Se solicitó acceso a informes y comunicaciones de la Abogacía del Estado sobre la posible rescisión de contratos de armamento con empresas israelíes al Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes. La administración denegó el acceso alegando secreto profesional y régimen especial. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estima parcialmente la reclamación, ordenando la entrega del informe jurídico específico.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 24 de abril de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«En relación al expediente de contratación R-0003-A-24-2 de la Jefatura de Asuntos Económicos de la Guardia Civil, en un comunicado fechado el 29 de octubre de 2024, el Ministerio del Interior aseguró que no solo cancelaba la adjudicación de este contrato, sino que además excluirían en el futuro a otras empresas de este país, al menos mientras continuara el conflicto armado. “El Gobierno mantiene el compromiso de no vender armamento al Estado israelí desde que estalló el conflicto armado en el territorio de Gaza”, añadió la nota oficial. Sin embargo, el 16 de abril de 2025 han sido formalizados los contratos del Lote 1 y 2 con IMI SYSTEMS LTD -Adjudicatario- Guardian Homeland Security S.A. - Representante. Desde el Ministerio del Interior se ha explicado que han justificado este cambio en un estudio que solicitó el 29 de octubre de 2024 a la Abogacía del Estado sobre la posible rescisión del contrato adjudicado. En dicho informe, se desaconsejó anular la adjudicación debido a la avanzada fase de tramitación, que hubiera supuesto abonar el precio a la empresa sin recibir el material. Exponen que “tras haber agotado todas las vías negociadoras” con la empresa israelí, la Junta Interministerial Reguladora del Comercio Exterior de Material de Defensa y de Doble Uso (JIMDDU) denegará a dicha empresa el permiso de importación de este material a España “por razones de interés general” (presumiblemente aplicando el artículo 8 de la Ley 53-2007) y, acto seguido, el Ministerio del Interior rescindirá el contrato (dos Lotes).
1. Copia de todas las peticiones de informe realizadas desde cualquier nivel del Ministerio del Interior (no solo desde la Guardia Civil) a la Abogacía del Estado sobre la posibilidad de cancelar la licitación para no formalizar el contrato del lote 1 y 2 con IMI SYSTEMS LTD -Adjudicatario- Guardian Homeland Security S.A.- Representante, hasta la fecha de respuesta a la presente petición de información pública.
2. Copia de todos los informes emitidos por la Abogacía del Estado como consecuencia de las solicitudes efectuadas por el Ministerio sobre el punto anterior, hasta la fecha de respuesta a la presente petición de información pública.
3. Copia de todas las peticiones de informe realizadas desde cualquier nivel del Ministerio del Interior (no solo desde la Guardia Civil) a la Abogacía del Estado (y a cualquier otro órgano técnico-consultivo) sobre la posibilidad de excluir de todas las futuras licitaciones públicas a empresas de origen israelí, hasta la fecha de respuesta a la presente petición de información pública.
4. Copia de todos los informes emitidos por la Abogacía del Estado (y de cualquier otro órgano técnico-consultivo) como consecuencia de las solicitudes efectuadas por el Ministerio sobre el punto anterior, hasta la fecha de respuesta a la presente petición de información pública.
5. Copia de todas las comunicaciones recibidas desde Moncloa o cualquier otro Ministerio en relación a la posibilidad de denegar a la empresa el permiso de importación del material contratado, hasta la fecha de respuesta a la presente petición de información pública.
6. Copia de todas las comunicaciones recibidas desde la JIMDDU en relación a este contrato, hasta la fecha de respuesta a la presente petición de información pública.
7. Copia de todas las peticiones de informes realizadas desde cualquier nivel del Ministerio del Interior (no solo desde la Guardia Civil) o desde la propia JIMDDU (integrada por este Ministerio) a la Abogacía del Estado, Consejo de Estado o cualquier otro órgano técnico-consultivo, sobre la viabilidad de la revocación del permiso de importación o sobre la viabilidad de rescindir el contrato si se revoca el permiso de importación, hasta la fecha de respuesta a la presente petición de información pública.
8. Copia de todos los informes emitidos como consecuencia de las solicitudes efectuadas sobre el punto anterior, hasta la fecha de respuesta a la presente
9. Copia de cualquier comunicación o reclamación presentada por IMI SYSTEMS LTD -Adjudicatario- Guardian Homeland Security S.A.- Representante en relación a este contrato tras su formalización hasta la fecha de respuesta a la presente
10. Copia de cualquier comunicación remitida por el Ministerio a IMI SYSTEMS LTD -Adjudicatario- Guardian Homeland Security S.A.- Representante en relación a este contrato tras su formalización hasta la fecha de respuesta a la presente petición de información pública.»
2. Mediante resolución de 9 de junio de 2025, la Abogacía General del Estado acuerda la denegación del acceso en los siguientes términos:
«(...) Con fecha 2 de junio de 2025, la solicitud se recibió en este Centro Directivo al ser duplicada desde la UIT del Ministerio del Interior a la UIT del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, fecha a partir de la cual comenzó a contar el plazo de un mes previsto en el artículo 20.1 de la LTAIBG, para su resolución.
Una vez analizada esta solicitud, y, exclusivamente, respecto a la solicitud de información pública en la que se alude a posibles informes de la Abogacía del Estado, de acuerdo con lo previsto en el Capítulo III del Título I de la LTAIBG, se resuelve lo siguiente:
a).- El derecho a la asistencia jurídica letrada de la Administración General del Estado forma parte sustancial del derecho de defensa.
