Se solicitó al Ministerio del Interior el expediente, criterios y precedentes de una concesión de la Gran Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil. El interesado alegó que se denegó el acceso al currículum de la condecorada por protección de datos, se impuso una inadmisión por reelaboración sobre precedentes y no se respondió a una duda sobre la omisión en la referencia del Consejo de Ministros. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estima parcialmente la reclamación, ordenando el acceso al CV anonimizado y a los precedentes, pero desestima el punto sobre la consulta de motivos.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
Mérito de la Guardia Civil, arts. 18.1.b) y c) y 15 LTAIBG
- Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 2 de octubre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (nº Expediente: 00001-00109037):
«(...) se ejerce el derecho de acceso a la información pública en relación con la concesión de la Gran Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil a [nombre y apellidos], aprobada en Consejo de Ministros el 30 de septiembre de 2025 mediante Real Decreto 897-2025 (BOE nº 236, de 1 de octubre de 2025).
En concreto, se solicita:- El expediente completo de tramitación del Real Decreto 897-2025, incluyendo:
- Propuesta inicial de concesión de la condecoración.
- Memoria justificativa de méritos.
- Informes jurídicos o técnicos emitidos en el procedimiento.
- Notas, minutas o comunicaciones internas relativas a la tramitación.
- Borrador del Real Decreto y documentación de elevación al Consejo de Ministros.
- La documentación en la que se detallen los criterios seguidos por el Ministerio del Interior y la Dirección General de la Guardia Civil para fundamentar esta concesión.
- La relación de precedentes de concesiones de la Gran Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil a funcionarios de la Abogacía del Estado en los últimos veinte años, si los hubiere, con copia de las resoluciones correspondientes ya que no se han localizado en el BOE precedentes.
- Cualquier informe, nota o documento explicativo relativo a la omisión de esta concesión en la referencia pública del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2025 que se publica en la web del Consejo de Ministros. (...)»
- El expediente completo de tramitación del Real Decreto 897-2025, incluyendo:
- Consta en el expediente que con fecha 3 de noviembre de 2025 se notifica al interesado un acuerdo de ampliación del plazo para resolver en los siguientes términos:
«Teniendo en cuenta el volumen de solicitudes de transparencia que se tramitan en esta Dirección General, que obligan a estudiar la posible complejidad de las informaciones solicitadas, esta Dirección General, en el ejercicio de las competencias que le atribuye la Ley 19/2013 (...) considerando que la misma se encuentra incursa en el supuesto contemplado en el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 20 de la citada Ley 19/2013, ACUERDA: Ampliar un mes más el plazo de resolución que permita efectuar una evaluación detallada de cuanto se interesa para determinar si se dispone de la información solicitada, así como del tratamiento que se debiera dar a la misma. (...)». - Mediante resolución de 26 de noviembre de 2025 el Ministerio responde lo siguiente:
«(...) 2º. La Ley 19/1976, de 29 de mayo, sobre creación de la Orden del Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil, premia las acciones o conductas de extraordinario relieve, que redunden en prestigio del Cuerpo e interés de la Patria. Esta recompensa, de carácter civil, podrá ser concedida al personal de la Guardia Civil y a cualquier otra persona o entidad que se haga acreedor a ello.
En desarrollo de la citada norma, se publicó la Orden INT/2008/2012, de 21 de septiembre, por la que se regula la Orden del Mérito de la Guardia Civil, la cual tiene por objeto regular las formas, los requisitos y el procedimiento de concesión de la Orden reseñada, todo ello de acuerdo a sus diferentes categorías. Las propuestas para su concesión podrán ser ordinarias y extraordinarias. Las propuestas ordinarias, como es el caso de la presente solicitud, se realizan anualmente con ocasión del aniversario de la Fundación de la Guardia Civil y de la Festividad de Nuestra Señora la Virgen del Pilar “Patrona del Cuerpo”, como es el caso que nos ocupa, y las extraordinarias cuando se hayan realizado acciones o conductas de extraordinario relieve que redunden en el prestigio del Cuerpo e interés de la Patria.
