específico dato cuya divulgación se pretende. El máximo nivel de tutela se proporciona a las categorías especiales de datos mencionadas en el primer párrafo del artículo 15.1 LTAIBG -ideología, afiliación sindical, religión y creencias-, toda vez que

   “el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso”

   . Inmediatamente después en lo relativo a la intensidad de la garantía se encuentran los datos especialmente protegidos a los que se refiere el segundo párrafo del artículo 15.1 LTAIBG (origen racial, salud, vida sexual, datos genéticos o biométricos, o relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor), ya que

   “el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquél estuviera amparado por una norma con rango de Ley”

   . En un segundo nivel de protección, el artículo 15.2 LTAIBG incluye los datos personales meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano interpela, para lo que establece una regla general de accesibilidad, salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación. Para el resto de datos personales (artículo 15.3 LTAIBG), la Ley establece una regla general de ponderación de los intereses en juego, a la que añade cuatro criterios de interpretación para aplicar a esa ponderación. Por último, el apartado 4 del artículo 15 dispone que no será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas. Pues bien, como hemos indicado, cabe suponer que el expediente solicitado contenga datos personales ya que se trata del expediente incoado a los efectos de que una persona que tiene vínculos familiares con la persona reclamante pueda recibir las prestaciones a que tenga derecho como dependiente. Y además, es previsible que entre tales datos personales existan datos referidos a la salud, categorizados como especialmente protegidos por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales. Esto obliga a traer a colación el artículo 15.1 de la LTAIBG antes citado, cuyo párrafo segundo sólo permite autorizar el acceso a la información que contenga ciertos datos especialmente protegidos, como los de salud, en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley, circunstancia esta última que no concurre en el caso que nos ocupa. A ello se une que la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, enumera en su artículo 4 los derechos y garantías de estas personas, estableciendo en su apartado 2 que

   “las personas en situación de dependencia disfrutarán de todos los derechos establecidos en la legislación vigente, y con carácter especial de los siguientes (.....) d) A que sea respetada la confidencialidad en la recogida y el tratamiento de sus datos, de acuerdo con la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal”

   , referencia que debe entenderse hecha a la vigente Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales. Ambas previsiones deben completarse con la apreciación de que en este caso es imposible aplicar la disociación prevista en el artículo 15.4 de la LTAIBG desde el momento en que, solicitado únicamente el expediente de dependencia de una concreta persona, sería obvia la titularidad de los datos personales, de salud, sociales y económicos que figurasen en la documentación que se remitiera. Así las cosas, aun siendo perfectamente comprensible el interés de la persona reclamante en el asunto objeto del expediente debido a los posibles vínculos que mantiene con la persona que solicita el reconocimiento de la dependencia, ello no resulta suficiente para justificar la entrega al mismo de la documentación solicitada sin mediar consentimiento del interesado, cuyo derecho a la privacidad de sus datos personales subsiste intacto. Este Consejo no podría más que estimar la reclamación condicionada al previo consentimiento de la persona afectada, o a que la persona reclamante ostentase la representación, legal (tutor, guardador de hecho, poder notarial…) o voluntaria mediante autorización de la persona titular del expediente de dependencia. Sin embargo tampoco consta acreditada dicha representación.
4. Por último, aunque no corresponde a este Consejo considerar si una persona reclamante tiene o no la condición de interesado en un determinado procedimiento administrativo, puesto que ello ha de ser determinado por los órganos instructores del procedimiento, hemos de realizar la siguiente observación. Desconocemos si la persona reclamante ostenta la representación, legal (tutor, guardador de hecho, poder notarial…) o voluntaria mediante autorización, de la persona titular del expediente de dependencia, en cuyo caso podría invocar ante el Ayuntamiento reclamado su condición de representante del interesado en el procedimiento. En ese supuesto, y suponiendo el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 4 de la LPAC, podría tener derecho a conocer el expediente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la misma ley. Dicho precepto regula los derechos del interesado en un procedimiento administrativo y, en particular, en la letra a) de su apartado primero reconoce el derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; y el derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en el procedimiento. Pero también debemos advertir que, si así fuese, esto es, si la persona reclamante tuviese la condición de representante del interesado en el procedimiento de reconocimiento de la dependencia, dado que dicho procedimiento aún no parece haberse resuelto, no sería la ley de transparencia la adecuada para lograr acceder al expediente en cuestión, éste debería ser solicitado conforme a la normativa de aplicación a dicho procedimiento, según lo dispuesto en el apartado primero de la disposición adicional cuarta, apartado 1, de la LTPA.

En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente

RESOLUCIÓN

Único.

Desestimar la reclamación formulada.