Acceso a información sobre costes y delegación de viaje oficial a Budapest

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Presidenta

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 24 de julio de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE CULTURA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«De conformidad con lo establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, solicito la siguiente información relativa al viaje realizado por el Ministro de Cultura y su equipo a Budapest con motivo de los actos del Orgullo LGTBI:

• Coste total del viaje, incluyendo todos los conceptos (desplazamientos, alojamiento, dietas, seguridad, etc.).
• Desglose pormenorizado de las partidas que conforman dicho gasto.
• Número de personas vinculadas al Ministerio de Cultura que formaron parte de la delegación desplazada a Budapest.
• En su caso, identificación de las unidades administrativas o cargos que participaron en el viaje.

Solicito que esta información se proporcione en formato electrónico y que se facilite también el documento o expediente administrativo que la sustente».

2. Mediante resolución de 3 de septiembre de 2025, el Ministerio responde lo siguiente:

«Una vez analizada la solicitud en el Ministerio de Cultura, esta Subsecretaría considera que procede conceder el acceso a la información pública solicitada, en los siguientes términos:

El viaje indicado no formó parte de la agenda institucional u oficial del Ministro ni se realizó en comisión de servicios o con cargo a la Administración Pública.

No existe por tanto información o documentación pública sobre este viaje a la que se pueda dar acceso al solicitante que obre en poder de órganos de este Ministerio o que haya sido elaborada o adquirida en el ejercicio de sus funciones».

3. Mediante escrito registrado el 3 de septiembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que cuestiona los argumentos de la resolución aduciendo lo siguiente:

«(...) 4. (...) Consta públicamente que dicho viaje sí fue parte de la agenda institucional y oficial, pues: Figuró en la agenda pública del Ministro de Cultura. Apareció igualmente en la agenda oficial de La Moncloa. El propio Ministerio de Cultura, a través de su departamento de prensa, difundió los actos celebrados en Budapest. Durante los días 27 y 28 de junio de 2025 el Ministro participó en eventos oficiales organizados o coorganizados por su Ministerio, como el acto con la Fundación Pedro Zerolo, la recepción en el Ayuntamiento de Budapest y la reunión con el alcalde Gergely Karácsony.

5. En consecuencia, resulta contrario a la Ley 19/2013 negar la existencia de información pública relativa a un viaje que fue oficialmente anunciado, publicitado y realizado en ejercicio de funciones públicas, incurriendo la resolución impugnada en una interpretación restrictiva del derecho de acceso.

6. El propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) ha resuelto en numerosas ocasiones que los gastos de viaje y desplazamiento de altos cargos constituyen información pública accesible.

*(...) Por todo ello, solicito que, en virtud del artículo 24 de la Ley 19/2013, este Consejo admita la presente reclamación y requiera al Ministerio de Cultura para que facilite la información solicitada, o bien justifique de manera suficiente y conforme a Derecho las razones de su eventual denegación, aplicando en su caso los límites previstos en los artículos 14 y 15 de la citada Ley con la correspondiente ponderación de interés público».

4. Con fecha 9 de septiembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 26 de septiembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«El artículo 13 de la Ley 19/2013 entiende por información pública únicamente aquella que “obre en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y que haya sido elaborada o adquirida en el ejercicio de sus funciones”. En el caso que nos ocupa, el viaje no se realizó en comisión de servicios, ni generó gasto alguno con cargo a la Administración.

De ello se deriva que no existe gasto público ni utilización de fondos de la Administración en dicho desplazamiento, y por tanto no se produjo documentación administrativa vinculada a costes, dietas, billetes, reservas o justificantes de gasto que pudiera ser susceptible de acceso.

La obligación de transparencia en materia de viajes y representación de altos cargos tiene como finalidad garantizar el control del uso de recursos públicos. Esa exigencia se justifica únicamente cuando existe una repercusión económica o presupuestaria, es decir, cuando el desplazamiento ha generado gastos sufragados con fondos públicos.

En el caso que nos ocupa, el viaje no fue costeado por el Ministerio, por lo que no existió gasto público alguno ni, en consecuencia, se generó documentación administrativa de carácter económico. Si no hay desembolso con cargo al presupuesto de la Administración, no hay información de gestión económica susceptible de publicidad. De este modo, exigir la entrega de información sobre unos gastos inexistentes carece de objeto, pues no puede obligarse a la Administración a proporcionar lo que no se ha producido ni obra en sus archivos.

Por otro lado, la eventual inclusión del viaje en la agenda pública o su cobertura por parte del Gabinete de Comunicación constituye una actuación meramente informativa o institucional, que no equivale a la existencia de documentación administrativa de gasto o desplazamiento.

En definitiva, el derecho de acceso a la información pública no ampara peticiones sobre hechos para los que no existe soporte documental administrativo ni relación con la gestión de recursos públicos. Por ello, procede confirmar la resolución impugnada, en cuanto que no concurren los presupuestos necesarios para aplicar la Ley 19/2013.

3. Conclusión

En atención a lo expuesto, puede concluirse que no existe documentación administrativa que entregar, ya que el viaje no se realizó con cargo a la Administración ni generó gasto público alguno. La publicación en la agenda o su difusión por el Gabinete de Comunicación tuvo un carácter meramente informativo e institucional, sin que ello suponga la existencia de documentos administrativos vinculados a la gestión de recursos públicos».