3º Dicho lo cual, se significa que, efectivamente mediante Real Decreto 897/2025, de fecha 30 de septiembre, publicado en el Boletín Oficial del Estado número 236, de 1 de octubre de 2025, en atención a los méritos y circunstancias que concurrían en [Jefa del departamento penal de la Abogacía General del Estado], a propuesta del Ministro del Interior, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 30 de septiembre de 2025, se vino a concederle la Gran Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, anexándose a la presente resolución copia del referido Real Decreto.
4º Por lo que se refiere a lo interesado en las dos primeras cuestiones, se significa que la única documentación disponible en este Centro Directivo sobre la información requerida es la que se detalla a continuación:- Borrador del Real Decreto de concesión de la Gran Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil a favor de [nombre].
- Currículum vitae resumido de la Abogada del Estado.
- Y Real Decreto 897/2025, de 30 de septiembre, al que ya se ha hecho referencia en el apartado anterior, (...)
A ello se une que, respecto al curriculum vitae resumido, el mismo se ve también afectado por la causa de inadmisión prevista en el artículo 15, sobre Protección de Datos personales, al figurar en el mismo datos de carácter personal.
5º En lo referente a la tercera cuestión, sobre este tipo de cruces concedidas en los últimos veinte años a personal de la Abogacía del Estado, cabe señalar que para obtener dicha información sería necesario llevar a cabo el examen de todas y cada una de las concesiones de este tipo de condecoración entre las diversas fuentes en las que se encuentra, lo que haría necesario detraer personal de otros cometidos que para el normal funcionamiento de la Institución se desarrollan en este Centro Directivo, motivo por el cual se considera que la presente cuestión se vería afectada por el epígrafe c) del artículo 18.1 de la Ley 19/2013 (...) al tratarse de una información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. Asimismo, se significa que este tipo de cruces se encuentran publicadas en el Boletín Oficial del Estado, si bien, al no constar generalmente la condición profesional de la persona que recibe tal distinción, debería tener que ser examinado uno a uno por fuentes abiertas, a las que se considera tiene acceso cualquier ciudadano. (...)» - Mediante escrito registrado el 8 de diciembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que:
«Esta reclamación se circunscribe a tres extremos concretos:- Acceso al “currículum vitae resumido” mencionado en la resolución, mediante disociación/anonimización de datos personales.
- Respuesta expresa, completa y motivada al punto 4 de la solicitud (documentación explicativa sobre la omisión en la referencia pública del Consejo de Ministros), extremo que la resolución no resuelve.
- Acceso a la información del punto 3 (precedentes de concesión de la Gran Cruz a funcionarios de la Abogacía del Estado), frente a la inadmisión por art. 18.1.c, aceptándose subsidiariamente la acotación temporal a 10 años si el CTBG lo estima necesario por proporcionalidad.
- Con fecha 15 de diciembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 19 de enero de 2026 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«(...) «Una vez examinada la reclamación presentada por el interesado, esta Dirección General se mantiene en lo informado en la resolución emitida con fecha 26 de noviembre de 2025, en base a las siguientes consideraciones:
En cuanto a lo reclamación en su extremo 1º de la reclamación, cabe señalar que esta Dirección General continúa considerando que se vería afectada por la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, (…), al tratarse de información que tiene el carácter de auxiliar o de apoyo, figurando en la misma datos de carácter personal.
En relación a lo requerido en su extremo 2º se significa que, en la referencia del Consejo de Ministros, se expresa un resumen de algunas de las cuestiones que hayan podido ser tratadas por dicho órgano colegiado del Gobierno que, posteriormente, se transforma en decisiones adoptadas y publicadas en el Boletín Oficial del Estado, como es el caso del Real Decreto que llevó a la concesión de la distinción objeto de la solicitud ahora reclamada.
