El solicitante pidió información detallada sobre la nueva escala de cotización para autónomos 2026-2028 al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones. La administración inadmitió la solicitud alegando desconocimiento del órgano competente. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estima la reclamación y anula la resolución por ser improcedente la inadmisión.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 20 de octubre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«1. DOCUMENTACIÓN OFICIAL DE LA PROPUESTA
a) Texto íntegro del borrador de la nueva escala de cotización para autónomos 2026-2028
b) Tablas completas de tramos de ingresos netos y cuotas mensuales correspondientes para cada año (2026, 2027, 2028)
c) Memoria económica y estudio de impacto presupuestario de la medida
d) Calendario de implantación detallado hasta 2032
e) Actas de las reuniones de la mesa de diálogo social sobre esta propuesta
f) Propuestas alternativas presentadas por asociaciones de autónomos, sindicatos u otras organizaciones
2. ESTUDIOS Y ANÁLISIS TÉCNICOS
a) Estudio de impacto sobre los diferentes segmentos de autónomos según nivel de ingresos
b) Análisis comparativo entre la situación actual y la proyectada (2026-2028) por tramos de renta
c) Informes técnicos que justifican los porcentajes de incremento propuestos
d) Evaluación del impacto en sectores específicos (comercio, servicios, profesionales liberales, sector rural, etc.)
e) Estudios sobre viabilidad económica de pequeños negocios y autónomos con la nueva escala
f) Análisis de riesgo sobre posible desincentivo al emprendimiento
g) Proyecciones demográficas del colectivo autónomo (altas, bajas, evolución esperada)
3. DATOS DE RECAUDACIÓN Y PRESUPUESTO
a) Recaudación actual del Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA) desglosada por años (2020-2025)
b) Previsión de recaudación 2026-2028 con la nueva escala, desglosada por tramos
c) Incremento recaudatorio estimado en cifras absolutas y porcentajes
d) Destino previsto de la recaudación adicional (partidas presupuestarias específicas)
e) Costes de implementación del nuevo sistema (administrativos, informáticos, comunicación)
f) Comparativa de cotizaciones entre autónomos y régimen general por niveles salariales equivalentes
4. PROTECCIÓN SOCIAL Y PRESTACIONES
a) Datos actualizados sobre la pensión media de autónomos vs. asalariados (últimos 5 años)
b) Análisis de la brecha de protección social entre ambos colectivos
c) Mejoras concretas previstas en prestaciones (pensiones, baja por enfermedad, cese de actividad, maternidad, paternidad)
d) Calendario de implementación de las mejoras en protección social
e) Estudios sobre adecuación entre incremento de cotización y mejora de prestaciones
f) Estadísticas de acceso a prestaciones por cese de actividad (beneficiarios, rechazos, causas)
5. NÚMERO DE AFECTADOS Y DISTRIBUCIÓN
a) Número total de trabajadores autónomos en España (actualizado)
b) Distribución por tramos de ingresos netos mensuales del colectivo
c) Porcentaje de autónomos en cada tramo de la nueva escala propuesta
d) Número estimado de autónomos que verán incrementada su cuota en cada tramo
e) Datos desagregados por edad, género, sector de actividad y comunidad autónoma
f) Autónomos con ingresos inferiores al SMI: número y porcentaje
6. ACUERDO DE 2022 Y TRANSICIÓN
a) Texto completo del acuerdo de 2022 sobre cotización por ingresos reales
b) Comparativa entre lo acordado en 2022 y la propuesta actual
c) Justificación de las diferencias respecto al acuerdo original
d) Evaluación de la fase transitoria 2023-2025: resultados, desviaciones, incidencias
e) Bonificaciones y tarifas planas aplicadas: número de beneficiarios y coste
7. MEDIDAS DE MITIGACIÓN Y EXCEPCIONES
a) Propuesta de congelación de cuotas para ingresos inferiores a 1.167 € al mes: texto completo
b) Número estimado de beneficiarios de la congelación
c) Bonificaciones previstas para colectivos específicos (jóvenes, pluriactividad, zonas rurales despobladas)
d) Mecanismos de revisión de ingresos y ajuste de cuotas
e) Sistema de reclamación y rectificación en caso de desacuerdo con la base de cotización
8. CONSULTAS Y ALEGACIONES
a) Número de alegaciones recibidas durante el trámite de consulta pública
b) Resumen de las principales alegaciones y respuesta del Ministerio
c) Informes preceptivos de otros ministerios, AIREF u organismos consultivos
d) Dictámenes del Consejo Económico y Social u otros órganos consultivos
e) Posicionamiento oficial de las principales asociaciones de autónomos
9. COMPARATIVA INTERNACIONAL
a) Estudios comparativos con sistemas de cotización de autónomos en otros países de la UE
b) Buenas prácticas identificadas en otros sistemas de Seguridad Social
10. INFORMACIÓN ESTADÍSTICA COMPLEMENTARIA
a) Tasa de morosidad en cotizaciones de autónomos (últimos 5 años)
b) Deuda acumulada del colectivo con la Seguridad Social
c) Número de autónomos que han cesado su actividad en los últimos 3 años y causas
d) Casos de ocupación ilegal registrados entre autónomos (economía sumergida detectada)»2. Mediante resolución de 2 de diciembre de 2025 el Ministerio responde lo siguiente:
«(...) Segundo: El artículo 15.3 señala que [reproduce su contenido]. Posteriormente, continúa el mismo artículo 15 señalando en el punto 4 que “no será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas”.