El derecho de defensa está regulado en la Ley Orgánica 5/2024, de 11 de noviembre del Derecho de Defensa. Como contenido esencial de ese derecho, el artículo 3.1 reconoce la prestación de la asistencia letrada o asesoramiento en Derecho y la defensa de los intereses legítimos de la persona a través de los procedimientos previstos legalmente, así como el asesoramiento previo al eventual inicio de estos procedimientos.
El artículo 4 de la LODD reconoce que, dentro de este derecho a la asistencia jurídica letrada para el ejercicio de su derecho de defensa, “7. La asistencia jurídica letrada del Estado y las instituciones públicas se regirá por su normativa de aplicación y esta ley orgánica.”
De esta manera, la asistencia jurídica letrada que se presta por la Abogacía General del Estado es una forma de ejercicio de la abogacía equivalente a la prestada por los profesionales definidos en el artículo 4 de la LODD. Ejercicio de la abogacía que está sujeta, en los términos previstos en su normativa específica como es la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, a las garantías y deberes que se reconocen en la LODD.
En ese sentido, la Disposición Final Cuarta, dos, de la LODD ha introducido en la Ley 52/1997 una nueva disposición final séptima, que señala lo siguiente:
“Disposición adicional séptima. Aplicación de la Ley Orgánica del derecho de defensa a la asistencia jurídica al Estado e instituciones públicas.
1. En la asistencia jurídica letrada que presten los abogados del Estado, los letrados de las Cortes Generales, los letrados de la Administración de la Seguridad Social y los restantes letrados previstos en la presente ley:
a) Actuarán con libertad de criterio técnico con sujeción en todo caso a las instrucciones emanadas por el centro directivo que ejerza la dirección de la asistencia jurídica, en el marco del principio de unidad de doctrina.
b) Les serán de aplicación los artículos 16, 17 y 18 de la Ley Orgánica del derecho de defensa.
c) Adecuarán su conducta a las normas éticas vigentes en la administración o entidad pública respectiva y a los criterios derivados de los principios deontológicos, y cumplirán con las exigencias derivadas de los principios de buena fe, lealtad, confidencialidad y colaboración con la Administración de Justicia.
3. Por lo tanto, el derecho a la defensa de la Administración General del Estado se garantiza por medio de la asistencia jurídica letrada que presta la Abogacía General del Estado conforme a lo previsto en su normativa propia. Y en esa normativa propia se reconoce, como parte consustancial del derecho a la asistencia jurídica letrada, la garantía de la confidencialidad de las comunicaciones y el secreto profesional previsto en el artículo 16 de la LODD.
b).- Extensión de la garantía de la confidencialidad de las comunicaciones y el secreto profesional del artículo 16 de la LODD.
El artículo 16 de la LODD, dispone:
“Artículo 16. Garantía de confidencialidad de las comunicaciones y secreto profesional.
1. Todas las comunicaciones mantenidas entre un profesional de la abogacía y su cliente tienen carácter confidencial y sólo podrán ser intervenidas en los casos y con los requisitos expresamente recogidos en la ley.
4. Excepto en los casos que expresamente recojan las leyes, la entrevista entre el profesional de la abogacía y su cliente defendido tendrá carácter confidencial.
5. El secreto profesional incluirá las siguientes manifestaciones:
a) La inviolabilidad y el secreto de todos los documentos y comunicaciones del profesional de la abogacía, que estén relacionados con el ejercicio de sus deberes de defensa”
Como ha señalado el TEDH, quienes consultan a un abogado pueden esperar razonablemente que sus comunicaciones permanezcan privadas y confidenciales [TEDH, sentencia de 9 de abril de 2019, Altay c. Turquía (n.o 2), CE:ECHR:2019:0409JUD001123609, § 49]. Por lo tanto, salvo en situaciones excepcionales, estas personas deben poder confiar legítimamente en que su abogado no divulgará a nadie, sin su consentimiento, que han recurrido a sus servicios (sentencia de 8 de diciembre de 2022, Orde van Vlaamse Balies y otros, C-694/20, EU:C:2022:963, apartado 27).
De manera complementaria a lo indicado, es de destacar que la Disposición Final Séptima incorpora una serie de garantías y obligaciones para los abogados del Estado que son equivalentes a las de los abogados, y que aseguran su disciplina profesional y su función como colaboradores de la Justicia de manera similar a la de los abogados.
En concreto, el reconocimiento de su independencia o actuación con libertad de criterio técnico con sujeción en todo caso a las instrucciones emanadas por el centro directivo que ejerza la dirección de la asistencia jurídica, en el marco del principio de unidad de doctrina; la adecuación de su conducta, no solo a las normas éticas vigentes en la administración o entidad pública respectiva, sino también a los criterios derivados de los principios deontológicos de su función de ejercicio de la abogacía, y cumplimiento de las exigencias derivadas de los principios de buena fe, lealtad, confidencialidad y colaboración con la Administración de Justicia; o la sujeción a la garantía institucional del ejercicio de la función de asistencia jurídica letrada y del régimen disciplinario de los centros directivos que dirigen los servicios jurídicos en los que se integren.
En relación con el contrato a que se refiere el peticionario, la Abogacía del Estado atendió la consulta recibida ofreciendo las distintas posibilidades que, en Derecho, consideró que existían en relación con las cuestiones consultadas, en el marco del principio de legalidad y de acuerdo con los intereses generales.
Habiéndose solicitado por el ciudadano el derecho de acceso sobre estos particulares, los abogados del Estado están sometidos al secreto profesional, pues, como se viene diciendo, este afecta a “todos los documentos y comunicaciones del profesional de la abogacía que estén relacionados con el ejercicio de sus deberes de defensa”.