Finalmente, por lo que se refiere a lo solicitado en el extremo 3º, y aunque ahora el reclamante haya reducido el espacio temporal de 20 a 10 años, este Centro Directivo sigue considerando que para obtener dicha información seguiría siendo necesario llevar a cabo el examen de todas y cada una de las concesiones de este tipo de condecoración entre las diversas fuentes en las que se encuentra, por lo que seguiría siendo necesario detraer personal de otros cometidos que se desarrollan para el normal funcionamiento de esta Institución a fin de poder recopilar, sistematizar y tratar la información requerida, motivo por el cual esta Dirección General se mantiene en la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
En este sentido, resultaría conveniente tener en cuenta la Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 24 de enero de 2017, dictada en el recurso de apelación nº 63/2016, que dice “el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular. Es por ello por lo que el mencionado artículo 18.1.c) permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder”»». - Concedido el trámite de audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; se recibe escrito el 20 de enero de 2026 en el que señala que se ratifica en el mantenimiento de su reclamación y solicita que el Consejo de Transparencia dicte resolución estimatoria ordenando lo siguiente:
- entregar el CV en versión disociada (suprimiendo DNI, domicilio, datos de contacto, firma u otros identificadores), preservando la parte relativa a trayectoria profesional (punto tercero)
- punto cuarto: el Ministerio no contesta a lo solicitado y debe o bien entregar la documentación existente (con acceso parcial si procediera), o bien hacer una declaración expresa y motivada de inexistencia/no constancia en el órgano requerido.
- punto tercero: El reclamante reitera que no se solicita un “informe” sino una relación identificativa de precedentes y copia de Reales Decretos, es decir, información esencialmente documental. Se acepta subsidiariamente el marco temporal de 10 años. Por último señala que el Ministerio no acredita imposibilidad real (no indica qué bases, qué volumen aproximado, ni por qué no es posible una entrega por capas (p. ej., relación de RDs de concesión de Gran Cruz en el periodo con referencia BOE, e identificación de aquellos que consten como Abogacía del Estado según los datos disponibles.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1) Sobre el CV resumido: improcedencia de inadmisión total y obligación de acceso parcial (disociación)
Primero. El CV resumido cumple una función de soporte de la decisión según la propia Administración.
La resolución reconoce expresamente que el CV resumido integra, junto con el borrador del Real Decreto, la “única documentación disponible” en el Centro Directivo sobre los criterios/fundamento de la concesión. Si se reconoce como uno de los elementos documentales que acompañan o sustentan la decisión, su consideración como simple “información auxiliar o de apoyo” (art. 18.1.b) resulta, cuando menos, problemática y debe interpretarse restrictivamente.
Segundo. La protección de datos (art. 15) no ampara una negativa global cuando es viable el acceso parcial.
Aun admitiendo que el CV contenga datos personales, el régimen ordinario del acceso permite la ponderación y, en su caso, el acceso parcial mediante disociación/anonimización. En la práctica, es perfectamente viable entregar una versión del CV resumido con supresión de: DNI, domicilio, datos de contacto, firma, identificadores y cualesquiera datos sensibles o no necesarios, preservando la parte relativa a trayectoria profesional, puestos, funciones y méritos institucionales que se dice que fundamentan la concesión. Téngase en cuenta que los altos cargos publican sus CV como publicidad activa y no hay límites de acceso.
Tercero. Proporcionalidad y mínima intrusión.
El acceso a una versión disociada del CV resumido es una solución equilibrada que compatibiliza el interés público de control con la protección de datos personales, y evita una denegación absoluta que vacía de contenido el derecho de acceso en un asunto donde la propia Administración describe un soporte documental limitado.
2) Sobre el punto 4: incongruencia omisiva y obligación de resolver motivadamente
Cuarto. El punto 4 fue solicitado expresamente y no está resuelto. La solicitud incluía de forma autónoma la petición de “cualquier informe, nota o documento explicativo relativo a la omisión” de la concesión en la referencia pública del Consejo de Ministros de 30/09/2025. La resolución impugnada no contiene pronunciamiento específico sobre ese extremo: no concede, no deniega, no inadmite, no declara inexistencia/no constancia, ni acuerda derivación o determinación de órgano competente.
