El interesado solicitó al Ministerio de Asuntos Exteriores el número de españoles repatriados entre 2015 y 2024, junto con los importes cobrados y gastados por año. El Ministerio inadmitió la solicitud por requerir una acción previa de elaboración. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno desestima la reclamación al considerar que la información está dispersa en diversos órganos y oficinas consulares.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente el 6 de diciembre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º 001-00111811):
«Número de españoles a los que el Ministerio de Exteriores ha repatriado entre 2015 y 2024 desglosado por años. Importe que se le ha cobrado a estos e importe que ha gastado el ministerio con el mismo desglose.»
2. Mediante resolución de 11 de diciembre de 2025, el Ministerio inadmite la petición por considerarla incursa en la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG, y en este sentido resuelve:
«Inadmitir la solicitud (...), ya que incurriría en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, al suponer una acción previa de elaboración expresa para dar respuesta haciendo uso de diversas fuentes de información, al haber intervenido diferentes órganos administrativos como sucede en este tipo de procedimientos regulados por la normativa española en materia de ayudas de protección y asistencia consulares a nacionales españoles en el extranjero, tal y como recoge la normativa vigente».
3. Mediante escrito registrado el 12 de diciembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 242 LTAIBG en la que pone de manifiesto que la información solicitada no requiere de reelaboración en el sentido de la norma, sino de una mera compilación o coordinación de datos existentes, citando como precedentes varias resoluciones de este Consejo —entre otras las más recientes: R CTBG 26/2025, de 9 de enero; R CTBG 0041/2025, de 15 de enero; Resolución R/0738/2021 de 14 de marzo de 2022—, indicando finalmente:
«En el caso que nos ocupa, la información sobre el número de españoles repatriados no implica una elaboración expresa ni compleja, sino la mera consulta y agregación de registros consulares existentes, actividad ordinaria en el marco de la asistencia a nacionales en el exterior, regulada por el Real Decreto 378/2015 y demás normativa. El Ministerio no ha justificado de manera clara y suficiente la necesidad de una reelaboración, como exige la STS 3530/2017 del Tribunal Supremo. Por el contrario, la coordinación entre consulados o unidades es responsabilidad habitual, tal como se establece en las resoluciones citadas. (...) QUINTO. Que no concurren límites al acceso previstos en el artículo 14 de la LTAIBG, ni se ha invocado ninguno en la resolución impugnada, más allá de la inadmisión procesal. En particular, no se trata de datos personales que requieran anonimización compleja, ya que se solicita un número agregado, no identificable».
4. Con fecha 19 de diciembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 29 de diciembre tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se reitera la argumentación esgrimida en la resolución y se añade:
«En la respuesta de este Ministerio a dicha solicitud se puso de manifiesto que suponía “una acción previa de elaboración expresa para dar respuesta haciendo uso de diversas fuentes de información, al haber intervenido diferentes órganos administrativos como sucede en este tipo de procedimientos regulados por la normativa española en materia de ayudas de protección y asistencia consulares a nacionales españoles en el extranjero, tal y como recoge la normativa vigente.” En consecuencia, no se trata de una mera recopilación de datos como alega el interesado, más si cabe, cuando abarca un amplio periodo de tiempo y afecta tanto los servicios centrales de este departamento como a las Oficinas Consulares en el exterior».
5. El 2 de enero de 2026, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que, a fecha de elaborarse esta resolución, se haya presentado escrito alguno.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2.
La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3.
La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide acceso al dato numérico de españoles repatriados por el Ministerio requerido; importe cobrado a estos e importe gastado por el Ministerio con tal motivo, en el periodo comprendido entre los años 2015 y 2024, desglosado por año.
El Ministerio acordó la inadmisión de la solicitud alegando la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG.
4.
Sentado lo anterior, procede verificar si las razones expuestas por el órgano requerido evidencian la aducida necesidad de tratamiento previo o reelaboración.
Esta comprobación debe partir de la necesaria interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG como de los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG,
«sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información»[por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530); lo que exige una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)].
Desde esta perspectiva, no puede desconocerse que en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) se señaló que
«(...) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)».
Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos.
Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública.
Esta jurisprudencia se aplica, entre otras, en la Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN), de 31 de enero de 2022 (ECLI:ES:AN:2022:359), en la que se explicita lo siguiente sobre la complejidad de acudir a una pluralidad indeterminada de registros:
«Debe entenderse por acción previa de reelaboración la que exigen aquellas peticiones de información que cargan sobre el órgano administrativo la iniciativa de la búsqueda de datos que se encuentran dispersos en una pluralidad indeterminada de registros o archivos, cualquiera que sea su soporte, exigiendo el análisis de la información obtenida y su ordenación. Esta labor de relacionar datos que obren en poder de la administración, pero en expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas, no está amparada por el derecho a la información ni tienen los ciudadanos título para promoverla, salvo que expresamente se contemple en el ordenamiento jurídico».
Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información —sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa—; en los que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama. Asimismo, la complejidad de tratamiento de la información puede motivarse en el hecho de que lo solicitado se encuentre disperso entre distintos órganos (no dependientes del órgano competente), distintos archivos, registros o fuentes de información, requiriéndose un tratamiento consistente en recabar datos, su posterior ordenación, análisis y sistematización, y en su caso anonimización, a fin de proporcionar la información solicitada (R CTBG 995/2023; R CTBG 1106/2023; R CTBG 14/2024; R CTBG 75/2024). En este sentido el Tribunal Supremo en la precitada sentencia de 3 de marzo de 2020 explicita como tal que se trate de «una documentación en la que su procedencia no se encuentra en su totalidad en el propio órgano al que se solicita», y ha de ser recabada de otros órganos, tal como en este caso ha puesto de manifiesto el Ministerio.
En efecto, se subraya por la Administración el hecho de que la información se encuentra dispersa en «diferentes órganos administrativos como sucede en este tipo de procedimientos regulados por la normativa española en materia de ayudas de protección y asistencia consulares a nacionales españoles en el extranjero, tal y como recoge la normativa vigente» y que «no se trata de una mera recopilación de datos como alega el interesado, más si cabe, cuando abarca un amplio periodo de tiempo y afecta tanto los servicios centrales de este departamento como a las Oficinas Consulares en el exterior», por lo que, de acuerdo con la jurisprudencia, concurre la circunstancia prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG.
5.
En consecuencia, la reclamación debe ser desestimada.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.