Acceso a informes de la Abogacía del Estado sobre la rescisión de contratos de empresas de defensa

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Presidenta CORTES.

art. 14.1.f) y D.A.1.2 LTAIBG.

R CTBG

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 24 de abril de 2025 el reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Solicito una copia del estudio, informe, nota o cualquier otro documento con la información y consideración de la Abogacía del Estado sobre la posibilidad de rescindir los contratos adjudicados a las empresas IMI SYSTEMS LTD y Guardian Defense & Homeland Security S.A o cualquier filial o derivada de las mismas. Solicito cualquier estudio, informe o nota que el ministerio pidiera a la Abogacía del Estado ya fuera el año pasado o este en relación con esas licitaciones.»

2. Mediante resolución de la Abogacía General del Estado, de 22 de mayo de 2025, se resolvió denegar el acceso en los siguientes términos:

«(...) Una vez analizada esta solicitud, de acuerdo con lo previsto en el Capítulo III del Título I de la LTAIBG, se resuelve lo siguiente:

a).- El derecho a la asistencia jurídica letrada de la Administración General del Estado forma parte sustancial del derecho de defensa.

El derecho de defensa está regulado en la Ley Orgánica 5/2024, de 11 de noviembre del Derecho de Defensa. Como contenido esencial de ese derecho, el artículo 3.1 reconoce la prestación de la asistencia letrada o asesoramiento en Derecho y la defensa de los intereses legítimos de la persona a través de los procedimientos previstos legalmente, así como el asesoramiento previo al eventual inicio de estos procedimientos.

El artículo 4 de la LODD reconoce que, dentro de este derecho a la asistencia jurídica letrada para el ejercicio de su derecho de defensa, “7. La asistencia jurídica letrada del Estado y las instituciones públicas se regirá por su normativa de aplicación y esta ley orgánica.”

De esta manera, la asistencia jurídica letrada que se presta por la Abogacía General del Estado es una forma de ejercicio de la abogacía equivalente a la prestada por los profesionales definidos en el artículo 4 de la LODD. Ejercicio de la abogacía que está sujeta, en los términos previstos en su normativa específica como es la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, a las garantías y deberes que se reconocen en la LODD. En ese sentido, la Disposición Final Cuarta, dos, de la LODD ha introducido en la Ley 52/1997 una nueva disposición final séptima, que señala lo siguiente:

”Disposición adicional séptima. Aplicación de la Ley Orgánica del derecho de defensa a la asistencia jurídica al Estado e instituciones públicas.

1. En la asistencia jurídica letrada que presten los abogados del Estado, los letrados de las Cortes Generales, los letrados de la Administración de la Seguridad Social y los restantes letrados previstos en la presente ley:
a) Actuarán con libertad de criterio técnico con sujeción en todo caso a las instrucciones emanadas por el centro directivo que ejerza la dirección de la asistencia jurídica, en el marco del principio de unidad de doctrina.
b) Les serán de aplicación los artículos 16, 17 y 18 de la Ley Orgánica del derecho de defensa.
c) Adecuarán su conducta a las normas éticas vigentes en la administración o entidad pública respectiva y a los criterios derivados de los principios deontológicos, y cumplirán con las exigencias derivadas de los principios de buena fe, lealtad, confidencialidad y colaboración con la Administración de Justicia.(...)”

Por lo tanto, el derecho a la defensa de la Administración General del Estado se garantiza por medio de la asistencia jurídica letrada que presta la Abogacía General del Estado conforme a lo previsto en su normativa propia. Y en esa normativa propia se reconoce, como parte consustancial del derecho a la asistencia jurídica letrada, la garantía de la confidencialidad de las comunicaciones y el secreto profesional previsto en el artículo 16 de la LODD.

b).- Extensión de la garantía de la confidencialidad de las comunicaciones y el secreto profesional del artículo 16 de la LODD.

El artículo 16 de la LODD, dispone:
“Artículo 16. Garantía de confidencialidad de las comunicaciones y secreto profesional.
1. Todas las comunicaciones mantenidas entre un profesional de la abogacía y su cliente tienen carácter confidencial y sólo podrán ser intervenidas en los casos y con los requisitos expresamente recogidos en la ley.
4. Excepto en los casos que expresamente recojan las leyes, la entrevista entre el profesional de la abogacía y su cliente defendido tendrá carácter confidencial.
5. El secreto profesional incluirá las siguientes manifestaciones:
a) La inviolabilidad y el secreto de todos los documentos y comunicaciones del profesional de la abogacía, que estén relacionados con el ejercicio de sus deberes de defensa”.

Como ha señalado el TEDH, quienes consultan a un abogado pueden esperar razonablemente que sus comunicaciones permanezcan privadas y confidenciales [TEDH, sentencia de 9 de abril de 2019, Altay c. Turquía (n.o 2), CE:ECHR:2019:0409JUD001123609, § 49]. Por lo tanto, salvo en situaciones excepcionales, estas personas deben poder confiar legítimamente en que su abogado no divulgará a nadie, sin su consentimiento, que han recurrido a sus servicios (sentencia de 8 de diciembre de 2022, Orde van Vlaamse Balies y otros, C-694/20, EU:C:2022:963, apartado 27).