La difusión de esta información atentaría directamente contra la necesaria confianza que ha de existir entre el abogado y el cliente (en este caso, los órganos de la Administración que han efectuado la consulta). En efecto, la sola amenaza de publicación de cualquier consejo jurídico elaborado en el ejercicio de las funciones de asesoramiento en Derecho en relación con las cuestiones planteadas, supondría un perjuicio notable para la facultad de elaborar, en cualquier otro caso, dictámenes objetivos, sinceros y completos, que valoren los aspectos positivos y negativos de las posibilidades jurídicas existentes, atendiendo a los intereses generales y de acuerdo con el principio de legalidad.
Resulta lógico pensar que el abogado que sea consciente del acceso público al asesoramiento jurídico realizado –que pueda, por ello, ser utilizado por los restantes contendientes en los procesos judiciales futuros, adaptando sus estrategias o anticipándose a los argumentos jurídicos– se abstendrá de emitir consideraciones que serían acordes a la libertad de ese criterio técnico con el solo objeto de prevenir perjuicios en el éxito de la acción. Por la misma razón, la calidad y exhaustividad en el desarrollo de la función de asesoramiento se vería notablemente mermada.
c).-Disposición Adicional primera. Régimen de acceso propio.
La Disposición Adicional primera de la LTAIBG, punto 2, establece: “Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”.
La jurisprudencia, en interpretación de esta Disposición Adicional primera, apartado segundo – sentencias 748/2020, de 11 de junio (casación 577/2019), 1565/2020, de 19 de noviembre (casación 4614/2019), 1817bis/2020, de 29 de diciembre (casación 7045/2019), 314/2021, de 8 de marzo (casación 1975/2020), 389/2021, de 18 de marzo (casación 3934/2020), 144/2022, de 7 de febrero (casación 6829/2020), 311/2022, de 10 de marzo (casación 148/2021), 313/2022, también de 10 de marzo (casación 3382/2020), sentencia 244/2023, de 27 de febrero (casación 8073/2021) y sentencia de 29 de mayo de 2023 (casación 373/21)-, ha afirmado <
Ello exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades que existen en un ámbito o materia determinada, creando una regulación autónoma respecto de los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse>>
Debe entenderse que la garantía de confidencialidad y el deber de secreto profesional constituye un régimen jurídico específico de los contemplados en la Disposición Adicional primera de la LTAIBG. Además, se trata de una norma especial que regula el secreto profesional de los abogados del Estado, frente a la norma general, que regula del derecho de acceso. Finalmente, estamos ante una materia específica que afecta al derecho fundamental a la defensa y al secreto profesional contemplados en el artículo 24.2 de la CE, estableciendo una regulación concreta, claramente restrictiva.
En consecuencia, debe concluirse que el secreto profesional y la confidencialidad de la información solicitada, constituyen un verdadero un régimen jurídico especifico que desplaza a la LTAIGB. Sin tal confidencialidad y secreto, como se dijo, se proporcionaría a la parte contraria (en este caso la empresa adjudicataria) la información suficiente para anticipar sus estrategias, para eludir las consecuencias del asesoramiento formulado, y para impedir que la Administración vele por los intereses generales con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico.
Por todo ello, se deniega el acceso a esta información.»
3. Mediante escrito registrado el 14 de julio de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24.2 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la resolución de la Abogacía del Estado subrayando, en primer lugar, que no cabe invocar el secreto profesional de la Abogacía del Estado como fundamento de una denegación total al acceso. En este sentido alega lo siguiente:
«1. La jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo establece que el secreto profesional no es un límite absoluto, sino que debe ponderarse caso a caso conforme al artículo 14 de la Ley 19/2013.
La propia Ley 19/2013 no contempla entre sus límites el “secreto profesional” como categoría independiente, sino que obliga a realizar un test de daño y a justificar el interés público prevalente que impediría el acceso.
La resolución no contiene ningún test de daño ni valoración individualizada, limitándose a realizar una exposición general sobre la función de la Abogacía del Estado.
2. Los informes jurídicos emitidos por la Abogacía del Estado son documentos administrativos públicos, salvo cuando estén directamente vinculados a un procedimiento judicial
Conforme a la doctrina reiterada del Consejo de Transparencia, los informes jurídicos preceptivos o facultativos emitidos antes o al margen de un proceso judicial no gozan de secreto absoluto, salvo cuando su contenido esté íntimamente vinculado a una estrategia procesal o al procedimiento judicial mismo.
En este caso:
o Los informes solicitados son consultivos y previos a la formalización del contrato o a su rescisión.
o No constan referidos a ninguna actuación judicial.
o No se acredita que estén vinculados a un pleito o que su divulgación afecte a la posición procesal del Estado.
Por tanto, la información solicitada es accesible en virtud del principio de máxima publicidad, dado su indudable interés público en el caso que nos ocupa.
3. Vulneración del deber de motivación y del art. 20.2 de la Ley 19/2013
La resolución:
o No aplica el principio de acceso parcial ni analiza si alguna parte del informe puede ser entregada.
o No contiene motivación concreta ni individualizada sobre cada uno de los puntos solicitados (ni sobre los informes, ni sobre las peticiones de informe).
o Hace un uso extensivo y genérico de la Disposición Adicional 1ª de la Ley 19/2013 sin precisar qué norma específica regula el acceso a la información concreta solicitada.
