Acceso a expedientes de registro de entidades de intermediación de medicamentos y documentación sobre gestión de empresas

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 22 de septiembre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE SANIDAD, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º GESAT 00001-00108692):

«Asunto: Observatorio Fraude

Información que solicita:

SOLICITUD DE INFORMACIÓN

1. DOCUMENTACIÓN DEL OBSERVATORIO CONTRA FRAUDE Y CORRUPCIÓN

(...)

2. CONTRATOS DE EMERGENCIA COVID-19 (2020-2021)

(...)

3. COMUNICACIONES Y REUNIONES DE ALTOS CARGOS
Agendas y contactos institucionales (2020-2021):

• Agendas de Salvador Illa como ministro
• Agendas de Víctor Francos como jefe de gabinete
• Registro de visitas y reuniones mantenidas con empresas del sector
• Comunicaciones oficiales sobre procedimientos de contratación

Intermediación empresarial:

• Expedientes de inscripción en el Registro de entidades de intermediación de medicamentos (broker)
• Solicitudes y documentación de empresas como MoonPharma AG y Fertinvest Consulting
• Correspondencia relacionada con empresas de cannabis medicinal
• Gestiones realizadas para empresas interesadas en operar en España

4. CONTROL INTERNO Y AUDITORÍAS
Medidas de control implementadas:

• Informes de control interno sobre contratación de emergencia
• Auditorías realizadas por la Intervención General
• Comunicaciones con el Tribunal de Cuentas sobre fiscalizaciones
• Medidas correctivas adoptadas tras detección de irregularidades

Seguimiento de proveedores:

• Sistemas de verificación de la solvencia de contratistas
• Procedimientos de control de entregas y calidad
• Protocolos de actuación ante incumplimientos
• Gestiones de recuperación de cantidades indebidas

5. COORDINACIÓN INTERMINISTERIAL

6. INFORMACIÓN SOBRE EMPRESAS ESPECÍFICAS

(...)»

2. Mediante resolución de la AGENCIA ESPAÑOLA DE MEDICAMENTOS Y PRODUCTOS SANITARIOS, de fecha 21 de noviembre de 2025, se concedió el acceso a la información solicitada en los puntos 3 y 4 de la solicitud en los términos siguientes:

«A tenor del contenido de la solicitud, se resuelve por parte de la Directora de esta Agencia, CONCEDER el acceso a la información solicitada en el ámbito de las competencias de la AEMPS (preguntas 3 y 4), informando de lo siguiente:

- Respecto a la pregunta 3, adjuntamos a esta resolución un documento excel con la información relativa a comunicaciones y reuniones de altos cargos (DOCUMENTO Nº1).

De manera adicional, aclarar que con respecto a:

- Los expedientes de inscripción en el registro de entidades de intermediación de medicamentos (bróker): los registros son de acceso público en la web de la AEMPS.

- Solicitudes y documentación de empresas como MoonPharma AG y Fertinvest Consulting: no han habido solicitudes o documentación sobre dichas empresas que consten en nuestros archivos para los años solicitados.

- Correspondencia relacionada con empresas de cannabis medicinal y gestiones realizadas para empresas interesadas en operar en España: la Directora de la AEMPS no ha mantenido reuniones ni ha intercambiado correspondencia con empresas de cannabis medicinal, así como tampoco ha realizado gestiones relativas a empresas interesadas en operar en España, para el periodo comprendido entre 2020 y 2021.

- Respecto a la pregunta 4, sobre control interno y auditorías, adjuntamos los informes de la Oficina Nacional de Auditoría y el Tribunal de Cuentas para dar respuesta a lo solicitado (DOCUMENTOS Nº2 Y Nº3)».

3. Mediante escrito registrado el 24 de noviembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24.2 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la resolución de acuerdo con lo siguiente:

«Presento reclamación contra la resolución nº 108692 de la AEMPS de fecha 21 de noviembre de 2025, que afirma literalmente que "no han habido solicitudes o documentación sobre Fertinvest Consulting que consten en nuestros archivos para los años solicitados", afirmación que es manifiestamente falsa y contradictoria con la documentación oficial que adjunto.

Aporto como prueba irrefutable el expediente completo de "Registro de Entidad de Intermediación de Medicamentos (broker)" de Fertinvest Consulting SL, documento oficial del Departamento de Inspección y Control de Medicamentos de la propia AEMPS (versión 05/2014), fechado el 15 de octubre de 2020 y firmado por [nombre y apellidos de una primera persona], con NIF [n.º de NIF], domicilio en Calle [dirección postal], teléfono [n.º de teléfono] y email [dirección de correo electrónico]. Además, consta el modelo 317 de pago de la tasa de prestación de servicios en materia de medicamentos por importe de 257,58 euros, con número de justificante [n.º de justificante], CPR [n.º de código de procedimiento de recaudación] y ejercicio 2020.

Esta documentación demuestra inequívocamente que sí existe un expediente administrativo, al menos, de Fertinvest Consulting SL en los archivos de la AEMPS para el periodo 2020-2021, expediente que además ha sido objeto de investigación judicial en el marco del caso [nombre de pila de una segunda persona] según informes de la UCO que vinculan esta empresa con [nombre y primer apellido de una tercera persona] y con gestiones realizadas ante altos cargos del Ministerio de Sanidad.

Esta denegación de información por vía de hecho vulnera mi derecho constitucional de acceso a la información pública reconocido en el artículo 105.b) CE y la Ley 19/2013 de Transparencia, por lo que solicito que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estime esta reclamación, requiera a la AEMPS para que facilite el expediente completo de Fertinvest Consulting SL (solicitud inicial, documentación aportada, informes técnicos, resolución final y comunicaciones relacionadas), aclare si dicha solicitud fue finalmente aceptada e inscrita, posteriormente cancelada, denegada o archivada, y rectifique expresamente la información incorrecta proporcionada, reconociendo la existencia de esta documentación en sus archivos».

4. Con fecha 25 de noviembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 3 de diciembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito de la AEMPS en el que se señala lo siguiente:

«Revisados nuevamente los archivos del Departamento de Inspección y Control de Medicamentos, así como las entradas del registro común de la AEMPS, se reitera la respuesta dada en la resolución de transparencia emitida con anterioridad. La solicitud de alta en el registro de entidades de intermediación de medicamentos de la empresa Fertinvest Consulting SL, a la que se hace referencia, nunca tuvo entrada en la AEMPS, no constando, por tanto, documentación alguna al respecto.

El hecho de que se haya cumplimentado un formulario de solicitud para el alta en el registro de entidades de intermediación de medicamentos, disponible en la página web, y se hubiera abonado, si fuera el caso, una tasa, no implica que se presentara formalmente dicha solicitud, de acuerdo al procedimiento de solicitud correspondiente.

El formulario de solicitud no muestra sello de entrada o número de registro, lo que indica que dicho formulario no habría tenido entrada en registro».

5. El 24 de abril de 2026, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el mismo día en el que señala:

PRIMERA ALEGACIÓN — Sobre la veracidad de la afirmación de que Fertinvest Consulting nunca tuvo entrada en la AEMPS

La AEMPS sostiene que la solicitud de alta en el Registro de Entidades de Intermediación de Medicamentos presentada por Fertinvest Consulting SL "nunca tuvo entrada en la AEMPS". Esta afirmación resulta, cuando menos, difícil de conciliar con la información que obra en las actuaciones del procedimiento judicial seguido ante el Tribunal Supremo en el denominado caso [nombre de pila de una segunda persona].

En efecto, los informes de la Unidad Central Operativa (UCO) de la Guardia Civil, a los que han tenido acceso distintos medios de comunicación y que han sido incorporados al procedimiento judicial, documentan con detalle la cadena de comunicaciones y gestiones realizadas en octubre de 2020 para lograr la inscripción de Fertinvest Consulting —empresa vinculada al empresario [nombre y primer apellido de una tercera persona]— en el citado registro. Según dichos informes, el día 15 de octubre de 2020 se completó, escaneó y remitió el formulario de inscripción, habiéndose abonado la correspondiente tasa (modelo 317 de prestación de servicios en materia de medicamentos y productos sanitarios). Ese mismo día, el entonces asesor del exministro Ábalos, [nombre de pila y primer apellido de una segunda persona], asumió la gestión de la operación y se reunió el día siguiente, 16 de octubre de 2020, con Víctor Francos, jefe de gabinete del entonces ministro de Sanidad, Salvador Illa.

Los investigadores de la UCO documentaron que, pocas horas después de dicha reunión, uno de los implicados comunicó a sus socios que "la semana que viene somos bróker de medicamentos". Además, el propio Francos remitió posteriormente a [nombre de pila y primer apellido de una segunda persona] una serie de mensajes e imágenes relativas al estado de la inscripción, incluyendo el formulario cumplimentado y una comunicación atribuida a la entonces Directora de la AEMPS, María Jesús Lamas Díaz —firmante de la resolución objeto del presente expediente—, acompañada de un emoji de aprobación.