Tercero: El artículo 18.1 letra e) del mismo texto legal dispone que será causa de inadmisión las solicitudes dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente.
Cuarto: Vista la solicitud presentada por [la persona reclamante], del conjunto de la información cuyo acceso se interesa, la Secretaría General Técnica de este Ministerio es competente únicamente para resolver la letra c) del punto 8 de la solicitud de acceso, relativo a informes preceptivos de otros ministerios, AIREF u organismos consultivos, concurriendo en el presente supuesto de hecho la causa de inadmisión prevista en la letra e) del citado artículo 18.1 en tanto que no se dispone de información al respecto pues dicha tramitación no se ha iniciado por parte del centro directivo competente, siendo en este caso, la Secretaría de Estado de Seguridad Social y Pensiones, y no teniendo tampoco conocimiento del organismo público propulsor de la propuesta así como poseedor de la información que se solicita por el interesado.
Por cuanto antecede, esta Secretaría General Técnica RESUELVE INADMITIR la solicitud de acceso a la información solicitada en los términos previstos en la presente resolución».3. Mediante escrito registrado el 3 de diciembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que solicita el acceso y pone de manifiesto que:
«La resolución inadmite la solicitud completa alegando incompetencia, cuando debería haber aplicado el artículo que obliga al órgano a transferir la solicitud al competente e informar al solicitante. Cuestiones impugnadas: Falta de tramitación adecuada: El órgano conoce que la Secretaría de Estado de Seguridad Social y Pensiones es competente, pero aparentemente no transfirió la solicitud como exige la Ley. Inadmisión parcial indebida: Solo reconoce competencia sobre un apartado menor (letra c del punto 8), inadmitiendo el resto sin fundamentar por qué no remite a los órganos competentes. Vulneración del derecho de acceso: La inadmisión impide acceder a información sobre una reforma que afecta a millones de autónomos, existiendo claro interés público.…»
4. Con fecha 4 de diciembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 23 de diciembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, escrito en el que se señala lo siguiente:
«Desde la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, en relación con el asunto de transparencia con número de identificación 00001-00109606, dentro del plazo concedido por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno para presentar informe de alegaciones, se pone de manifiesto que no existe expediente administrativo ni información relacionada con la materia, cuyo acceso solicita [la persona reclamante]»
5. Concedido trámite de audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 7 de enero de 2026 en el que señala:
«En relación con las alegaciones del 22 de diciembre de (…), en el que se afirma que “no existe expediente administrativo ni información relacionada con la materia solicitado”, se aporta las siguientes informaciones públicas que demuestra que sí existe información sobre la propuesta de nueva escala de cotización para autónomos 2026–2028, difundida por medios de comunicación nacionales reconocidos:
RTVE informa sobre la propuesta del Gobierno, detallando alzas previstas en las cuotas de autónomos para los años 2026, 2027 y 2028...
El País detalla los tramos de ingresos netos y cuotas mensuales proyectadas para el periodo 2026–2028...
Infobae España resume la propuesta gubernamental y su impacto económico estimado sobre el colectivo de autónomos...
Conclusión: Aunque el Ministerio afirma que no existe expediente administrativo, la información relativa a la propuesta de cotización para autónomos es pública y ha sido ampliamente difundida en medios nacionales. Esto evidencia que existe documentación y análisis sobre la materia, incluso con cifras de tramos de ingresos y cuotas proyectadas, que puede ser objeto de acceso y consulta según lo previsto en la Ley de Transparencia y Buen Gobierno.
En consecuencia, se solicita que se tenga en cuenta esta información pública como parte de las alegaciones, para garantizar que el solicitante pueda acceder a los datos que se encuentran disponibles públicamente sobre la propuesta de cotización de autónomos 2026–2028».FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. El derecho de acceso a la información pública
La LTAIBG reconoce en su artículo 125 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. Objeto de la reclamación
La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en el antecedente primero de esta resolución.