4. Inexistencia de régimen jurídico especial excluyente
La Ley 52/1997 y la Ley Orgánica 5/2024 regulan aspectos de la función y secreto profesional, pero no establecen un régimen jurídico específico de acceso a la información ni derogan o desplazan la aplicación de la Ley 19/2013.
La jurisprudencia exige que:
o El régimen jurídico especial sea completo y específico en materia de acceso.
o Contenga previsiones sobre límites y procedimiento para el acceso.
Nada de esto se acredita en la resolución ni se desprende de la normativa invocada (…)»
4. Mediante escrito registrado el 14 de julio de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24.2 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la resolución de la Abogacía del Estado subrayando, en primer lugar, que no cabe invocar el secreto profesional de la Abogacía del Estado como fundamento de una denegación total al acceso. En este sentido alega lo siguiente:
«La jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo establece que el secreto profesional no es un límite absoluto, sino que debe ponderarse caso a caso conforme al artículo 14 de la Ley 19/2013.
La propia Ley 19/2013 no contempla entre sus límites el “secreto profesional” como categoría independiente, sino que obliga a realizar un test de daño y a justificar el interés público prevalente que impediría el acceso.
La resolución no contiene ningún test de daño ni valoración individualizada, limitándose a realizar una exposición general sobre la función de la Abogacía del Estado.
2. Los informes jurídicos emitidos por la Abogacía del Estado son documentos administrativos públicos, salvo cuando estén directamente vinculados a un procedimiento judicial
Conforme a la doctrina reiterada del Consejo de Transparencia, los informes jurídicos preceptivos o facultativos emitidos antes o al margen de un proceso judicial no gozan de secreto absoluto, salvo cuando su contenido esté íntimamente vinculado a una estrategia procesal o al procedimiento judicial mismo.
En este caso:
o Los informes solicitados son consultivos y previos a la formalización del contrato o a su rescisión.
o No constan referidos a ninguna actuación judicial.
o No se acredita que estén vinculados a un pleito o que su divulgación afecte a la posición procesal del Estado.
Por tanto, la información solicitada es accesible en virtud del principio de máxima publicidad, dado su indudable interés público en el caso que nos ocupa.
3. Vulneración del deber de motivación y del art. 20.2 de la Ley 19/2013
La resolución:
o No aplica el principio de acceso parcial ni analiza si alguna parte del informe puede ser entregada.
o No contiene motivación concreta ni individualizada sobre cada uno de los puntos solicitados (ni sobre los informes, ni sobre las peticiones de informe).
o Hace un uso extensivo y genérico de la Disposición Adicional 1ª de la Ley 19/2013 sin precisar qué norma específica regula el acceso a la información concreta solicitada.
4. Inexistencia de régimen jurídico especial excluyente
La Ley 52/1997 y la Ley Orgánica 5/2024 regulan aspectos de la función y secreto profesional, pero no establecen un régimen jurídico específico de acceso a la información ni derogan o desplazan la aplicación de la Ley 19/2013.
La jurisprudencia exige que:
o El régimen jurídico especial sea completo y específico en materia de acceso.
o Contenga previsiones sobre límites y procedimiento para el acceso.
Nada de esto se acredita en la resolución ni se desprende de la normativa invocada (…)»
5. Con fecha 15 de julio de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 1 de agosto de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se ratifica en lo ya resuelto añadiendo que:
«(...)
En este sentido, se concreta, en las alegaciones que:
«En relación con el contrato a que se refiere el peticionario, la Abogacía del Estado atendió la consulta recibida ofreciendo las distintas posibilidades que, en Derecho, consideró que existían en relación con las cuestiones consultadas, en el marco del principio de legalidad y de acuerdo con los intereses generales.
(...)
Además, se valora que “Sin tal confidencialidad y secreto, como se dijo, se proporcionaría a la parte contraria (en este caso la empresa adjudicataria) la información suficiente para anticipar sus estrategias, para eludir las consecuencias del asesoramiento formulado, y para impedir que la Administración vele por los intereses generales con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico.
Lógicamente, ante la eventualidad de un conflicto jurídico, aunque todavía no se haya materializado la existencia del procedimiento judicial correspondiente, los informes que analizan la situación por parte de la Abogacía del Estado pueden ser ya elementos definidores de la estrategia a seguir por la Administración General del Estado y, por ello gozan, como bien reconoce el reclamante, de un secreto absoluto.
(...)»
Y se concluye, además de reiterando la existencia de un régimen específico y la motivación de la resolución dictada, afirmando que «igualmente se extiende la garantía de confidencialidad y secreto profesional a las funciones de asesoramiento en derecho o funciones consultivas que partan de una situación de conflicto jurídico entre distintos intereses en juego y que, eventualmente, puede dar lugar a un posterior procedimiento o proceso judicial o extrajudicial o arbitral, incluso de carácter potencial en el que puedan plantearse esta cuestión»
6. El 4 de agosto de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose sendos escritos los siguientes 6 y 29 de agosto en los que, de un lado, se reitera en los argumentos vertidos en su reclamación y, de otro, señala que la resolución de la Abogacía del Estado no contiene una motivación individualizada, no ha tomado en consideración la posibilidad de ofrecer un acceso parcial y no ha acreditado que el acceso al contenido del informe comprometa la estrategia de la Administración, además de subrayar el interés del acceso desde una perspectiva del control a una eventual injerencia política en la adopción de decisiones administrativas y la relevancia institucional del control ciudadano en este contexto (con afectación al erario público y daños a la seguridad jurídica del sistema de contratación).
En el segundo escrito pone, además, de manifiesto que:
«2.Debe destacarse, además, que el informe de la Abogacía del Estado cuya entrega se me deniega por motivos de secreto profesional ya fue objeto de filtración y publicación en medios de comunicación. En particular, el diario digital Vozpópuli publicó el 25 de abril de 2025 una noticia titulada “Este es el informe de la Abogacía del Estado sobre el contrato de Interior con la empresa israelí”, en la que se reproducen fragmentos textuales y se acredita disponer de una copia del propio informe.
Conviene subrayar que, aunque otros medios se hicieron eco de la existencia del documento y resumieron su contenido, únicamente Vozpópuli acreditó tener acceso directo al mismo.
3.Esta circunstancia pone de manifiesto que la confidencialidad invocada por la Administración ha quedado en realidad quebrada por filtraciones selectivas y que el acceso oficial resulta imprescindible para garantizar la igualdad ciudadana en el acceso a la información pública, evitando que solo determinados medios de comunicación puedan disponer de documentos de esta trascendencia.
4. La publicidad mediática del informe demuestra, además, que el “test de daño” alegado por la Abogacía del Estado carece de fundamento real: si el contenido ya es de dominio público, no puede sostenerse que su difusión oficial cause un perjuicio actual y concreto a la defensa del Estado.»
7. Con fecha 26 de marzo de 2026 se requirió a la Abogacía del Estado para que confirmase la existencia de un proceso judicial, lo que cumplimentó el siguiente 17 de abril en los siguientes términos:
«En relación con el objeto del presente requerimiento, procede señalar que existe un procedimiento judicial que guarda una conexión accidental con el objeto de las solicitudes formuladas en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. En concreto, se trata del procedimiento ordinario núm. 858/2024, tramitado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, en el que la parte recurrente, en su escrito de conclusiones, alude a los hechos sobre los que versa la solicitud de acceso, con la finalidad de cuestionar la veracidad de las manifestaciones efectuadas por la Abogacía del Estado. A tal efecto, la recurrente incorpora, entre otros elementos, una referencia a una noticia difundida por RTVE “Moncloa rectifica a Interior y rescinde el contrato de compra de balas a Israel tras la tensión con Sumar”, 24/04/2025.
Segunda. -Previsible existencia de procedimientos judiciales potenciales ante la eventual resolución del contrato
El hecho de que en la actualidad no existan otros procedimientos judiciales en curso no excluye, sino que razonablemente anticipa, que en un horizonte temporal inmediato puedan incoarse nuevos procesos judiciales. En efecto, se encuentra en tramitación un expediente de resolución contractual cuyo procedimiento se halla pendiente de la emisión del preceptivo dictamen del Consejo de Estado, en su condición de órgano consultivo. En este contexto, una vez sustanciados los trámites legalmente exigidos y dictada la correspondiente resolución definitiva, resulta altamente previsible —cuando no prácticamente seguro— que la empresa afectada por dicha medida interponga las acciones judiciales pertinentes en defensa de sus derechos e intereses legítimos.»
Concluye su escrito reiterando sus alegaciones sobre la confidencialidad de los informes emitidos en ejercicio de su función consultiva pues «[i]gualmente se extiende la garantía de confidencialidad y secreto profesional a las funciones de asesoramiento en derecho o funciones consultivas que partan de una situación de conflicto jurídico entre distintos intereses en juego y que, eventualmente, puede dar lugar a un posterior procedimiento o proceso judicial o extrajudicial o arbitral, incluso de carácter potencial, en el que pueda plantearse esta cuestión.»
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2.
La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3.
La presente reclamación trae causa de una solicitud en la que se pide el acceso a información referida a la eventual no formalización o rescisión de un contrato de compra de armas suscrito con una empresa israelí en los términos que han quedado reflejados en el antecedente primero de esta resolución.
La Abogacía del Estado dictó resolución en la que acuerda denegar el acceso conforme a lo dispuesto en la Disposición adicional primera, segundo apartado, de la LTAIBG, al entender que existe un régimen específico de acceso a la información pública constituido por el artículo 16 de la Ley Orgánica 5/2024, de 11 de noviembre, del Derecho de Defensa (LODD), que resulta de aplicación en virtud de lo dispuesto en la Disposición adicional séptima de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas (LAJEIP). El mencionado precepto establece una cláusula de confidencialidad respecto de todas las comunicaciones abogado-cliente, atribuyendo el carácter de secreto profesional a los documentos y comunicaciones del profesional de la abogacía relacionados con el ejercicio de sus deberes de defensa. Se remarca que se trata de información cuyo acceso afecta al derecho fundamental a la defensa y al secreto profesional contemplados en el artículo 24.2 CE.
A la vista de la reclamación interpuesta, que subraya el hecho de que no se ha invocado el límite previsto en el artículo 14.1.f) LTAIBG, la Abogacía del Estado alega que los informes pretendidos, ante «la eventualidad de un conflicto jurídico (…), pueden ser ya elementos definidores de la estrategia a seguir por la Administración General del Estado»; por lo que este Consejo requirió a la Abogacía General del Estado para que confirmase la existencia, o no, de un proceso judicial o arbitral, lo que realizó en los términos que han sido trasladados en el antecedente sexto.
4.
Sentado lo anterior, procede verificar la efectiva concurrencia del régimen jurídico específico de acceso a la información que, a juicio de la Abogacía del Estado, se prevé en la LODD respecto de aquella información que obra en poder de la Abogacía del Estado como consecuencia del ejercicio de sus funciones de asesoramiento jurídico y defensa de la Administración General del Estado (entendida en sentido amplio).
