Acceso a información sobre el estado de tramitación de una denuncia

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la asociación FACUA presentó una denuncia el 14 de enero de 2025 en el MINISTERIO DE ECONOMÍA, COMERCIO Y EMPRESA contra un grupo empresarial que ha emitido una moneda conmemorativa de la DANA de Valencia, ampliando esa denuncia el 24 de febrero de 2025.

2. La asociación reclamante solicitó al Ministerio, el 1 de abril de 2025 (REGAGE25e 00012852663), al amparo del artículo 53.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), como interesada en el procedimiento, información sobre el estado de tramitación del expediente, reiterando esta solicitud el 19 de mayo de 2025 (REGAGE25e00042759473).

Dichas solicitudes fueron contestadas mediante escrito de fecha 13 de junio de 2025 en el que, tras confirmar la recepción de la denuncia, se manifestaba lo siguiente:

«(...) se recuerda que el denunciante no tiene legitimación para intervenir, en su caso, en el procedimiento sancionador. Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, “La condición de denunciante es sustancialmente diferente a la posición de parte interesada, pues la cualidad de parte legitimada no la adquiere por su denuncia sino por esgrimir un interés legítimo susceptible de tutela en los términos expuestos en la jurisprudencia ya reseñada, interés que deberá apreciarse en función de las circunstancias del caso pero que ha de consistir en un beneficio o ventaja distinto del mero interés por la legalidad y del acierto de las resoluciones sancionadoras”.

3. Tras la citada contestación, el 23 de septiembre de 2025, FACUA vuelve a solicitar al Ministerio, al amparo, una vez más, del artículo 53.1 a) de la LPACAP (REGAGE25e00083022887) información sobre el estado de tramitación del expediente en los siguientes términos:

«(...) nos informen sobre el estado de tramitación de la denuncia presentada por FACUA el pasado 14/01/2025 con n.º de registro REGAGE25e00002648533, y posterior ampliación de fecha 24/02/2025 con n.º de registro REGAGE25e00012852663. Indicar que el pasado 01/04/2025 y el 19/05/2025 ya nos dirigimos a esta Institución para solicitar información al respecto con n.º de registro REGAGE25e00026437173 y REGAGE25e00042759473, respectivamente».

4. No consta respuesta de la Administración a esta última solicitud.

5. Mediante escrito registrado el 27 de noviembre de 2025, la entidad solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24.1 de la Ley de Transparencia y Buen Gobierno (LTAIBG) en la que pone de manifiesto que no se le ha facilitado la información solicitada y reiterando su condición de interesada en el procedimiento.

6. Con fecha 28 de noviembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 18 de diciembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

Segundo.- Para el caso de no apreciarse la anterior causa de inadmisión por extemporaneidad, no sería aplicable, en este supuesto, la LTAIBG, por ver desplazada su aplicación a tenor de lo dispuesto en la citada D.A.1.1ª LTAIBG, según cuyo tenor “la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesado en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo”, que desplazaría la aplicabilidad de la LTAIBG.

De acuerdo con la mencionada previsión, y conforme a la doctrina emanada del Consejo en numerosas resoluciones, mientras el procedimiento administrativo de que se trate se encuentre en curso esto es, en tramitación, el acceso a la información y documentación se regirá por lo dispuesto en la normativa que resulte de aplicación a tal procedimiento y la normativa general del procedimiento administrativo. A este criterio responden los actos propios de la asociación reclamante, que ha venido insistiendo en su condición de interesada como título para obtener el acceso al expediente.

Según se ha expuesto en los antecedentes, a raíz de la denuncia de FACUA y hasta la fecha, esta Subdirección General de Gestión de la Tesorería del Estado ha practicado actuaciones previas a la iniciación, si procede, de un procedimiento sancionador. Estas actuaciones se dirigen a determinar, de conformidad con el artículo 55.2 de la Ley 39/2015, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

Así las cosas, encontrándonos en fase de control técnico y actuaciones previas a un eventual procedimiento sancionador, subsecuentes a la denuncia formulada por FACUA, entiende este Departamento que el acceso del denunciante a estas actuaciones se debería regir por la Ley 39/2015, que no contempla la condición de interesado del denunciante, y, por ende, no permite que invoque los derechos de los interesados reconocidos en el artículo 53.1 de la Ley 39/2015 y, en particular, el derecho de acceso a los documentos obrantes en el expediente.

Como es sabido, la denuncia es un acto de un particular que pone en conocimiento de la Administración una serie de hechos que pueden constituir una ilegalidad y, consecuentemente, dar lugar a la iniciación de un procedimiento administrativo sancionador, pero éste no se inicia a instancias de dicho interesado -que no ostenta tal condición-, sino que se incoa de oficio por el órgano administrativo, pues es la decisión del órgano administrativo, en suma, la que produce dicha actuación, al margen de que la misma se haya adoptado como consecuencia de las manifestaciones del citado denunciante. Dicha consideración queda plasmada en el art. 62.1 de la Ley 39/2015, que define la denuncia como “el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo”.

Es decir, la denuncia de un tercero no impone a la Administración la obligación de incoar expediente a instancia de parte, aunque sí puede provocar el impulso de su actividad investigadora, de la que puede deducirse la iniciación de un expediente sancionador cuando la Administración considere que existen indicios de la comisión de acto ilícito. Por este motivo, las figuras de interesado y denunciante no son iguales ni, consecuentemente, gozan de los mismos derechos en el seno del procedimiento administrativo, como así se recoge expresamente en el art. 62.5 LPACAP, cuando establece que “la presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento”, por lo que el denunciante no goza del ámbito más extenso de derechos del que disfrutan los interesados, recogidos expresamente en el art. 53 LPACAP, y a los que en todo caso existe obligación de notificarles todas las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses (art. 40.1 LPACAP).

Más aún, en el ámbito de las actuaciones previas, y antes de la iniciación del procedimiento sancionador, el contenido del acceso del denunciante se encuentra claramente delimitado por la propia Ley 39/2015, que dispone en su artículo 64.1 que “Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean.

Por ello, la solicitud de acceso de la asociación reclamante, aun cuando se limitara a este contenido delimitado por la Ley 39/2015, ser informado de la incoación cuando las normas reguladoras lo prevean, sería en todo caso prematura de acuerdo con la normativa que rige el acceso, pues aún no se ha incoado procedimiento sancionador alguno.

Tercero. Para el supuesto en que, pese a lo expuesto en el artículo anterior, se estime de aplicación la LTAIBG, entiende esta Subdirección General de Gestión de la Tesorería del Estado que, en todo caso, concurrirían las causas de desestimación de la reclamación contempladas en el artículo 14.1 e) y f) de la LTAIBG. A estos efectos, el artículo 14.1 e) LTAIBG prevé que el acceso podrá ser limitado cuando suponga un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios. En este sentido, el acceso de FACUA, mientras no hayan concluido las actuaciones de investigación y control técnico en curso, relatadas en los antecedentes, posee un indudable potencial de perjudicar las funciones y los bienes jurídicos invocados. