Acceso a expediente de pensión de orfandad y desglose de pagos

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Presidenta

MIGRACIONES.

arts. 13, 19.1 y 24 LTAIBG.

R CTBG

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 16 de octubre de 2025, la reclamante solicitó al INSS/MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«(...) 1. Que se me remita copia íntegra del expediente de pensión de orfandad nº , con la base reguladora, porcentajes aplicados y fórmula de cálculo.

2. Que se me entregue el desglose de los importes abonados en 2021, indicando fechas y conceptos de los pagos de 27.246,91 € y 419,32 €.

3. Que se dicte y notifique resolución motivada sobre la revisión de mi pensión e incremento al 72 %, reconociendo la condición de huérfana asimilada a absoluta con efectos retroactivos desde 1990.

4. Que se incorpore toda la documentación a la reclamación patrimonial REC/2025/001360 y se me facilite el acceso a ella por vía electrónica».

2.

No consta respuesta de la Administración.

3.

Mediante escrito registrado el 21 de noviembre de 2025, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que cursó varias solicitudes de información, dirigidas a diferentes organismos y entidades —INSS, MUGENAT, ITSS, Guardia Civil de Tráfico de Alicante—, todas ellas en relación con el expediente relativo a la pensión de orfandad de la que es beneficiaria y sus circunstancias. En este caso, presenta reclamación contra el INSS por su falta de respuesta, indicando que el silencio de la Administración le impide conocer cómo se ha tramitado y calculado su prestación, comprobar posibles errores de pago y defender sus derechos en otras reclamaciones en curso. En concreto expone:

«Mi padre, (…), falleció el en accidente de trabajo in itinere en

2. Mediante sentencia firme nº del Juzgado de Primera Instancia nº 1 de se reconoce mi filiación biológica con el trabajador fallecido, lo que permitió activar mi derecho a pensión de orfandad derivada de accidente de trabajo.

3. En 2021, el INSS/Mutua Universal abonaron en mi cuenta las cantidades aproximadas de 27.246,91 € y 419,32 € en concepto de pensión de orfandad (expedientes de pago 03-2021-505924 y 03-2021-521560), sin que se me notificara resolución motivada, ni base reguladora, ni desglose de cálculos, ni se me diera acceso al expediente completo.

4. Desde 2021 he solicitado reiteradamente la revisión de mi pensión como huérfana asimilada a absoluta, así como el desglose de pagos, sin que el INSS haya dictado ni notificado resolución expresa, incumpliendo el deber de resolver del art. 21 Ley 39/2015 y el derecho de acceso a la información pública del Título I de la Ley 19/2013.

5. Ante esta situación, he iniciado reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado (expediente REC/2025/001360) por el daño moral y patrimonial derivado del funcionamiento anormal de la Administración, reservándome las acciones judiciales que procedan.

(…)

La Dirección Provincial del INSS de Alicante y, en su caso, a la TGSS, para que en el plazo máximo legal me remitan:

• Copia íntegra del expediente de pensión de orfandad nº y expedientes de pago 03-2021-505924 y 03-2021-521560.
• Resoluciones dictadas en 1991, 2018 y 2021 relativas a la pensión de orfandad, con indicación de bases, porcentajes, fechas de efectos y revalorizaciones.
• Desglose detallado de las cantidades abonadas (27.246,91 € y 419,32 €), con fechas, conceptos y justificantes.
• Comunicaciones e informes emitidos por Mutua Universal y otros órganos en relación con mi pensión».

4.

Con fecha 24 de noviembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al INSS solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 17 de diciembre tuvo entrada en este Consejo, escrito en el que se señala lo siguiente:

«(…) La contingencia causante de los expedientes a los que se refiere la interesada fue un accidente de trabajo. La entidad que cubría esa contingencia era una Mutua Colaboradora con la Seguridad Social. Por esta razón, la responsabilidad en el trámite y abono de la prestación de orfandad a la que se refiere la interesada le correspondía a Mutua Universal.

2. Los expedientes iniciados por esta Entidad a los que se refiere la interesada fueron cancelados en 2012 por apertura improcedente, una vez determinado el carácter profesional de la contingencia causante.

3. Toda la documentación relacionada con la apertura improcedente de los expedientes, así como con su cancelación, o cualquier otra comunicación derivada de las distintas solicitudes que ha podido realizar la interesada ante esta Entidad ya obra en poder de la reclamante.

4. Por todo lo anterior, no podemos facilitar información sobre bases reguladoras, porcentajes aplicados, desglose de pagos, etc. pues la responsabilidad en el trámite de la prestación a la que se refiere la interesada es, como se ha indicado de la Mutua Colaboradora con la Seguridad Social.

Conclusión:

Esta Entidad ha comunicado a [la reclamante], la Mutua competente donde debe dirigir la petición de acceso a su expediente».

5.

El 18 de diciembre de 2025, se concedió audiencia a la reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 23 de diciembre en el que señala:

«(…)-Que el expediente 2857/2025 se inició el 21/11/2025 en relación con la solicitud de pensión de orfandad derivada del fallecimiento de mi padre, (…). La solicitud fue presentada al INSS en 2021.