Sobre esta cuestión conviene recordar que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicada en numerosas resoluciones de este Consejo —por todas, STS de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:871)—, la LTAIBG únicamente queda desplazada en su aplicación como ley básica y general cuando existan en nuestro ordenamiento otras normas con rango de ley que cumplan una de las siguientes condiciones: (a) establezcan una regulación alternativa que contenga un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso, o (b) contengan regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho e impliquen un régimen especial diferenciado del general; siendo en todo caso de aplicación supletoria en los extremos no regulados en las normas sectoriales.
En este caso, el artículo 16 LODD, al que hace referencia la Abogacía del Estado, no contiene previsión alguna que pueda considerarse como una regulación alternativa o, incluso, una regulación sectorial que afecte a aspectos relevantes del derecho de acceso a la información pública.
5.
Ciertamente, como sostiene la Abogacía General del Estado, la Disposición final cuarta de la LODD modificó la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, introduciendo una nueva Disposición adicional séptima en esta norma que prevé la aplicación de la LODD a la asistencia jurídica del Estado y otras instituciones públicas; extensión que, sin embargo, no tiene el alcance pretendido por la Abogacía General del Estado. Así, lo que se establece en la mencionada Disposición es que
«en la asistencia jurídica letrada que presten los abogados del Estado (…), les serán de aplicación los artículos 16, 17 y 18 de la Ley Orgánica del Derecho de Defensa».
Esta regulación extiende las garantías y deberes de la asistencia jurídica previstas en la LODD para las personas que ejercen la abogacía y sus clientes a determinadas instituciones públicas, como la Abogacía General del Estado: en particular, la garantía de la confidencialidad de las comunicaciones y el secreto profesional entre la persona que ejerce la defensa y su cliente (así como las mantenidas entre los defensores de las partes), con expresión de concretas manifestaciones del secreto profesional —entre las que se encuentra «[l]a inviolabilidad y el secreto de todos los documentos y comunicaciones del profesional de la abogacía, que estén relacionados con el ejercicio de sus deberes de defensa. (art. 16.5.a) LODD»—.
Sin embargo, no puede desconocerse que tales previsiones se enmarcan en un determinado contexto. En efecto, la asistencia o asesoramiento a la que se refiere el artículo 3.1 LODD al definir el derecho de defensa es la que se proyecta sobre «la defensa de los intereses legítimos de la persona a través de los procedimientos previstos legalmente, así como el asesoramiento previo al eventual inicio de estos procedimientos»; o, como dispone el artículo 2 LODD, al definir el ámbito de aplicación de la Ley Orgánica, la que se dirige a «proteger y hacer valer, con arreglo a un procedimiento previamente establecido, sus derechos [los de las personas físicas y jurídicas], libertades e intereses legítimos en cualquier tipo de controversia ante los tribunales y administraciones públicas, incluidas las diligencias de investigación del Ministerio Fiscal, o en los medios adecuados de solución de controversias regulados en la normativa de aplicación».
Esta concreción del contenido del derecho de defensa regulado en la LODD, y en particular en el artículo 16 LODD que invoca el Abogado del Estado, no es baladí pues debe distinguirse necesariamente —como de hecho prevé el propio Real Decreto 1057/2024, de 15 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Abogacía General del Estado— entre las competencias de asesoramiento jurídico de la Administración [artículo 2.a) del Reglamento] y las competencias de representación y defensa (…) ante cualesquiera jurisdicciones y órdenes jurisdiccionales incluyendo las actuaciones precontenciosas, procedimientos judiciales, arbitrales, extrajudiciales y alternativos de resolución de conflictos [artículo 2.1.e), f), g), h), i), j), k) y l) Real Decreto 1057/2024, de 15 de octubre].
En efecto, las previsiones del artículo 16 LODD se proyectan precisamente sobre esas actuaciones precontenciosas o judiciales en las que ya existe una controversia y, en consecuencia, la necesidad de hacer valer los derechos e intereses legítimos y de contar con una persona profesional de confianza —y el lógico espacio de confidencialidad entre abogado/a y cliente—. Precisamente por ello esa confidencialidad es instrumento para la garantía del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 CE; garantías del derecho fundamental no se proyectan cuando la información cuyo acceso se pretende no forma parte de ese ámbito.
6.
A fin de aclarar este punto, el Consejo requirió a la Abogacía General del Estado para que confirmase, en su caso, la existencia de un proceso judicial, arbitral o extrajudicial, a lo que se respondió con la referencia a un procedimiento judicial que, según señala, guarda una conexión accidental con el objeto de la solicitud de acceso que da lugar a esta reclamación. Este Consejo ha podido comprobar que el procedimiento ordinario núm. 858/2024 al que alude la Abogacía —tramitado por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Cuarta)—, versa sobre «la desestimación presunta del requerimiento a la Secretaría de Estado de Comercio efectuado en fecha 23 de febrero de 2024 de incoación de expediente de revocación de todas las autorizaciones vigentes en materia de comercio exterior -tanto exportación como importación- de material de defensa y de doble uso que tenga como destino o como origen Israel.»
De lo anterior se deduce que el informe cuyo acceso se pretende no guarda una directa relación con el pleito, como reconoce la propia Abogacía al subrayar su conexión accidental y referirse a la posibilidad de que en un horizonte inmediato puedan incoarse nuevos procesos judiciales —por la previsible interposición de un recurso contencioso-administrativo frente a la resolución que se dicte en el expediente de rescisión contractual que se está tramitando, lo que a fecha de resolverse esta reclamación no se ha producido—, por lo que difícilmente cabe ubicar el informe reclamado en el ámbito de las funciones de representación y defensa del organismo atribuidas a la Abogacía General del Estado.