4. Plazos de resolución
Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que
«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».
5. Antecedentes de la controversia
El Ministerio dio respuesta expresa de forma extemporánea a la solicitud inadmitiendo el acceso —ex artículo 18.1.e) LTAIBG—, al señalar que únicamente tenía competencia para resolver la petición de la letra c) del punto 8 de la solicitud pero que no disponía de tal información al no haberse iniciado aún la tramitación por el órgano competente (en este caso, la Secretaría de Estado de Seguridad Social y Pensiones) e ignorándose el organismo tanto promotor como poseedor de la información solicitada.
Disconforme con la respuesta recibida el interesado interpuso reclamación ante el Consejo aduciendo la indebida aplicación del artículo 18.1.e) así como la tramitación inadecuada del procedimiento.
En fase de alegaciones el Ministerio señaló que no existía expediente administrativo ni información relacionada con la materia cuyo acceso se solicitaba.
No obstante, durante el trámite de audiencia el interesado aportó como prueba de la existencia de la información solicitada varios enlaces de internet con publicaciones realizadas en medios de comunicación.
6. Análisis jurídico de la causa de inadmisión
A los efectos de resolver adecuadamente esta reclamación procede verificar la correcta aplicación al caso de la causa de inadmisión invocada conforme al artículo 18.1.e) LTAIBG.
Al respecto, debe clarificarse, previamente, que el Ministerio yerra en la identificación de la letra invocada del artículo 18.1 LTAIBG, al señalar la letra e) —relativa a peticiones manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley— cuando su argumento viene referido a lo contemplado en la letra d) —esto es, peticiones dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente—. Por consiguiente, lo que procede es verificar la adecuación a la LTAIBG de la resolución dictada al amparo de lo dispuesto en el artículo 18.1.d) LTAIBG, por lo que, se aclara que, en adelante las referencias al artículo 18.1.e) LTAIBG se harán al artículo 18.1.d) LTAIBG.
Como ha dicho este Consejo en múltiples ocasiones el punto de partida del análisis de la aplicación de las causas de inadmisión previstas en la LTAIBG ha de realizarse partiendo de la formulación amplia en el reconocimiento y en la configuración legal del derecho de acceso a la información pública, que exige, en consecuencia, una interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión y los límites legales; excluyendo aquellas limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del mismo Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530). En consecuencia,
«la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida»SSTS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272).Específicamente el artículo 18.1.d) LTAIBG dispone que se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes «dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente». Esta previsión se ve complementada con lo establecido en el apartado segundo del mismo artículo, según el cual,
«[e]n el caso en que se inadmita la solicitud por concurrir la causa prevista en la letra d) del apartado anterior, el órgano que acuerde la inadmisión deberá indicar en la resolución el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud». Junto a ello, es necesario tener presente que el artículo 19.1 LTAIBG, dispone que«[s]i la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante».Precisa aclarar que el alcance de la causa de inadmisión del artículo 18.1.d) y del supuesto previsto en el artículo 19.1 LTAIBG ha sido delimitado por el Tribunal Supremo en su sentencia de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) en los siguientes términos:
«(...) los citados artículos 18.2 y 19.1 de la Ley 19/2013, prevé los dos supuestos siguientes.
De un lado, cuando se ha declarado la inadmisión a trámite de la solicitud por la causa prevista en el artículo 18.1.d) de la citada Ley, porque la solicitud se dirigía a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente. En este caso, el órgano que acuerda la inadmisión "deberá indicar" en la resolución el órgano que, "a su juicio", es competente para conocer de la solicitud (artículo 18.2). De modo que en estos casos de desconocimiento basta con aventurar una conclusión lógica sobre qué órgano sea el competente.
Y, de otro, cuando, una vez admitida la solicitud, se repara que esta se refiere a información que no obra en poder del órgano al que se dirige, que lo "remitirá al competente", si lo conociera, e informará de tal circunstancia al solicitante (artículo 19.1 de la misma Ley 19/2013). De manera que la remisión directa sólo se produce en este segundo caso.
Como se ve, en ninguno de los dos casos la Ley obliga al solicitante una búsqueda, localización y remisión de información. La Ley, según los casos vistos, obliga al órgano ante el que se presenta la solicitud a indicar quien es, a su juicio, el órgano competente, o bien a remitirlo al competente».Del tenor literal del artículo 19.1 LTAIBG se desprende que, cuando el receptor de la solicitud conoce cuál es el órgano en cuyo poder obra la información solicitada, debe remitírsela directamente para que la resuelva por ser el competente, y cuando no, debe informar de ello al interesado. Por su parte, es preciso tener en cuenta que en el mandato del artículo 19.1 LTAIBG está implícita la condición de que el órgano competente se debe encontrar entre los sujetos obligados por la LTAIBG.