Ante este cúmulo de evidencias documentadas en sede judicial, la afirmación de la AEMPS de que no consta "documentación alguna" sobre Fertinvest Consulting no resulta creíble sin una explicación adicional y detallada. El reclamante señala que el hecho de que no aparezca la documentación pueda ser precisamente consecuencia de irregularidades: que la tramitación se habría producido al margen del procedimiento ordinario, merced a la intermediación política descrita, lo que haría especialmente relevante el acceso a toda la documentación interna relacionada con dicha solicitud.

SEGUNDA ALEGACIÓN — Sobre la carga de la prueba y la obligación de búsqueda exhaustiva

La AEMPS no puede limitarse a afirmar que no encuentra documentación. Conforme a la doctrina consolidada del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, cuando existen indicios objetivos —como los aportados por las investigaciones judiciales en curso— de que la información existe o existió, la administración está obligada a acreditar de forma detallada y fehaciente los sistemas de archivo consultados, los criterios de búsqueda empleados y las fechas en que se realizaron dichas búsquedas.

En el presente caso, los indicios no son menores: existe un procedimiento penal activo ante el Tribunal Supremo, con informes de la UCO que documentan comunicaciones directas entre miembros de la trama y la Dirección de la AEMPS en relación con la solicitud de Fertinvest Consulting. Ello obliga a la AEMPS a un esfuerzo de búsqueda especialmente diligente, que en ningún caso puede quedar satisfecho con la mera remisión a la ausencia de sello de entrada.

Se solicita al Consejo que requiera a la AEMPS que acredite: (i) qué archivos, bases de datos y registros fueron consultados; (ii) con qué criterios y términos de búsqueda; (iii) si se consultaron también los archivos de correo electrónico institucional de la Dirección y del personal técnico del Departamento de Inspección y Control de Medicamentos para el período octubre 2020–febrero 2021; y (iv) si se han preservado dichos archivos, dada la relevancia del procedimiento judicial en curso.

TERCERA ALEGACIÓN — Sobre la implicación de la propia firmante de la resolución

El reclamante considera especialmente relevante señalar que la resolución denegatoria objeto de esta reclamación fue firmada por la Directora de la AEMPS, María Jesús Lamas Díaz, quien es precisamente la persona a la que los informes de la UCO sitúan como interlocutora en las gestiones relativas a la inscripción de Fertinvest. Esta circunstancia genera una apariencia objetiva de conflicto de interés que debería haber motivado, cuando menos, su abstención en la resolución de esta solicitud, conforme a lo dispuesto en los artículos 23 y 24 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.

El Consejo de Transparencia debería valorar si esta circunstancia afecta a la validez de la resolución y si procede requerir que la misma sea resuelta por un órgano distinto.

CUARTA ALEGACIÓN — Sobre la insuficiencia de respuesta respecto a los demás puntos de la solicitud

Las alegaciones de la AEMPS se limitan exclusivamente a la cuestión de Fertinvest Consulting, sin pronunciarse sobre otros extremos de la solicitud original que no fueron atendidos en el ámbito de las competencias de la agencia o que fueron derivados sin motivación suficiente.

El reclamante mantiene su pretensión respecto a la documentación sobre los contratos de emergencia COVID-19, los sistemas de control interno, las comunicaciones con el Ministerio de Transportes sobre proveedores comunes, y en particular sobre la empresa MoonPharma AG, cuya eventual relación con la red de intermediación investigada no puede descartarse sin una búsqueda exhaustiva debidamente documentada.

QUINTA ALEGACIÓN — Sobre el principio de interpretación favorable al acceso

Conforme al artículo 14 de la LTAIBG y a la doctrina reiterada del propio Consejo, las limitaciones al derecho de acceso deben interpretarse de forma restrictiva. La AEMPS no ha invocado ninguna causa legal de denegación de las previstas en dicho artículo; únicamente alega que no encuentra documentación. Ello no es causa de denegación legalmente prevista y no puede operar como tal, máxime cuando existen indicios judicialmente documentados de que la información solicitada existe o existió.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a la información que queda recogida en los antecedentes. En concreto, se solicita: (i) información diversa sobre el funcionamiento del Observatorio contra el Fraude y la Corrupción desde abril de 2024; (ii) importes, fechas, adjudicatarios, objeto, así como garantías y controles relativos a contratos de emergencia COVID-19 (2020-2021); (iii) agendas y contactos institucionales del ministro de Sanidad y su jefe de Gabinete en 2020-2021, reuniones de altos cargos y los expedientes «de inscripción en el Registro de entidades de intermediación de medicamentos» de las empresas MoonPharma AG y Fertinvest Consulting; (iv) auditorías, controles y seguimiento sobre contratación de emergencia; (v) comunicaciones interministeriales sobre contratación de emergencia (vi) participación de las empresas Soluciones de Gestión y UTE con Ferrovial «en megacontrato de 2.500M€» y otras empresas vinculadas.

La AEMPS dictó resolución relativa a los puntos tercero y cuarto de la solicitud, concediendo el acceso a la información. En respuesta a la petición cuarta, se adjuntan los informes de la Oficina Nacional de Auditoría y el Tribunal de Cuentas. Respecto de la petición tercera, se facilitan «un documento excel con la información relativa a comunicaciones y reuniones de altos cargos» y el enlace público al Registro de entidades de intermediación de medicamentos.

Por último, la AEMPS informa sobre que «no han habido solicitudes o documentación sobre dichas empresas que consten en nuestros archivos para los años solicitados», extremo sobre el que el interesado expone su disconformidad en la reclamación, exponiendo que considera «que sí existe un expediente administrativo, al menos, de Fertinvest Consulting SL», adjuntando lo que manifiesta son documentos correspondientes a la empresa Fertinvest Consulting –en concreto, una solicitud fechada y firmada y un modelo de pago de tasa– y añadiendo que dicho expediente está siendo objeto de investigación judicial a raíz de un informe de la UCO relativo al vínculo de dicha empresa con «gestiones realizadas ante altos cargos del Ministerio de Sanidad».

4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5. Con carácter previo conviene dejar constancia de que, respecto del resto de información interesada en la solicitud, el mismo interesado interpuso otra reclamación frente la resolución del Ministerio de Sanidad, de fecha 31 de octubre de 2025, por considerar que ofrece una «RESPUESTA INCOMPLETA Y FRAGMENTADA»; reclamación (expediente n.º 2629/2025) que ha sido estimada en la resolución R CTBG 498/2026, de 7 de mayo.

De acuerdo con lo expuesto, y teniendo en cuenta que se ha concedido parte de la información interesada en los apartados 3 y 4 de la solicitud, en lo relativo al ámbito de competencias de la AEMPS, el objeto de este procedimiento queda acotado a la disconformidad del reclamante acerca de lo manifestado en la resolución de dicha Agencia sobre la inexistencia de un expediente de inscripción de la empresa Fertinvest Consulting en el Registro de entidades de intermediación de medicamentos.

6. Sentado lo anterior, resulta necesario volver a recordar que el legislador español ha configurado el contenido y alcance del derecho de acceso a la información pública circunscribiéndolo a los contenidos y los documentos que obren en poder de alguno de los sujetos obligados y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones, conforme se establece en el artículo 13 LTAIBG antes reproducido, por lo que la existencia previa de la información en su ámbito de competencias es condición necesaria para el reconocimiento del derecho.

Del contenido de la resolución impugnada, así como del escrito de alegaciones de la AEMPS presentado en el seno de este procedimiento de reclamación, se infiere que no dispone de la información solicitada. De este modo, habiendo declarado formalmente el órgano requerido que la información solicitada no obra en su poder, no puede prosperar la reclamación porque no hay objeto sobre el que proyectar el derecho.

A ello no obstan los documentos presentados por el reclamante, ya que, como expone la AEMPS en sus alegaciones, «que se haya cumplimentado un formulario de solicitud para el alta en el registro de entidades de intermediación de medicamentos, disponible en la página web, y se hubiera abonado, si fuera el caso, una tasa, no implica que se presentara formalmente dicha solicitud», y, en todo caso, «[e]l formulario de solicitud no muestra sello de entrada o número de registro, lo que indica que dicho formulario no habría tenido entrada en registro». A ello se añade que la AEMPS ha confirmado que ha realizado una nueva búsqueda del concreto expediente al que se refiere la reclamación, siendo «[r]evisados nuevamente los archivos del Departamento de Inspección y Control de Medicamentos, así como las entradas del registro común de la AEMPS», sin que tampoco haya podido localizarse durante el curso de este procedimiento.

7. En consecuencia, procede desestimar la presente reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución de la AEMPS/MINISTERIO DE SANIDAD.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.