Por tanto, dada la inexistencia de un proceso judicial o una controversia sobre la rescisión del contrato a la que se refiere el informe, no cabe asumir que resulte de aplicación la regulación de la confidencialidad en las comunicaciones e informaciones entre abogado y cliente. Esto es, no solo la regulación del artículo 16 LODD —relativa al derecho de defensa como manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva— no constituye un régimen jurídico específico de acceso a la información pública (ni completo, ni parcial), sino que tampoco el informe emitido por la Abogacía General del Estado se dictó en el ejercicio de sus competencias en materia de defensa y de representación. En consecuencia, la denegación total de acceso acordada con fundamento en la Disposición adicional primera, segundo apartado, de la LTAIBG en relación con el citado artículo 16 LODD resulta improcedente.
7.
Descartada la existencia de un régimen jurídico específico y teniendo en cuenta las alegaciones efectuadas por la Abogacía General del Estado sobre la previsible existencia de futuros procesos judiciales así como el alegado riesgo de que el acceso al informe pueda anticipar estrategias procesales, es preciso verificar si la denegación de acceso puede encontrar amparo en el límite previsto en el artículo 14.1.f) LTAIBG —que permite restringir el derecho cuando el acceso a la información cause un perjuicio a la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva—. Y la respuesta ha de ser negativa por las razones que se exponen a continuación.
En primer lugar, debe recordarse que la previsión del citado artículo 14.1.f) LTAIBG coincide con la del artículo 3.1.i) del Convenio 205 del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos (Convenio de Tromsø) cuya memoria explicativa señala, en lo que aquí interesa, que
«este apartado está destinado a proteger la igualdad de las partes en los procesos judiciales y el buen funcionamiento de la justicia. Este límite persigue asegurar la igualdad las partes en procesos judiciales tanto ante tribunales nacionales como internacionales y puede, por ejemplo, autorizar a una autoridad pública a denegar el acceso a documentos elaborados o recibidos (por ejemplo de su abogado) en relación con los procesos judiciales de los que sea parte. Deriva del artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que garantiza el derecho a un proceso equitativo. Los documentos que no son creados con vistas a procesos judiciales como tales no pueden ser denegados al amparo de este límite».En esta línea el Tribunal Supremo, al interpretar el contenido y alcance del artículo 14.1.f) LTAIBG —vid. STS de 31 de mayo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2391)— ha diferenciado entre el acceso a la información de naturaleza estrictamente procesal generada en el marco de un procedimiento judicial y el acceso a la información elaborada por un sujeto obligado por la LTAIBG (aunque sea para ser presentada ante un órgano judicial).
En ese caso, es evidente que lo solicitado no es información de naturaleza estrictamente procesal y también lo es que no se trata de un informe creado con vistas a procesos judiciales, pues se trata, se reitera, de un informe jurídico sobre las consecuencias jurídicas de la rescisión de un contrato. En este caso, según se señala en la citada STS de 31 de mayo de 2022, el acceso se rige por lo dispuesto en la LTAIBG, correspondiendo por tanto la competencia para decidir al órgano, organismo o entidad en cuyo poder obren los contenidos o los documentos solicitados, que deberá resolver con arreglo a las reglas que en la propia LTAIBG se establecen. Y, entre ellas, remarca el Tribunal Supremo, se encuentran indudablemente los límites previstos en el artículo 14.1 LTAIBG cuya aplicación, sin embargo, no es automática, sino que ha de ser «justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección» como exige el artículo 14.2 LTAIBG —debiendo ponderarse caso por caso y atendiendo a las circunstancias concurrentes, si prevalece la protección de los bienes jurídicos amparados por el límite o el interés público superior al que sirve el principio de transparencia—.
En segundo lugar, teniendo en cuenta lo anterior, resulta evidente que en su denegación del acceso pretendido la Abogacía General del Estado no ha ponderado los diversos derechos e intereses en juego, ni ha tomado en consideración la posibilidad de conceder un acceso parcial a la parte de la información no afectada por el límite en aplicación de lo dispuesto en los artículos 14.2 y 16 LTAIBG, por lo que no puede entenderse como una restricción proporcionada.
En este sentido, la referencia a la hipotética interposición de un recurso contencioso-administrativo no resulta suficiente para denegar el acceso en la medida en que no se ha justificado que el acceso al contenido del informe pueda lastrar las capacidades del defensa de la Administración del Estado, ni anticipe necesariamente estrategias procesales que perjudiquen la igualdad de armas procesales de las partes. Ese carácter hipotético del riesgo se trasluce en la afirmación de la propia Abogacía del Estado, realizada en las alegaciones de este procedimiento, de que «no se ha utilizado el límite de la igualdad de las partes en los procesos judiciales porque no consta que, todavía, exista proceso alguno».