De manera complementaria a lo indicado, es de destacar que la Disposición Final Séptima incorpora una serie de garantías y obligaciones para los abogados del Estado que son equivalentes a las de los abogados, y que aseguran su disciplina profesional y su función como colaboradores de la Justicia de manera similar a la de los abogados.

En concreto, el reconocimiento de su independencia o actuación con libertad de criterio técnico con sujeción en todo caso a las instrucciones emanadas por el centro directivo que ejerza la dirección de la asistencia jurídica, en el marco del principio de unidad de doctrina; la adecuación de su conducta, no solo a las normas éticas vigentes en la administración o entidad pública respectiva, sino también a los criterios derivados de los principios deontológicos de su función de ejercicio de la abogacía, y cumplimiento de las exigencias derivadas de los principios de buena fe, lealtad, confidencialidad y colaboración con la Administración de Justicia; o la sujeción a la garantía institucional del ejercicio de la función de asistencia jurídica letrada y del régimen disciplinario de los centros directivos que dirigen los servicios jurídicos en los que se integren.

En relación con el contrato a que se refiere el peticionario, la Abogacía del Estado atendió la consulta recibida ofreciendo las distintas posibilidades que, en Derecho, consideró que existían en relación con las cuestiones consultadas, en el marco del principio de legalidad y de acuerdo con los intereses generales.

Habiéndose solicitado por el ciudadano el derecho de acceso sobre estos particulares, los abogados del Estado están sometidos al secreto profesional, pues, como se viene diciendo, este afecta a “todos los documentos y comunicaciones del profesional de la abogacía que estén relacionados con el ejercicio de sus deberes de defensa”.

La difusión de esta información atentaría directamente contra la necesaria confianza que ha de existir entre el abogado y el cliente (en este caso, los órganos de la Administración que han efectuado la consulta). En efecto, la sola amenaza de publicación de cualquier consejo jurídico elaborado en el ejercicio de las funciones de asesoramiento en Derecho en relación con las cuestiones planteadas, supondría un perjuicio notable para la facultad de elaborar, en cualquier otro caso, dictámenes objetivos, sinceros y completos, que valoren los aspectos positivos y negativos de las posibilidades jurídicas existentes, atendiendo a los intereses generales y de acuerdo con el principio de legalidad.

Resulta lógico pensar que el abogado que sea consciente del acceso público al asesoramiento jurídico realizado –que pueda, por ello, ser utilizado por los restantes contendientes en los procesos judiciales futuros, adaptando sus estrategias o anticipándose a los argumentos jurídicos– se abstendrá de emitir consideraciones que serían acordes a la libertad de ese criterio técnico con el solo objeto de prevenir perjuicios en el éxito de la acción. Por la misma razón, la calidad y exhaustividad en el desarrollo de la función de asesoramiento se vería notablemente mermada.

c).-Disposición Adicional primera. Régimen de acceso propio.

La Disposición Adicional primera de la LTAIBG, punto 2, establece: “Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”.

La jurisprudencia, en interpretación de esta Disposición Adicional primera, apartado segundo – sentencias 748/2020, de 11 de junio (casación 577/2019), 1565/2020, de 19 de noviembre (casación 4614/2019), 1817bis/2020, de 29 de diciembre (casación 7045/2019), 314/2021, de 8 de marzo (casación 1975/2020), 389/2021, de 18 de marzo (casación 3934/2020), 144/2022, de 7 de febrero (casación 6829/2020), 311/2022, de 10 de marzo (casación 148/2021), 313/2022, también de 10 de marzo (casación 3382/2020), sentencia 244/2023, de 27 de febrero (casación 8073/2021) y sentencia de 29 de mayo de 2023 (casación 373/21)-, ha afirmado ”que las previsiones contenidas en la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno, por lo que respecta al régimen jurídico previsto para el acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, tan solo quedan desplazados, actuando en este caso como supletoria, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y específico de acceso a la información en un ámbito determinado, tal y como establece la Disposición Adicional Primera apartado segundo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

Ello exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades que existen en un ámbito o materia determinada, creando una regulación autónoma respecto de los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse”.

Debe entenderse que la garantía de confidencialidad y el deber de secreto profesional constituye un régimen jurídico específico de los contemplados en la Disposición Adicional primera de la LTAIBG. Además, se trata de una norma especial que regula el secreto profesional de los abogados del Estado, frente a la norma general, que regula del derecho de acceso. Finalmente, estamos ante una materia específica que afecta al derecho fundamental a la defensa y al secreto profesional contemplados en el artículo 24.2 de la CE, estableciendo una regulación concreta, claramente restrictiva.

En consecuencia, debe concluirse que el secreto profesional y la confidencialidad de la información solicitada, constituyen un verdadero un régimen jurídico especifico que desplaza a la LTAIGB. Sin tal confidencialidad y secreto, como se dijo, se proporcionaría a la parte contraria (en este caso la empresa adjudicataria) la información suficiente para anticipar sus estrategias, para eludir las consecuencias del asesoramiento formulado, y para impedir que la Administración vele por los intereses generales con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico.

Por todo ello, se deniega el acceso a esta información.»

3. Mediante escrito registrado el 29 de mayo de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 2 LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente:

«(...) La Abogacía ha denegado mi solicitud alegando la garantía de la confidencialidad de las comunicaciones y el secreto profesional previsto en el artículo 16 de la LODD. Asegura, además, la Abogacía que esto constituiría un régimen de acceso propio y que, por tanto, no se puede conocer los informes de la Abogacía sobre el asunto ni sobre ningún otro.

La Abogacía está haciendo una interpretación sumamente restrictiva y sin base. En ningún caso el derecho de defensa constituye un régimen de acceso propio o distinta a la LTAIBG. El derecho de defensa puede colisionar con el derecho de acceso, pero ni la LODD ni ninguna otra ley establece un régimen distinto para ningún tipo de caso. De hecho, prueba de ello es que la Abogacía nunca hubiera hecho esta argumentación hasta ahora y que incluso haya llegado a entregar informes ante solicitudes de acceso a la información. De hecho, incluso el Consejo ha estimado en distintas resoluciones que información de este tipo debe ser pública como en la 858/2019 o la 476/2022.

Además, la Abogacía considera que la Administración es un cliente al uso de un abogado y que, por tanto, debe aplicar esa confidencialidad. Esto no es así. La Abogacía es un órgano administrativo propio, con rango de Subsecretaría, y como tal también se le aplica la LTAIBG. Más cuando es otro organismo de la Administración, como ha hecho en este caso el Ministerio del Interior, quien le solicita un informe. No se trata de un cliente concreto o particular haciendo una consulta a su abogado, sino de una Administración pública pidiendo a otra un informe para tomar una decisión. Por tanto, es indudable que se debe aplicar el régimen de la LTAIBG y que el interés público en lo solicitado es absolutamente evidente.

En todo caso, la Administración puede alegar el límite de la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva cuando realmente se le puede ocasionar un perjuicio en ese sentido. No es el caso, ya que ni ellos mismos han alegado el límite y ya que no hay ningún proceso abierto derivado del caso sobre el que se piden informes.

La nueva interpretación de la Abogacía además de vaga es absolutamente peligrosa ya que permitiría que cualquier información que ellos elaboren a pesar de ser una Administración pública escapara del control de la LTAIBG. No hay base jurídica para defender que realmente se les debe aplicar otro régimen de acceso distinto y menos en un caso como este en el que el informe es preceptivo para poder tomar una decisión sobre la anulación de unos contratos. Es fundamental la rendición de cuentas de la Administración en un caso como este. Al igual que las cláusulas de confidencialidad en los contratos no son motivo suficiente para que estos escapen de la LTAIBG, lo mismo sucede en este caso. Esta simple argumentación no sirve para invalidar lo establecido por la LTAIBG ni mucho menos para que la Abogacía del Estado y la información que esta elabora en ejercicio de sus funciones escape de forma absoluta del control de los ciudadanos. Pido, por todo ello, que se estime mi reclamación y se inste al Gobierno a entregarme lo que había solicitado (...).»

4. Con fecha 30 de mayo de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 20 de junio de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito de la Abogacía General del Estado en el que se señala lo siguiente:

«(...)Primera. - Frente a la alegación La Abogacía del Estado hace una interpretación restrictiva y sin base alguna.

(...) No se puede compartir tal argumento. La Disposición Final cuarta, dos, de la LODD, introduce una nueva Disposición Adicional séptima en la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas (en adelante, LAJEIP).

En virtud de esta nueva disposición, “en la asistencia jurídica letrada que presten los abogados del Estado...b). - Les serán de aplicación los artículos 16, 17 y 18 de la Ley Orgánica del Derecho de Defensa”.

El artículo 16 de la LODD regula, precisamente, la garantía de confidencialidad de las comunicaciones y secreto profesional que se extiende a toda la asistencia jurídica letrada de los abogados del Estado, constituida, según el artículo 1 de la LAJEIP por “el asesoramiento y la representación y defensa del Estado y de sus Organismos Autónomos...”.

Por tanto, no solo no es que la argumentación expuesta por el Abogado General del Estado no carezca de base, sino que está expresamente contemplada en la Ley. Y, en este sentido, dado que de hacerse público el asesoramiento formulado podría frustrarse su utilidad, facilitando a la parte contraria las posibilidades de eludir la estrategia de la Administración, es razonable que el mismo deba quedar amparado por el secreto profesional.

(...) En consecuencia, debe concluirse que el secreto profesional y la confidencialidad de la información solicitada, constituyen un verdadero un régimen jurídico especifico que desplaza a la LTAIGB”.

Segunda. - Frente a la alegación La Abogacía del Estado nunca ha hecho esta argumentación hasta ahora y ha entregado informes ante solicitudes de acceso a la información.

Como bien reconoce el reclamante, la Abogacía General del Estado no sostiene una negativa abierta y tajante al derecho de acceso por parte de los ciudadanos a la información pública que obra en su poder. Prueba de ello son las numerosas resoluciones de concesión de la información pública que constan en el Portal de la Transparencia.

Sin embargo, el derecho de acceso no es absoluto, como no lo es ningún derecho, y puede colisionar con otros derechos o bienes jurídicos protegidos. En el presente caso concurre una circunstancia que afecta de manera frontal a la publicación de la información pública solicitada: la información podría ser utilizada por la parte afectada, adaptando sus estrategias o anticipándose a los argumentos jurídicos ofrecidos para evitar el éxito del asesoramiento ofrecido por la Abogacía del Estado. Por ello, precisamente, debe defenderse la confidencialidad de las comunicaciones y el secreto de los documentos relativos a este caso, tal y como previene el artículo 16 de la LODD.

Es decir, no se trata de que la Abogacía General del Estado, como parece sugerir el reclamante en sus alegaciones, tenga la pretensión de ampararse en la confidencialidad y el secreto profesional en todos los casos en que se le solicite, al amparo de la normativa sobre transparencia, la documentación relativa al asesoramiento que presta a la Administración y al sector público, cualesquiera que sean las circunstancias que concurran. Tal conclusión es errónea. Por el contrario, se trata de que la Ley extiende las garantías de confidencialidad y secreto profesional, de manera expresa e inequívoca, al ámbito del asesoramiento jurídico público, y ello implica que es obligación de la Abogacía General del Estado valorar y exponer las circunstancias que, en relación con un asesoramiento concreto, justifican, por la necesidad de respetar esas garantías, que la petición formulada no pueda atenderse. Así se ha hecho en el presente caso, en el cual, dado que existe un tercero que se verá afectado por la decisión que la Administración adopte, la confidencialidad del asesoramiento proporcionado a efectos de adoptar esa decisión es esencial en beneficio del interés general.

Sin secreto profesional no existe asesoramiento ni defensa posible. Ante cualquier controversia, por relevante que fuere, bastaría con solicitar los documentos de la abogacía del Estado para que la parte contraria pudiera conocer, eludir, sortear o dificultar las consecuencias de la estrategia formulada por el servicio jurídico del Estado que, nunca debe olvidarse, lleva cabo sus funciones de acuerdo con el principio de legalidad y velando por los intereses generales. Por todo ello, de manera justificada y proporcionada se aprecia que, en este caso, no deba proporcionarse la información solicitada.

Tercera. - Frente a la alegación Se trata de una información de una Administración pública pidiendo a otra un informe para tomar una decisión, por lo que se debe aplicar el régimen de la LTAIBG. El interés público en lo solicitado es evidente.

El reclamante considera que no puede ser aplicable el secreto profesional porque no se trata de un concreto particular haciendo una consulta a un abogado, sino que se trata de una Administración que pide a otra un informe para tomar una decisión. Este planteamiento tampoco se corresponde con la realidad: la Abogacía General del Estado no es una Administración distinta de la Administración General del Estado, a la que asesora, sino que es un órgano de la propia Administración, con funciones asesoras, y hay que insistir en que la función asesora está sujeta, por voluntad de la Ley, a garantías especiales en beneficio del interés general que representa la Administración asesorada.

Al respecto, cabe insistir en que, en este caso, al poder quedar afectados los intereses de la Administración por la publicación de la información solicitada, resulta plenamente aplicable el secreto profesional previsto en el artículo 16 de la LODD.

En consecuencia, la publicación de la información solicitada afectaría severamente a la confianza que debe existir en la Abogacía del Estado (que no por ser letrados públicos deben carecer de aquélla), a su libertad de criterio técnico, a la calidad y exhaustividad en el desarrollo de la función de asesoramiento, a los criterios derivados de los principios deontológicos y las exigencias derivadas de la buena fe, lealtad y confidencialidad, aspectos todos ellos recogidos en la Disposición Adicional séptima, apartado c), de la LAJEIP.

Todo ello impide, nuestro juicio, la divulgación y el acceso a la información solicitada.

Cuarta. - Frente a la alegación La Administración puede alegar el límite de la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva cuando realmente se le puede ocasionar un perjuicio en ese sentido.

En efecto, no se ha utilizado el límite de la igualdad de las partes en los procesos judiciales porque no consta que, todavía, exista proceso alguno. Pero como se dijo anteriormente, la asistencia jurídica de los abogados del Estado, no solamente se produce a través de la representación y defensa del Estado e Instituciones Públicas, sino también a través del asesoramiento. Y este asesoramiento, como parte de la asistencia jurídica, cuando se ponen en riesgo los intereses generales por la publicación de la información solicitada, debe estar sometido al secreto profesional.

En efecto, tal y como establece el artículo 1 del Real Decreto 1057/2025, de 15 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Abogacía General del Estado “La Abogacía General del Estado es el órgano administrativo que desarrolla la función de asistencia jurídica, consistente en el asesoramiento y la representación y defensa en juicio, a la Administración General del Estado, a sus organismos autónomos, a los órganos constitucionales y, en su caso y a través de los oportunos convenios, a las comunidades autónomas, a las corporaciones locales y a las restantes entidades que integran el sector público institucional, en los términos establecidos en la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, y en su normativa complementaria”.

Por tanto, en esa función de asistencia jurídica, de asesoramiento, representación y defensa en juicio, la Abogacía General del Estado no podrá facilitar aquella información que suponga un evidente perjuicio para los intereses de la persona que asesora, representa o defiende, salvo que se quiera convertir en ilusorio el derecho de defensa de la Administración.

Por todo ello y para finalizar, debe insistirse en que, en este caso, los abogados del Estado están sometidos al secreto profesional. El secreto profesional es uno de los pilares del Estado de Derecho. No puede existir Estado de Derecho sin defensa, sin tutela judicial efectiva (artículos 24 CE y 6 CEDH) y no puede existir defensa, sin abogados (aunque sean del Estado) sometidos a un deber y un derecho de secreto profesional.

En consecuencia, debiera ser desestimada la reclamación formulada.»

5. Con fecha 26 de marzo de 2026 se requirió a la Abogacía del Estado para que confirmase la existencia de un proceso judicial, lo que cumplimentó el siguiente 17 de abril en los siguientes términos:

«En relación con el objeto del presente requerimiento, procede señalar que existe un procedimiento judicial que guarda una conexión accidental con el objeto de las solicitudes formuladas en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. En concreto, se trata del procedimiento ordinario núm. 858/2024, tramitado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, en el que la parte recurrente, en su escrito de conclusiones, alude a los hechos sobre los que versa la solicitud de acceso, con la finalidad de cuestionar la veracidad de las manifestaciones efectuadas por la Abogacía del Estado. A tal efecto, la recurrente incorpora, entre otros elementos, una referencia una noticia difundida por RTVE “Moncloa rectifica a Interior y rescinde el contrato de compra de balas a Israel tras la tensión con Sumar”, 24/04/2025.

Segunda. -Previsible existencia de procedimientos judiciales potenciales ante la eventual resolución del contrato

El hecho de que en la actualidad no existan otros procedimientos judiciales en curso no excluye, sino que razonablemente anticipa, que en un horizonte temporal inmediato puedan incoarse nuevos procesos judiciales. En efecto, se encuentra en tramitación un expediente de resolución contractual cuyo procedimiento se halla pendiente de la emisión del preceptivo dictamen del Consejo de Estado, en su condición de órgano consultivo. En este contexto, una vez sustanciados los trámites legalmente exigidos y dictada la correspondiente resolución definitiva, resulta altamente previsible —cuando no prácticamente seguro— que la empresa afectada por dicha medida interponga las acciones judiciales pertinentes en defensa de sus derechos e intereses legítimos.»

Concluye su escrito reiterando sus alegaciones sobre la confidencialidad de los informes emitidos en ejercicio de su función consultiva pues «[i]gualmente se extiende la garantía de confidencialidad y secreto profesional a las funciones de asesoramiento en derecho o funciones consultivas que partan de una situación de conflicto jurídico entre distintos intereses en juego y que, eventualmente, puede dar lugar a un posterior procedimiento o proceso judicial o extrajudicial o arbitral, incluso de carácter potencial, en el que pueda plantearse esta cuestión.»

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2.

La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3.

La presente reclamación trae causa de una solicitud de acceso a las notas o informes elaborados por la Abogacía del Estado sobre la posibilidad de rescindir los contratos adjudicados a las empresas IMI SYSTEMS LTD y Guardian Defense & Homeland Security S.A o cualquier filial o derivada de las mismas.

La Abogacía del Estado dictó resolución en la que acuerda denegar el acceso conforme a lo dispuesto en la Disposición adicional primera, segundo apartado, de la LTAIBG, al entender que existe un régimen específico de acceso a la información pública constituido por el artículo 16 de la Ley Orgánica 5/2024, de 11 de noviembre, del Derecho de Defensa (LODD), que resulta de aplicación en virtud de lo dispuesto en la Disposición adicional séptima de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas (LAJEIP). El mencionado precepto establece una cláusula de confidencialidad respecto de todas las comunicaciones abogado-cliente, atribuyendo el carácter de secreto profesional a los documentos y comunicaciones del profesional de la abogacía relacionados con el ejercicio de sus deberes de defensa. Se remarca que se trata de información cuyo acceso afecta al derecho fundamental a la defensa y al secreto profesional contemplados en el artículo 24.2 CE.

A la vista de la reclamación interpuesta, que subraya el hecho de que no se ha invocado el límite previsto en el artículo 14.1.f) LTAIBG, la Abogacía del Estado alega que los informes pretendidos, ante «la eventualidad de un conflicto jurídico (...), pueden ser ya elementos definidores de la estrategia a seguir por la Administración General del Estado»; por lo que este Consejo requirió a la Abogacía General del Estado para que confirmase la existencia, o no, de un proceso judicial o arbitral, lo que realizó en los términos que han sido trasladados en el antecedente sexto.

4.

Sentado lo anterior, procede verificar la efectiva concurrencia del régimen jurídico específico de acceso a la información que, a juicio de la Abogacía del Estado, se prevé en la LODD respecto de aquélla información que obra en poder de la Abogacía del Estado como consecuencia del ejercicio de sus funciones de asesoramiento jurídico y defensa de la Administración General del Estado (entendida en sentido amplio).

Sobre esta cuestión conviene recordar que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicada en numerosas resoluciones de este Consejo —por todas, STS de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:871)—, la LTAIBG únicamente queda desplazada en su aplicación como ley básica y general cuando existan en nuestro ordenamiento otras normas con rango de ley que cumplan una de las siguientes condiciones: (a) establezcan una regulación alternativa que contenga un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso, o (b) contengan regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho e impliquen un régimen especial diferenciado del general; siendo en todo caso de aplicación supletoria en los extremos no regulados en las normas sectoriales.

En este caso, el artículo 16 LODD, al que hace referencia la Abogacía del Estado, no contiene previsión alguna que pueda considerarse como una regulación alternativa o, incluso, una regulación sectorial que afecte a aspectos relevantes del derecho de acceso a la información pública.

Ciertamente, como sostiene la Abogacía General del Estado, la Disposición final cuarta de la LODD modificó la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, introduciendo una nueva Disposición adicional séptima en esta norma que prevé la aplicación de la LODD a la asistencia jurídica del Estado y otras instituciones públicas; extensión que, sin embargo, no tiene el alcance pretendido por la Abogacía General del Estado. Así, lo que se establece en la mencionada Disposición es que

«en la asistencia jurídica letrada que presten los abogados del Estado (...), les serán de aplicación los artículos 16, 17 y 18 de la Ley Orgánica del Derecho de Defensa».

Esta regulación extiende las Garantías y deberes de la asistencia jurídica previstas en la LODD para las personas que ejercen la abogacía y sus clientes a determinadas instituciones públicas, como la Abogacía General del Estado: en particular, la garantía de la confidencialidad de las comunicaciones y el secreto profesional entre la persona que ejerce la defensa y su cliente (así como las mantenidas entre los defensores de las partes), con expresión de concretas manifestaciones del secreto profesional —entre las que se encuentra

«[l]a inviolabilidad y el secreto de todos los documentos y comunicaciones del profesional de la abogacía, que estén relacionados con el ejercicio de sus deberes de defensa.(art. 16.5.a) LODD)—»

Sin embargo, no puede desconocerse que tales previsiones se enmarcan en un determinado contexto. En efecto, la asistencia o asesoramiento a la que se refiere el artículo 3.1 LODD al definir el derecho de defensa es la que se proyecta sobre «la defensa de los intereses legítimos de la persona a través de los procedimientos previstos legalmente, así como el asesoramiento previo al eventual inicio de estos procedimientos»; o, como dispone el artículo 2 LODD, al definir el ámbito de aplicación de la Ley Orgánica, la que se dirige a «proteger y hacer valer, con arreglo a un procedimiento previamente establecido, sus derechos [los de las personas físicas y jurídicas], libertades e intereses legítimos en cualquier tipo de controversia ante los tribunales y administraciones públicas, incluidas las diligencias de investigación del Ministerio Fiscal, o en los medios adecuados de solución de controversias regulados en la normativa de aplicación».

Esta concreción del contenido del derecho de defensa regulado en la LODD, y en particular en el artículo 16 LODD que invoca el Abogado del Estado, no es baladí pues debe distinguirse necesariamente —como de hecho prevé el propio Real Decreto 1057/2024, de 15 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Abogacía General del Estado— entre las competencias de asesoramiento jurídico de la Administración [artículo 2.a) del Reglamento] y las competencias de representación y defensa (…) ante cualesquiera jurisdicciones y órdenes jurisdiccionales incluyendo las actuaciones precontenciosas, procedimientos judiciales, arbitrales, extrajudiciales y alternativos de resolución de conflictos [artículo 2.1.e), f), g), h), i), j), k) y l) Real Decreto 1057/2024, de 15 de octubre].

En efecto, las previsiones del artículo 16 LODD se proyectan precisamente sobre esas actuaciones precontenciosas o judiciales en las que ya existe una controversia y, en consecuencia, la necesidad de hacer valer los derechos e intereses legítimos y de contar con una persona profesional de confianza —y el lógico espacio de confidencialidad entre abogado/a y cliente—. Precisamente por ello esa confidencialidad es instrumento para la garantía del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 CE; garantías del derecho fundamental no se proyectan cuando la información cuyo acceso se pretende no forma parte de ese ámbito.

A fin de aclarar este punto, el Consejo requirió a la Abogacía General del Estado para que confirmase, en su caso, la existencia de un proceso judicial, arbitral o extrajudicial, a lo que se respondió con la referencia a un procedimiento judicial que, según señala, guarda una conexión accidental con el objeto de la solicitud de acceso que da lugar a esta reclamación. Este Consejo ha podido comprobar que el procedimiento ordinario núm. 858/2024 al que alude la Abogacía —tramitado por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Cuarta)—, versa sobre «la desestimación presunta del requerimiento a la Secretaría de Estado de Comercio efectuado en fecha 23 de febrero de 2024 de incoación de expediente de revocación de todas las autorizaciones vigentes en materia de comercio exterior -tanto exportación como importación- de material de defensa y de doble uso que tenga como destino o como origen Israel.»

De lo anterior se deduce que el informe cuyo acceso se pretende no guarda una directa relación con el pleito, como reconoce la propia Abogacía al subrayar su conexión accidental y referirse a la posibilidad de que en un horizonte inmediato puedan incoarse nuevos procesos judiciales —por la previsible interposición de un recurso contencioso-administrativo frente a la resolución que se dicte en el expediente de rescisión contractual que se está tramitando, lo que a fecha de resolverse esta reclamación no se ha producido—, por lo que difícilmente cabe ubicar el informe reclamado en el ámbito de las funciones de representación y defensa del organismo atribuidas a la Abogacía General del Estado.

Por tanto, dada la inexistencia de un proceso judicial o una controversia sobre la rescisión del contrato a la que se refiere el informe, no cabe asumir que resulte de aplicación la regulación de la confidencialidad en las comunicaciones e informaciones entre abogado y cliente. Esto es, no solo la regulación del artículo 16 LODD —relativa al derecho de defensa como manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva— no constituye un régimen jurídico específico de acceso a la información pública (ni completo, ni parcial), sino que tampoco el informe emitido por la Abogacía General del Estado se dictó en el ejercicio de sus competencias en materia de defensa y de representación. En consecuencia, la denegación total de acceso acordada con fundamento en la Disposición adicional primera, segundo apartado, de la LTAIBG en relación con el citado artículo 16 LODD resulta improcedente.

5.

Descartada la existencia de un régimen jurídico específico y teniendo en cuenta las alegaciones efectuadas por la Abogacía General del Estado sobre la previsible existencia de futuros procesos judiciales así como el alegado riesgo de que el acceso al informe pueda anticipar estrategias procesales, es preciso verificar si la denegación de acceso puede encontrar amparo en el límite previsto en el artículo 14.1.f) LTAIBG —que permite restringir el derecho cuando el acceso a la información cause un perjuicio a la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva—. Y la respuesta ha de ser negativa por las razones que se exponen a continuación.

En primer lugar, debe recordarse que la previsión del citado artículo 14.1.f) LTAIBG coincide con la del artículo 3.1.i) del Convenio 205 del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos (Convenio de Tromsø) cuya memoria explicativa señala, en lo que aquí interesa, que

«este apartado está destinado a proteger la igualdad de las partes en los procesos judiciales y el buen funcionamiento de la justicia. Este límite persigue asegurar la igualdad las partes en procesos judiciales tanto ante tribunales nacionales como internacionales y puede, por ejemplo, autorizar a una autoridad pública a denegar el acceso a documentos elaborados o recibidos (por ejemplo de su abogado) en relación con los procesos judiciales de los que sea parte. Deriva del artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que garantiza el derecho a un proceso equitativo. Los documentos que no son creados con vistas a procesos judiciales como tales no pueden ser denegados al amparo de este límite».

En esta línea el Tribunal Supremo, al interpretar el contenido y alcance del artículo 14.1.f) LTAIBG —vid. STS de 31 de mayo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2391)— ha diferenciado entre el acceso a la información de naturaleza estrictamente procesal generada en el marco de un procedimiento judicial y el acceso a la información elaborada por un sujeto obligado por la LTAIBG (aunque sea para ser presentada ante un órgano judicial).

En ese caso, es evidente que lo solicitado no es información de naturaleza estrictamente procesal y también lo es que no se trata de un informe creado con vistas a procesos judiciales, pues se trata, se reitera, de un informe jurídico sobre las consecuencias jurídicas de la rescisión de un contrato. En este caso, según se señala en la citada STS de 31 de mayo de 2022, el acceso se rige por lo dispuesto en la LTAIBG, correspondiendo por tanto la competencia para decidir al órgano, organismo o entidad en cuyo poder obren los contenidos o los documentos solicitados, que deberá resolver con arreglo a las reglas que en la propia LTAIBG se establecen. Y, entre ellas, remarca el Tribunal Supremo, se encuentran indudablemente los límites previstos en el artículo 14.1 LTAIBG cuya aplicación, sin embargo, no es automática, sino que ha de ser «justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección» como exige el artículo 14.2 LTAIBG —debiendo ponderarse caso por caso y atendiendo a las circunstancias concurrentes, si prevalece la protección de los bienes jurídicos amparados por el límite o el interés público superior al que sirve el principio de transparencia—.

En segundo lugar, teniendo en cuenta lo anterior, resulta evidente que en su denegación del acceso pretendido la Abogacía General del Estado no ha ponderado los diversos derechos e intereses en juego, ni ha tomado en consideración la posibilidad de conceder un acceso parcial a la parte de la información no afectada por el límite en aplicación de lo dispuesto en los artículos 14.2 y 16 LTAIBG, por lo que no puede entenderse como una restricción proporcionada.

En este sentido, la referencia a la hipotética interposición de un recurso contencioso-administrativo no resulta suficiente para denegar el acceso en la medida en que no se ha justificado que el acceso al contenido del informe pueda lastrar las capacidades del defensa de la Administración del Estado, ni anticipe necesariamente estrategias procesales que perjudiquen la igualdad de armas procesales de las partes. Ese carácter hipotético del riesgo se trasluce en la afirmación de la propia Abogacía del Estado, realizada en las alegaciones de este procedimiento, de que «no se ha utilizado el límite de la igualdad de las partes en los procesos judiciales porque no consta que, todavía, exista proceso alguno».