-Que nunca he recibido notificación alguna sobre la "cancelación de expedientes en 2012" que menciona el INSS. En ningún momento se me ha comunicado ninguna resolución en 2012 ni sobre mi pensión de orfandad solicitada en 2021. Por lo tanto, la referencia a esa cancelación es incorrecta y no tiene base documental.

-Que, a pesar de haber solicitado en 2021 el acceso completo a los documentos relacionados con la pensión de orfandad, no he recibido la resolución que confirme mi derecho a la pensión ni la motivación de los cálculos aplicados (base reguladora, porcentaje, etc.). Además, los documentos entregados son ilegibles y no permiten una correcta auditoría del expediente.

-Informe de la TGSS: Se adjunta informe de la TGSS donde se observa que las bases de cotización del causante figuran a cero en varios periodos, lo que podría haber afectado el cálculo de la base reguladora y, por ende, el porcentaje de la pensión de orfandad. Esto refuerza la necesidad de una revisión completa y detallada de los datos y cálculos aplicados.

SOLICITA:

-Acceso completo y legible al expediente completo, incluyendo la resolución de orfandad solicitada en 2021, los cálculos realizados, y la motivación del porcentaje aplicado a la pensión.

-Aclaración sobre la "cancelación en 2012" mencionada por el INSS, ya que no consta en mi expediente ninguna resolución ni notificación que indique la cancelación de dicho expediente. Solicito que se me facilite la documentación pertinente si existiera.

-Rectificación de los documentos ilegibles entregados, garantizando que se me remita copia legible y accesible para poder ejercer mis derechos de auditoría y defensa».

Asimismo, en documento adjunto manifiesta:

«1) La alegación de “competencia de Mutua” no justifica denegar información obrante en el INSS.

Mi solicitud no versa sobre “a quién corresponde el pago”, sino sobre acceso a documentación e información pública que obra o debe obrar en el INSS por su propia actividad administrativa (registro, comunicaciones, derivaciones, antecedentes y expedientes vinculados). El informe del INSS pretende sustituir el deber de transparencia por una derivación genérica a tercero, lo cual no satisface el derecho de acceso cuando existe información en poder del organismo requerido.

2) “Cancelación en 2012”: afirmación no acreditada documentalmente.

El INSS afirma que los expedientes fueron cancelados en 2012, pero no aporta resolución, acuerdo, diligencia, nota interna, ni documento alguno que materialice esa cancelación ni su alcance. Solicito que, si se mantiene esa tesis, se incorpore la evidencia documental que la soporta, pues sin ella la alegación es una mera afirmación no verificable.

3) Contradicción material: el INSS afirma que “ya obra en mi poder”.

Lo que han aportado es un expediente totalmente ilegible.

4) Entrega defectuosa: el INSS remite un expediente de 210 páginas en formato no utilizable (borroso/ilegible).

El INSS me ha remitido como “expediente” un PDF de 210 páginas asociado a la salida 20254030000106247, donde todas las páginas aparecen en formato imagen y, en la práctica, borrosas/ilegibles, sin OCR y sin posibilidad real de lectura, búsqueda y auditoría del contenido (desde el inicio del documento ya constan páginas-imagen).

Esto constituye una entrega meramente formal, que no satisface el estándar de acceso efectivo, pues impide:

• Verificar el contenido del expediente y sus piezas esenciales.
• Auditar base reguladora, porcentaje aplicado, cálculos, comunicaciones y actos administrativos.
• Ejercer defensa y contradicción con conocimiento de causa.

Dicho de forma simple: me han dado “un PDF para cumplir”, no “un expediente para comprender y auditar».

5) La oferta de “acudir a soporte físico” no subsana el incumplimiento del acceso electrónico legible.

El INSS indica que “dispongo de la posibilidad de acudir… Si deseo obtener el expediente en soporte físico”. Esa posibilidad no puede utilizarse como sustituto de la obligación de proporcionar una copia legible por la vía en que se ha tramitado y notificado (electrónica), máxime cuando el problema no es de “preferencia”, sino de calidad mínima de legibilidad

(…)

Que requiera al INSS para que, en plazo breve, entregue:

• Copia íntegra y legible del expediente y de los expedientes administrativos 03-2021-505924 y 03-2021-521560, con calidad suficiente (digitalización nítida y, en su caso, OCR).
• ÍNDICE/RELACIÓN de documentos del expediente (fecha, emisor, tipo de documento, nº de páginas).
• Copia legible de las comunicaciones y actuaciones del propio INSS vinculadas a mi solicitud y a la tramitación posterior (registros, derivaciones, informes internos y resoluciones obrantes).

3. Que, respecto a la afirmación de “cancelación en 2012”, el INSS aporte:

• Documento acreditativo (resolución/acuerdo/diligencia) de dicha cancelación, con fecha, órgano firmante, y efectos, o bien certificación

4. Que se declare que la entrega en formato borroso/ilegible no satisface el derecho de acceso, por no permitir comprensión, verificación ni auditoría del expediente remitido. (…)»

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2

La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3

La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a: (i) copia íntegra del expediente de pensión de orfandad n.º , con la base reguladora, porcentajes aplicados y fórmula de cálculo; (ii) desglose de los importes abonados en 2021, indicando fechas y conceptos de los pagos de 27.246,91€ y 419,32€; (iii) que se dicte y notifique resolución motivada sobre la revisión de la pensión de la reclamante e incremento al 72%, reconociendo a aquella la condición de huérfana asimilada a absoluta, con efectos retroactivos desde 1990; (iv) incorporación de la documentación obrante en el expediente de reclamación patrimonial REC/2025/001360 y que se facilite acceso electrónico al mismo.

El INSS no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. En el curso de este procedimiento el INSS pone de manifiesto que la documentación solicitada obra en poder de la mutua MUGENAT, entidad responsable de la tramitación y abono de la prestación de orfandad interesada, que es a quien la reclamante debe dirigirse. Señala asimismo que los expedientes que tramitó el INSS fueron cancelados en 2012 al constatarse el carácter profesional de la contingencia y que toda la información sobre ese particular elaborada por el INSS ya obra en poder de la reclamante.

4

Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5

Sentado lo anterior debe reiterarse que la naturaleza estrictamente revisora de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG impide incorporar en este procedimiento cambios sobre el contenido de la inicial solicitud de acceso (si no es para acotar su objeto) debiendo, por tanto, este Consejo circunscribir su examen y valoración exclusivamente al objeto de la solicitud formulada ante el órgano cuya decisión ahora se revisa, sin extender su pronunciamiento a otras materias no incluidas en dicha solicitud inicial.

Por lo tanto, quedan fuera de este pronunciamiento las cuestiones que se introducen de forma novedosa en la reclamación y en el trámite de audiencia de este procedimiento; en particular, el acceso a (i) «resoluciones dictadas en 1991, 2018 y 2021 relativas a la pensión de orfandad, con indicación de bases, porcentajes, fechas de efectos y revalorizaciones» y (ii) «comunicaciones e informes emitidos por Mutua Universal y otros órganos en relación con mi pensión»; así como la aclaración sobre la cancelación del expediente, en 2012, por el INSS, y documentación sobre este extremo.

6

Por otra parte, y por lo que concierne al contenido de la solicitud inicial de acceso, debe recordarse que no integran la noción de información pública, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 LTAIBG, las peticiones dirigidas a obtener aclaraciones o explicaciones sobre la actuación material de la Administración -como la pretensión de que «se dicte y notifique resolución motivada sobre la revisión de mi pensión e incremento al 72 %, reconociendo la condición de huérfana asimilada a absoluta con efectos retroactivos desde 1990» o de que «se incorpore toda la documentación a la reclamación patrimonial REC/2025/001360 y se me facilite el acceso a ella por vía electrónica».

7

El objeto de esta resolución, por tanto, ha de circunscribirse a las peticiones contenidas en los puntos 1 y 2 de la solicitud de acceso: (i) la remisión de la copia íntegra del expediente de pensión de orfandad nº y (ii) el desglose de los importes abonados en 2021, indicando fechas y conceptos de los pagos efectuados.

Estas dos peticiones se enmarcan claramente en la noción de información pública, respecto de las que no se ha alegado la concurrencia de causa de inadmisión o límite alguno. Así, la declaración del INSS señalando que «no podemos facilitar información sobre bases reguladoras, porcentajes aplicados, desglose de pagos, etc. pues la responsabilidad en el trámite de la prestación a la que se refiere la interesada es, como se ha indicado, de la Mutua Colaboradora con la Seguridad Social», advirtiendo a la reclamante que debe dirigir su petición a la Mutua competente, resulta un proceder claramente contrario a lo establecido en el artículo 19.1 LTAIBG.

Efectivamente, dado que el INSS conoce quién es el sujeto obligado en cuyo poder obra la información solicitada, debió aplicar lo dispuesto en el artículo 19.1 LTAIBG, que establece que

«[s]i la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante»

y remitir la petición a la Mutua competente.

8

En consecuencia, procede estimar parcialmente la reclamación anulando la resolución dictada en lo que concierne a los puntos 1 y 2 de la solicitud y acordando la retroacción de actuaciones a fin de que se dé cumplimiento a la exigencia prevista en el artículo 19.1 LTAIBG y el INSS remita la solicitud a la Mutua colaboradora de la Seguridad Social correspondiente para que esta resuelva sobre el acceso a la información.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada frente al INSS/MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, anulando la resolución dictada respecto de los puntos 1 y 2 de la solicitud de acceso a la información pública.

SEGUNDO:

ORDENAR la retroacción de actuaciones e INSTAR al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el plazo máximo de 5 días hábiles, remita la solicitud de acceso a la información a la Mutua competente, puntos 1 y 2 de la solicitud, informando de ello a la reclamante.

CUARTO:

INSTAR al INSS/MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de las actuaciones llevadas a cabo.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.