5. El 29 de septiembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito en esa misma fecha en el que señala:

«La respuesta es insuficiente y no agota el objeto de la solicitud. El art. 13 de la Ley 19/2013 establece que es información pública todo documento que obre en poder de la Administración, elaborado o adquirido en el ejercicio de sus funciones, sin limitarse a lo económico. La petición incluía número de personas y cargos de la delegación, información que depende de la organización de la actividad ministerial.

El Ministerio reconoce que el viaje figuró en la agenda y fue difundido por su Gabinete de Comunicación, lo que implica la existencia de documentación de soporte (agendas, comunicados) que entra en el ámbito de la Ley.

Aunque la financiación proviniera de otra institución, no exime al Ministerio de conservar constancia documental de la participación oficial del Ministro, informar sobre el origen de la financiación y facilitar datos organizativos (art. 6).

La doctrina del CTBG y de la Audiencia Nacional confirma que los viajes y actividades institucionales de altos cargos son públicos (...)

Solicito que este Consejo estime mi reclamación y requiera a Cultura a: (i) facilitar la información sobre nº de personas, cargos y unidades de la delegación; (ii) aclarar la existencia de gastos sufragados por otras administraciones; y (iii) aportar la documentación de soporte institucional (agendas, comunicados, notas internas)».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

   «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

   De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relacionada con el viaje realizado el pasado junio de 2025 por el Ministro de Cultura a Budapest con motivo de los actos del Orgullo LGTBI. En concreto, se solicita el coste total del viaje, con el desglose de todos los gastos contraídos; el número de personas que participaron en la delegación e identificación de los cargos que integraron la comitiva. El Ministerio informó que el viaje objeto de la solicitud no estaba incluido en la agenda oficial del Ministro, ni se realizó en comisión de servicios o con cargo al presupuesto del Estado, por lo que no se generó documentación alguna a la que acceder. A la vista de la reclamación interpuesta, en la que el solicitante cuestiona que el viaje no formara parte de la agenda institucional del Ministro y manifiesta que los eventos celebrados se difundieron e incluso reflejaron en la agenda oficial de La Moncloa, el Departamento alegó que la inserción de estos eventos en la agenda pública no implica la existencia de documentación administrativa relacionada con la gestión de recursos públicos. En respuesta al trámite de audiencia concedido por este Consejo, el reclamante subrayó la insuficiencia de la información facilitada, limitada a la cuestión puramente económica, sin atender las otras pretensiones contenidas en su solicitud sobre el «número de personas y cargos de la delegación». Y formula dos nuevas peticiones referidas a determinar la existencia de gastos financiados por otras Administraciones y a facilitar la documentación institucional producida en el marco de los eventos descritos.
4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

   «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

   En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que

   «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5. También, como cuestión previa, debe recordarse que la naturaleza revisora de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG impide incorporar en este procedimiento cambios sobre el contenido de la inicial solicitud de acceso —si no es para acotar su objeto— debiendo por tanto este Consejo circunscribir su examen y valoración, exclusivamente, al objeto de la solicitud formulada ante el órgano cuya decisión ahora se revisa, sin extender su pronunciamiento a otras materias no incluidas en dicha solicitud inicial. En este sentido, la comparación entre los términos de la solicitud de acceso y la pretensión ejercitada ante este Consejo refleja que se produce una ampliación del objeto de la solicitud de acceso con ocasión de la interposición de la reclamación al plantear nuevas pretensiones no deducidas hasta ese momento consistentes en: «(ii) aclarar la existencia de gastos sufragados por otras administraciones; y (iii) aportar la documentación de soporte institucional (agendas, comunicados, notas internas)». Por consiguiente, constatada la ampliación del objeto de la petición, no puede estimarse la reclamación en este punto.
6. Sentado lo anterior, corresponde verificar si el Ministerio requerido ha satisfecho el derecho de acceso en los términos previstos en la LTAIBG. En este sentido, conviene recordar que el objeto del derecho reconocido en el artículo 12 LTAIBG es la información pública definida como los documentos y contenidos que obren en poder de los sujetos obligados por haber sido elaborados y adquiridos en ejercicio de sus funciones (artículo 13 LTAIBG). Del tenor legal se desprende que la preexistencia de la información es el presupuesto necesario para el ejercicio del derecho de acceso. En este caso, el Ministerio señala que los gastos originados por la asistencia a los actos expuestos no se financiaron con fondos públicos, de modo que, al no comportar desembolso con cargo a la Administración, no se elaboró documentación administrativa de contenido económico y, por tanto, no se dispone de información sobre esta cuestión. En este sentido añade que el hecho de que la agenda pública se hiciera eco de la participación del Ministerio de Cultura en el evento descrito respondió exclusivamente a una finalidad institucional o informativa, pero que no se ha generado gasto alguno a la Administración. En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, procede la desestimación de la reclamación pues el Ministerio ha declarado formalmente que el viaje no se realizó con cargo a la Administración por lo que, ni existe información sobre el coste (no existe objeto sobre el que proyectar el derecho de acceso), ni documentación administrativa sobre el viaje (como comisiones de servicio para los acompañantes).

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE CULTURA.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.