Quinto. La falta de respuesta exige corrección por el CTBG. La Administración está obligada a dar una respuesta completa y congruente a cada pretensión formulada: conceder, denegar/limitar motivadamente, inadmitir con causa legal motivada, declarar inexistencia/no constancia o indicar órgano competente con la actuación procedente. La omisión impide el control y debe ser reparada ordenando la entrega de lo solicitado sobre el punto 4, incluyendo, si procede, acceso parcial.
3) Sobre el punto 3: improcedencia de la inadmisión por “reelaboración” (art. 18.1.c) y deber de facilitar una respuesta proporcional
Sexto. La “reelaboración” del art. 18.1.c es una causa excepcional y requiere motivación reforzada, no genérica.
La resolución inadmite el punto 3 por art. 18.1.c, aludiendo a carga de trabajo y a que el BOE no refleja habitualmente la condición profesional (“Abogacía del Estado”). Esa argumentación es genérica y no acredita suficientemente por qué no es posible atender la petición con un esfuerzo razonable o mediante fórmulas proporcionales de acceso parcial.
Séptimo. La petición admite entrega por “capas” sin necesidad de elaborar un informe ad hoc.
Lo solicitado no exige un informe valorativo nuevo, sino una relación identificativa de precedentes y la copia de los Reales Decretos. Existen alternativas razonables: facilitar la relación en un formato básico (fecha y referencia BOE/Real Decreto) y, si la clasificación “Abogacía del Estado” no estuviera estructurada, entregar lo que obre y motivar con precisión lo que no pueda concretarse, aplicando acceso parcial.
Octavo. Subsidiariedad temporal por proporcionalidad (10 años).
A efectos de facilitar una solución equilibrada, se solicita principalmente el periodo de 20 años, aceptándose subsidiariamente que el CTBG acuerde la estimación parcial acotando el periodo a 10 años, si lo considera más proporcionado.
RESOLUCIÓN
SOLICITA
Por todo lo anterior, SOLICITO (…) que, teniendo por presentada esta reclamación, acuerde:
- Sobre el CV resumido: Estimar la reclamación y reconocer el derecho de acceso al currículum vitae resumido citado en la resolución, ordenando su entrega en versión disociada/anonimizada, suprimiendo los datos estrictamente personales y cualesquiera otros que, tras ponderación, no resulten necesarios preservando la parte relativa a trayectoria profesional y méritos institucionales.
- Sobre el punto 4 (omisión en referencia pública): Estimar la reclamación y ordenar al Ministerio del Interior que pronunciándose de forma clara sobre:
- si existe o no existe la documentación solicitada;
- y, en su caso, entrega de la misma;
- Sobre el punto 3 (precedentes Gran Cruz - Abogacía del Estado): Estimar la reclamación y ordenar al Ministerio del Interior que facilite la información solicitada en el punto 3, con el siguiente orden de preferencia:
- a) Principalmente (20 años): relación de precedentes de concesión de la Gran Cruz a funcionarios de la Abogacía del Estado en los últimos 20 años, identificando para cada caso fecha y referencia del Real Decreto/BOE, y aportando copia de los Reales Decretos correspondientes.
- b) Subsidiariamente (10 años): si por proporcionalidad el CTBG lo estima oportuno, que se facilite lo anterior acotado a los últimos 10 años.
- c) Subsidiariamente por entrega “en capas” y acceso parcial: si el órgano sostiene que la condición “Abogacía del Estado” no figura en BOE o no es filtrable, que entregue (i) la relación de Reales Decretos de concesión de Gran Cruz en el periodo correspondiente con sus referencias BOE y (ii) identifique aquellos que correspondan a funcionarios de la Abogacía del Estado según los datos de que disponga; y motive de forma individualizada lo no entregado, aplicando acceso parcial.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 125 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en el antecedente primero de esta resolución.