Además, precisa aclarar que lo que no cabe es que se inadmita a trámite una solicitud de acceso dirigida a un Ministerio por parte de uno de sus órganos o una de sus unidades administrativas por entender que el competente para resolver sobre la solicitud de información es otro órgano o unidad administrativa del mismo Departamento ministerial.
Y es que, como este Consejo ha indicado en múltiples ocasiones, las solicitudes de acceso que se dirigen a un Ministerio no pueden ser fragmentadas y concedidas o denegadas parcialmente por cada una de los órganos que integran su estructura, sino que corresponde al propio Ministerio determinar en qué unidades se encuentra la información solicitada, recabarla y ofrecer una respuesta integral al solicitante, que comprenda toda la información que obre en su poder como sujeto obligado por la LTAIBG.
En suma, en el procedimiento administrativo que se diseña en la LTAIBG para hacer efectivo el derecho de acceso a la información pública se establece que, tras la presentación de la solicitud de acceso a la información, un trámite de inadmisión cuando el órgano que recibe la solicitud no conoce cuál es el órgano en cuyo poder obra la información solicitada, en cuyo caso dictará una resolución motivada de inadmisión de acuerdo con las siguientes reglas:
- La inadmisión cabe en los supuestos de claro desconocimiento del órgano competente, pero no así en aquellos supuestos en los que el competente es un órgano dependiente, adscrito o vinculado al que se dirige la solicitud.
- La resolución de inadmisión ha de especificar el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud, bastando una mera presunción de verosimilitud sobre cuál es el órgano competente.
En el presente caso, en la resolución de inadmisión —ex artículo 18.1.d) LTAIBG— la entidad reclamada indicó que el órgano que, a su juicio, era competente para responder a la petición de la letra c) del punto 8 de la solicitud era la Secretaría de Estado de Seguridad Social y Pensiones pero que no disponía de la información solicitada pues la tramitación no se había iniciado; órgano éste, por cierto, integrado dentro del mismo Departamento ministerial, lo que —según se ha visto— excluye la aplicación de la referida causa de inadmisión del artículo 18.1.d) LTAIBG.
Respecto del resto de la información solicitada señaló que no tenía “conocimiento del organismo público propulsor de la propuesta, así como poseedor de la información que se solicita por el interesado”, sin satisfacer la exigencia del artículo 18.1.d) LTAIBG, para la que basta —según se ha visto— con aventurar cual podría ser en su caso el órgano competente para ello.
Frente a lo anterior el Ministerio sostuvo en fase de alegaciones que “no existe expediente administrativo ni información relacionada con la materia cuyo acceso solicita”.
A estos efectos, resulta necesario recordar que —conforme se establece en el artículo 13 LTAIBG— la existencia previa de la información en su ámbito de competencias es condición necesaria para el reconocimiento del derecho de acceso. Del mismo modo, cuando se recibe una declaración formal del departamento reclamado en la que manifiesta que la información solicitada no existe, el Consejo, con carácter general, no apreciando motivos para dudar de su veracidad, desestima la solicitud.
Ahora bien, sin perjuicio de que la función revisora de este Consejo no tiene por objeto verificar o refutar la veracidad de informaciones publicadas en medios de comunicación social, en este caso concreto, este Consejo ha podido comprobar de la prueba aportada por el reclamante mediante los enlaces a las páginas web identificadas que, en efecto, existen ya algunas actuaciones públicas —de alcance indeterminado— relacionadas con la información solicitada cuya difusión a dichos medios se realiza por un sujeto obligado, cuyo contenido, resulta incompatible con la afirmación de la inexistencia de información relacionada con la indicada materia.
7. RESOLUCIÓN
A la vista de lo expuesto este Consejo declara que procede estimar la presente reclamación en el sentido de anular la resolución dictada y ordenar la retroacción de actuaciones a fin de que el Ministerio tramite el oportuno procedimiento y resuelva sobre la solicitud de acceso presentada en su día por el reclamante.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:
- PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, anulando la resolución dictada.
- SEGUNDO: ORDENAR la retroacción de actuaciones e INSTAR al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que tramite y resuelva la solicitud de acceso presentada en su día, con arreglo a las previsiones y el plazo establecido en la LTAIBG.
- TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de las actuaciones llevadas a cabo.
De acuerdo con el artículo 23.16, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.