En tercer lugar, es importante recordar que el derecho de acceso a la información pública reconocido primariamente en el artículo 105.b) CE no se configura como un mero principio objetivo rector de la actuación de las Administraciones públicas, sino también como un derecho subjetivo ejercitable ante aquellas administraciones. Como se sostiene en la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de septiembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:3826) si bien «no tiene la consideración de derecho fundamental en atención a su caracterización y ubicación sistemática en la Constitución (…), sí se configura como un derecho constitucional, con contenido propio y efectivo que ni el legislador, ni el aplicador de la norma pueden desconocer (…)». Derecho constitucional subjetivo que deriva «de exigencias de democracia y transparencia e inseparablemente unido al Estado democrático y de Derecho que enuncia el artículo 1 de nuestra Constitución», y que, en definitiva, presenta «una íntima conexión con derechos fundamentales y libertades públicas, en la medida que su ejercicio puede condicionar la plena efectividad de estos, como el derecho de participación política (artículo 23 de la CE), el derecho a la libertad de información (artículo 20 de la CE) y el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24 de la CE). Esa estrecha vinculación se advierte, igualmente, con el principio de legalidad, materializado en el sometimiento de las Administraciones públicas a la Ley y al Derecho, y su salvaguarda mediante el control que los Tribunales ejercen sobre sus actuaciones, por cuanto favorece su eficaz fiscalización por la jurisdicción contencioso-administrativa.»
Partiendo de esta configuración del derecho, difícilmente puede encontrar encaje en nuestro sistema constitucional una denegación total como la acordada por la Abogacía General del Estado que hace irreconocible el derecho de acceso a la información pública en la medida en que desconoce su efectividad.
8.
Tomando en consideración lo hasta ahora expuesto, cabe recordar que en este caso el objeto de la solicitud es la obtención de diversa información (en resumen, todas las peticiones realizadas a la Abogacía del Estado, todos los informes emitidos y todas las comunicaciones intercambiadas) referida a la posibilidad o rescindir los contratos adjudicados a la empresa IMI SYSTEMS LTD - Guardian Homeland Security S.A, que, como señala el reclamante, fueron formalizados el 16 de abril de 2025 (BOE núm. 99, de 24 de abril de 2025).
Como expresamente afirma la resolución recurrida «[e]n relación con el contrato a que se refiere el peticionario, la Abogacía del Estado atendió la consulta recibida ofreciendo las distintas posibilidades que, en Derecho consideró que existían en relación con las cuestiones consultadas, en el marco del principio de legalidad y de acuerdo con los intereses generales». En suma, se trata de un informe sobre la interpretación y aplicación del Derecho, no de un escrito que contenga estrategias procesales ni tampoco valoraciones sobre la viabilidad o las probabilidades de éxito de una acción judicial. Su contenido, en definitiva, es el propio de un informe de legalidad, sin abordar cuestiones de estrategia procesal, de suerte que del acceso al mismo no cabe derivar una afectación al derecho a la igualdad de las partes y a la tutela judicial efectiva de la Administración en los términos reconocidos por el Tribunal Constitucional.
De hecho, tal como pone de manifiesto el reclamante en el trámite de audiencia que le ha sido concedido en este procedimiento, las conclusiones del informe de la Abogacía del Estado han trascendido a la opinión pública; constatándose que dicho informe se pronuncia sobre aspectos tales como el momento en que se puede acordar no adjudicar el contrato o desistir de él, cuándo surge la necesidad de compensación, o las posibilidades que existen de acordar la rescisión del contrato y sus consecuencias —procedimiento de rescisión contractual que, finalmente, se inició por acuerdo de la Secretaría de Estado de Seguridad el 29 de septiembre de 2025 por “imposible cumplimiento” del mismo tras la aprobación por el Consejo de Ministros del Real Decreto-ley 10/2025, de 23 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes contra el genocidio en Gaza y de apoyo a la población palestina.
Se trata, evidentemente, de información de naturaleza administrativa, que no ha sido elaborada para su presentación en un proceso judicial —ni tan siquiera recabada o preparada con ocasión de la interposición de un recurso— y que reviste un indudable interés público atendiendo al contexto en el que se solicita, en la medida en que valora y objetiva cuestiones relevantes relacionadas con relación a la rescisión de un contrato entre las Administraciones Públicas y una empresa suministradora de armamento, facilitando a la ciudadanía elementos esenciales para conocer la actuación de los responsables públicos y su adecuación a la legalidad vigente.
Procede, en consecuencia, reconocer el derecho del reclamante a acceder a esa información; derecho de acceso que, sin embargo, ha de circunscribirse al informe al que hace referencia la Abogacía del Estado y que elaboró en respuesta a la consulta del Ministerio (con independencia de su nomenclatura). En cambio, el reconocimiento de acceso no se extiende a todas las peticiones de informe realizadas desde cualquier nivel del Ministerio del Interior sobre esta cuestión, o a todas las peticiones de informe sobre la posibilidad de excluir en futuras licitaciones a empresas israelíes o a todas las comunicaciones recibidas desde Moncloa o cualquier otro Ministerio sobre la posibilidad de denegar permisos de importación o a todas las comunicaciones recibidas desde la JIMDDU sobre ese particular —lo que, además, dados los términos en que se formula constituye una pretensión de obtener un informe a la carta, lo que no queda amparado por el derecho de acceso—, pues entiende este Consejo que con el acceso al informe elaborado por la Abogacía del Estado se satisfacen las exigencias de transparencia que impone nuestro ordenamiento jurídico.
9.
En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, procede estimar parcialmente la reclamación.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:
PRIMERO:
ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada frente al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA, Y RELACIONES CON LAS CORTES.
SEGUNDO:
INSTAR al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA, Y RELACIONES CON LAS CORTES a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:
- Copia del informe de la Abogacía del Estado sobre la posibilidad de cancelar la licitación del contrato del lote 1 y 2 con IMI SYSTEMS LTD -Adjudicatario- Guardian Homeland Security S.A.
TERCERO:
INSTAR al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA, Y RELACIONES CON LAS CORTES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.