El Ministerio, tras acordar una ampliación del plazo para resolver, dictó resolución expresa indicando respecto del punto 1 de la solicitud (expediente completo de tramitación del Real Decreto 897-2025) y del punto 2 (criterios para la concesión de la medalla) que la única documentación disponible era: el borrador del Real Decreto de concesión, el curriculum vitae de la persona condecorada y el propio Real Decreto de concesión, afectados los dos primeros por el artículo 18.1.b) y además, en el caso del curriculum, por el artículo 15 LTAIBG. Respecto del punto 3 de la solicitud (a saber, precedentes similares) señaló que su entrega exigiría una acción previa de reelaboración del artículo 18.1.c) LTAIBG.
Disconforme con la respuesta recibida el interesado interpuso reclamación ante el Consejo acotando su objeto a lo siguiente: curriculum vitae anonimizado, explicación de la omisión en el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2025 de la concesión de la medalla informando si existe o no la referida información (punto 4 de la solicitud), y por último, precedentes similares anteriores limitado a los últimos veinte años, en su caso a los diez años, o subsidiariamente por entrega "en capas" y acceso parcial si el órgano sostiene que la condición "Abogacía del Estado" no figura en BOE o no es filtrable, motivando lo no entregado, aplicando el acceso parcial.
En fase de alegaciones el Ministerio se ratificó en su decisión respecto de las cuestiones primera y tercera de la reclamación, dando por respondida la formulada en segundo lugar.
Durante el trámite de audiencia el reclamante también se reiteró en los términos fijados en su reclamación.
4. Con carácter previo al examen de fondo de esta reclamación procede aclarar un par de cuestiones previas de orden formal. De un lado, la relativa al carácter revisor de este Consejo (i) y de otro, al acuerdo de ampliación de plazo para resolver (ii).
(i) Conviene recordar al respecto que la naturaleza estrictamente revisora de la reclamación del artículo 24 LTAIBG impide incorporar en este procedimiento cambios sobre el contenido de la inicial solicitud de acceso (si no es para acotar su objeto) - como sucedió en este caso- debiendo, por tanto, este Consejo circunscribir su examen y valoración exclusivamente al objeto de la solicitud acotada por el interesado en su reclamación, en los términos vistos.
(ii) De otro lado conviene recordar que en este caso, el Ministerio dictó resolución expresa de inadmisión de la información -en los términos vistos- tras notificar al interesado un acuerdo de ampliación de plazo para resolver.
Respecto a esto último debe recordarse que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que
«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».
En este caso, si bien el órgano competente notificó -en plazo- al reclamante el acuerdo de ampliación de plazo -ex artículo 20.1 in fine LTAIBG-, lo cierto es que no argumentó las razones por las cuales en este caso concreto concurrían alguna o algunas de las causas que habilitan el uso de esa posibilidad excepcional -esto es, complejidad o volumen de la información solicitada- del artículo 20.1 LTAIBG. El Ministerio se limitó a justificar dicha ampliación en "el volumen de solicitudes de transparencia que se tramitan en esta Dirección General, que obligan a estudiar la posible complejidad de las informaciones solicitadas", acordando ampliar -al amparo de lo dicho- un mes más el plazo de resolución para "efectuar una evaluación detallada de cuanto se interesa para determinar si se dispone de la información solicitada, así como del tratamiento que se debiera dar a la misma". Es decir, la decisión de la ampliación de plazo no se fundó en el volumen o complejidad de la información solicitada en ese caso concreto sino que se fundó en el volumen de solicitudes que de ordinario decía recibir dicho departamento, lo cual es cosa distinta. Afirmación ésta que, por cierto, fue seguida de una resolución de inadmisión, en los términos vistos.
Sobre lo expuesto es necesario recordar al Ministerio, por un lado, que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG, al manifestar que
«con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».Por otro lado, que resulta abiertamente contrario a la finalidad del artículo 20.1 in fine LTAIBG ampliar el plazo ordinario para, finalmente, no proporcionar la información solicitada, como sucedió en este caso. La ampliación del plazo únicamente está justificada cuando se reconozca el derecho de acceso y se necesite más tiempo para buscar la información o la documentación requerida, prepararla y ponerla a disposición del solicitante, no debiendo extenderse nunca más allá del tiempo estrictamente necesario para estos fines.