En tercer lugar, es importante recordar que el derecho de acceso a la información pública reconocido primariamente en el artículo 105.b) CE no se configura como un mero principio objetivo rector de la actuación de las Administraciones públicas, sino también como un derecho subjetivo ejercitable ante aquellas administraciones. Como se sostiene en la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de septiembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:3826) si bien

«no tiene la consideración de derecho fundamental en atención a su caracterización y ubicación sistemática en la Constitución (…), sí se configura como un derecho constitucional, con contenido propio y efectivo que ni el legislador, ni el aplicador de la norma pueden desconocer (…)»

. Derecho constitucional subjetivo que deriva «de exigencias de democracia y transparencia e inseparablemente unido al Estado democrático y de Derecho que enuncia el artículo 1 de nuestra Constitución», y que, en definitiva, presenta «una íntima conexión con derechos fundamentales y libertades públicas, en la medida que su ejercicio puede condicionar la plena efectividad de estos, como el derecho de participación política (artículo 23 de la CE), el derecho a la libertad de información (artículo 20 de la CE) y el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24 de la CE). Esa estrecha vinculación se advierte, igualmente, con el principio de legalidad, materializado en el sometimiento de las Administraciones públicas a la Ley y al Derecho, y su salvaguarda mediante el control que los Tribunales ejercen sobre sus actuaciones, por cuanto favorece su eficaz fiscalización por la jurisdicción contencioso-administrativa.»

Partiendo de esta configuración del derecho, difícilmente puede encontrar encaje en nuestro sistema constitucional una denegación total como la acordada por la Abogacía General del Estado que hace irreconocible el derecho de acceso a la información pública en la medida en que desconoce su efectividad.

6.

Tomando en consideración lo hasta ahora expuesto, cabe recordar que en este caso el objeto de la solicitud es la obtención de copia del estudio, nota, informe o cualquier otro documento con la consideración de la Abogacía del Estado sobre la posibilidad de rescindir los contratos adjudicados a la empresa IMI SYSTEMS LTD - Guardian Homeland Security S.A, que fueron formalizados el 16 de abril de 2025 (BOE núm. 99, de 24 de abril de 2025).

Como expresamente afirma la resolución recurrida «[e]n relación con el contrato a que se refiere el peticionario, la Abogacía del Estado atendió la consulta recibida ofreciendo las distintas posibilidades que, en Derecho consideró que existían en relación con las cuestiones consultadas, en el marco del principio de legalidad y de acuerdo con los intereses generales». En suma, se trata de un informe sobre la interpretación y aplicación del Derecho, no de un escrito que contenga estrategias procesales ni tampoco valoraciones sobre la viabilidad o las probabilidades de éxito de una acción judicial. Su contenido, en definitiva, es el propio de un informe de legalidad, sin abordar cuestiones de estrategia procesal, de suerte que del acceso al mismo no cabe derivar una afectación al derecho a la igualdad de las partes y a la tutela judicial efectiva de la Administración en los términos reconocidos por el Tribunal Constitucional.

De hecho, tal como se consigna en la resolución de este Consejo, de esta misma fecha, relativa al expediente de reclamación 1460/2025, referida a una pretensión sustancialmente idéntica —en la que la parte reclamante pone de manifiesto que las conclusiones de ese informe han transcendido a la opinión pública—, el informe de la Abogacía General del Estado se pronuncia sobre aspectos como el momento en que se puede acordar no adjudicar el contrato o desistir de él, cuándo surge la necesidad de compensación, o las posibilidades que existen de acordar la rescisión del contrato y sus consecuencias —procedimiento de rescisión contractual que, finalmente, se inició por acuerdo de la Secretaría de Estado de Seguridad el 29 de septiembre de 2025 por “imposible cumplimiento” del mismo tras la aprobación por el Consejo de Ministros del Real Decreto-ley 10/2025, de 23 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes contra el genocidio en Gaza y de apoyo a la población palestina.

Se trata, evidentemente, de información de naturaleza administrativa, que no ha sido elaborada para su presentación en un proceso judicial —ni tan siquiera recabada o preparada con ocasión de la interposición de un recurso— y que reviste un indudable interés público atendiendo al contexto en el que se solicita, en la medida en que valora y objetiva cuestiones relevantes relacionadas con relación a la rescisión de un contrato entre las Administraciones Públicas y una empresa suministradora de armamento, facilitando a la ciudadanía elementos esenciales para conocer la actuación de los responsables públicos y su adecuación a la legalidad vigente.

Procede, en consecuencia, reconocer el derecho del reclamante a acceder a esa información; derecho de acceso que, sin embargo, ha de circunscribirse al informe al que hace referencia la Abogacía del Estado y que elaboró en respuesta a la consulta del Ministerio (con independencia de su nomenclatura) pero no a cualquier nota, o cualquier otro documento, o cualquier estudio. En este sentido, entiende este Consejo que con el acceso al informe elaborado por la Abogacía del Estado se satisfacen las exigencias de transparencia que impone nuestro ordenamiento jurídico.

7.

En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, procede estimar parcialmente la reclamación.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada frente al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA, Y RELACIONES CON LAS CORTES.

SEGUNDO:

INSTAR al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA, Y RELACIONES CON LAS CORTES a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

• Copia del informe de la Abogacía del Estado sobre la posibilidad de rescindir los contratos adjudicados a las empresas IMI SYSTEMS LTD y Guardian Defense & Homeland Security S.A o cualquier filial o derivada de las mismas.

TERCERO:

INSTAR al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA, Y RELACIONES CON LAS CORTES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.