5. Sentado lo anterior, y a los efectos de resolver adecuadamente esta reclamación procede verificar, de acuerdo con los términos acotados en la misma, en primer lugar, si efectivamente está acreditada la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG sobre el curriculum (con disociación de datos personales), y en caso negativo, si está acreditada la concurrencia del límite del artículo 15 LTAIBG. En segundo lugar, si está acreditada la concurrencia del artículo 18.1.c) LTAIBG sobre la entrega de la información a que se refiere el punto 3 de la solicitud (a saber, precedentes similares). Y por último si en efecto cabe entender respondida la cuestión relativa al informe, nota o documento explicativo de la omisión en el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2025 de la concesión de la medalla informando si existe o no la referida información (contenida en el punto 4 de la solicitud).
6. (i) Por lo que concierne a la primera cuestión, el punto de partida del análisis es que el derecho de acceso a la información pública es un derecho público subjetivo de rango constitucional que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento, por lo que cualquier restricción de su eficacia habrá de partir de una interpretación estricta de los límites y deberá justificar de manera expresa la proporcionalidad de su aplicación. Así lo exige una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo en la que se reconoce que
«[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información»—por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:35309)— requiriéndose en todo caso una
«justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida»[STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)].
Específicamente, se recuerda que el artículo 18.1.b) LTAIBG permite la inadmisión de las solicitudes
«referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas».
Al respecto este Consejo ha precisado -en el Criterio Interpretativo 006/2015- que la característica que habilita la aplicación del artículo 18.1.b) LTAIBG es la condición de información auxiliar o de apoyo y no la denominación que se atribuya a la información o al soporte que la contiene, siendo la relación expresada en el precepto («notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos») que constituye un mero elenco de ejemplos que no implica que los textos así nombrados contengan siempre información cuya verdadera naturaleza sea la de auxiliar o de apoyo.
Partiendo de este enfoque sustantivo, una solicitud podrá inadmitirse por estar referida a información auxiliar o de apoyo cuando se trate de información (i) que contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; (ii) que sea un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final; (iii) que se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud; (iv) que la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento o (v) que se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final. Pero también se advierte que en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que
«tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación».
A la vista de lo expuesto este Consejo verifica que en este supuesto el Ministerio no ha acreditado la concurrencia al caso de la referida causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG al limitarse a afirmar, sin ofrecer justificación alguna, que el curriculum vitae solicitado estaba afectado por la misma; todo ello, obviando que el curriculum vitae de la persona condecorada es precisamente uno de los elementos que acompañan o sustentan la decisión de concesión de la referida medalla.
De ello se colige por tanto que en este caso está verificado que no concurre la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG.
(ii) Procede por consiguiente verificar si –como sostiene el Ministerio– sobre la información concerniente al curriculum vitae se proyecta el límite a que se refiere el artículo 15 LTAIBG al figurar datos de carácter personal.
No puede desconocerse que el curriculum vitae de una persona contiene necesariamente datos personales (identificación del nombre y apellidos, información sobre la experiencia y formación académica, entre otros) por lo que su acceso debe valorarse teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 15 LTAIBG que establece un tratamiento diferenciado en función de la tipología de datos personales que se vea afectada.
En este caso resulta evidente que la información solicitada no se incluye en las categorías especiales de datos a que hacen referencia el artículo 9 RGPD y el artículo 15.1. LTAIBG, pues no se trata de información que revele la «ideología, afiliación sindical, religión o creencias»; u «origen racial, salud o vida sexual, datos genéticos o biométricos o la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen amonestación pública al infractor». Tampoco se trata de datos «meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano», a los que se refiere el artículo 15.2 LTAIBG, en la medida en que lo que se está solicitando es la información relativa a los méritos aportados al proceso de concesión de la Gran Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil.
De lo anterior se desprende, que es preciso realizar la
«ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal»que exige el artículo 15.3 LTAIBG, tomando en especial consideración los criterios que se enumeran en el precepto; ponderación, por cierto, que no fue realizada por el Ministerio en su resolución, limitándose a afirmar que la misma estaba afectada por el límite del artículo 15 LTAIBG. Justificación, ésta, claramente insuficiente -conforme a lo expuesto- para tener acreditado el efecto limitativo pretendido en la resolución.
En consecuencia, no tratándose de datos personales que pertenezcan a las categorías especiales de datos y por ello, no ser necesario un consentimiento inequívoco para su divulgación, unido a la ausencia de la exigible ponderación razonada -ex artículo 15.3 LTAIBG-, corresponde a este Consejo realizar la ponderación requerida.
Para ello no es posible desconocer la exigencia de la garantía de la publicidad y la transparencia en los procesos de concesión de medallas y/o condecoraciones a determinados ciudadanos a fin conocer en qué medida tales méritos le han hecho merecedor de la distinción otorgada. Es evidente que, no habiéndose alegado daño alguno a la seguridad o a la intimidad de la interesada, el interés público en conocer los méritos acreditados por la misma para su concesión constituye una herramienta indispensable para discernir si la Administración se ha movido dentro del ámbito de la discrecionalidad, o si ha podido incurrir en arbitrariedad, de lo que se desprende que no resulta acreditada la concurrencia del límite del artículo 15 LTAIBG y en cambio sí existe un interés público en el acceso a la referida información.
Reconocido, pues, el interés público en el acceso a la información solicitada, los únicos datos del currículum que procede excluir del acceso son los relativos al DNI, al domicilio y al teléfono, así como cualquier otro dato personal que debiera ser objeto de protección, en caso de que figuren. Por consiguiente, hecha esa salvedad, todas las demás informaciones sobre los méritos alegados deberán ser accesibles a fin de conocer los datos sobre la experiencia y formación de la condecorada por el Ministerio.
Por consiguiente se ha de estimar la reclamación en este punto, con la salvedad a que se acaba de hacer referencia en el párrafo anterior.
7. La segunda cuestión a analizar es si está acreditada la concurrencia del artículo 18.1.c) LTAIBG sobre la entrega de la información a que se refiere el punto 3 de la solicitud (a saber, precedentes similares) a fin de verificar si las razones expuestas por el órgano requerido evidencian la necesidad de un tratamiento previo o reelaboración.
Partiendo de la declaración general acerca del alcance amplio del derecho de acceso, en los términos descritos, no puede desconocerse que en la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) se señaló que
«(...) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)».
Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos.
Jurisprudencia, que se reitera en la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública.
Esta jurisprudencia se aplica, entre otras, en la Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN), de 31 de enero de 2022 (ECLI:ES:AN:2022:359), en la que se pone de manifiesto que
«la acción de reelaboración no puede ser aducida en relación con la extracción de información de expedientes administrativos concretos identificados por el interesado, sino, en su caso, respecto de «expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas (…)».
Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información -sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa-; así como con aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama.
De acuerdo con lo expuesto, a juicio de este Consejo, el Ministerio reclamado no ha acreditado la concurrencia al caso de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG. En efecto, la afirmación de que para su entrega "sería necesario llevar a cabo el examen de todas y cada una de las concesiones de este tipo de condecoración entre las diversas fuentes en las que se encuentra (…)" -lo que, en su caso puede revelar que se trata de una información voluminosa- unida a la afirmación de que la concesión de estas cruces es información que se encuentra publicada en el BOE, aunque por lo general no consta la condición profesional de la persona que la recibe lo que exige un examen uno a uno por fuentes abiertas, resulta insuficiente para admitir que se trata de un supuesto de reelaboración del artículo 18.1.c) LTAIBG. Más aún cuando el propio interesado acotó en su reclamación el alcance temporal de su petición reduciendo el mismo a la vez que aportó, precisamente por ser fuentes abiertas, un listado con publicaciones en el BOE de los Reales Decretos de concesión de la Gran Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil a distintas personas; reflejo de que se trata de información concerniente a expedientes identificados o, al menos, claramente identificables por la Administración y referidos a un marco temporal concreto.
Por consiguiente, a la vista de lo expuesto este Consejo considera que no estando acreditado la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG procede estimar la reclamación en este punto.
8. Por último, procede verificar si, con la respuesta ofrecida por el Ministerio cabe entender respondida la cuestión contenida en el punto 4 de la solicitud relativa a cualquier informe, nota o documento explicativo acerca de la omisión en la publicación del acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2025 acerca de la concesión de esta medalla.
Si bien es cierto que el Ministerio guardó silencio sobre esta cuestión tanto en la resolución adoptada como en fase de alegaciones de esta reclamación, actuación que formalmente no satisface el derecho de acceso en tal sentido, también es cierto que el análisis de esta cuestión obliga a verificar en primer lugar si lo solicitado en este caso puede encuadrarse en el concepto de información pública del artículo 13 LTAIBG.
A estos efectos, resulta necesario volver a recordar que el legislador español ha configurado el contenido y alcance del derecho de acceso a la información pública circunscribiéndolo a los contenidos y los documentos que obren en poder de alguno de los sujetos obligados y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones, conforme se establece en el artículo 13 LTAIBG antes reproducido, por lo que la existencia previa de la información en su ámbito de competencias es condición necesaria para el reconocimiento del derecho.
Como este Consejo ha señalado en múltiples ocasiones, de esta configuración legal se deriva que no tengan cabida en la noción de información pública del artículo 13 LTAIBG aquellas solicitudes de información que pretenden obtener una justificación específica de las razones por las que se realizó una actuación y no otra -como sucede en este caso-. Tampoco entra dentro del contenido del derecho reconocido en la ley que la Administración conteste a una valoración política de determinadas actuaciones o dé respuesta a críticas o juicios subjetivos de la actuación de los poderes y entidades públicas, con independencia de su mayor o menor acierto.
Y, finalmente no tienen cabida en el ámbito objetivo del derecho de acceso a la información pública, aquellas pretensiones, cuya finalidad es recabar respuestas a consultas (jurídicas o de otra naturaleza) dirigidas a confirmar o rechazar determinadas hipótesis, y que, por tanto, no versan sobre contenidos o documentos preexistentes, sino que requieran de la creación de información específica para ser atendidas.
En consecuencia, teniendo en cuenta lo expuesto, y sin perjuicio de que la entidad reclamada debió haber dado respuesta expresa sobre la cuestión formulada, procede la desestimación de la reclamación en este punto, por versar sobre una cuestión que no cabe subsumir en la noción legal de información pública.
9. A la vista de todo lo anterior procede estimar parcialmente esta reclamación.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:
PRIMERO
ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR.
SEGUNDO
INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:
- Acceso al “currículum vitae resumido” de la persona identificada en la resolución, en los términos y alcance fijados en el fundamento jurídico 7 de esta resolución.
- Acceso a los precedentes de concesión de la Gran Cruz - Abogacía del Estado, con el siguiente orden de preferencia:
- a) Principalmente (20 años): relación de precedentes de concesión de la Gran Cruz a funcionarios de la Abogacía del Estado en los últimos 20 años, identificando para cada caso fecha y referencia del Real Decreto/BOE, y aportando copia de los Reales Decretos correspondientes.
- b) Subsidiariamente (10 años): si por proporcionalidad el CTBG lo estima oportuno, que se facilite lo anterior acotado a los últimos 10 años.
- c) Subsidiariamente por entrega “en capas” y acceso parcial: si el órgano sostiene que la condición “Abogacía del Estado” no figura en BOE o no es filtrable, que entregue (i) la relación de Reales Decretos de concesión de Gran Cruz en el periodo correspondiente con sus referencias BOE y (ii) identifique aquellos que correspondan a funcionarios de la Abogacía del Estado según los datos de que disponga; y motive de forma individualizada lo no entregado, aplicando acceso parcial.
TERCERO
INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.16, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.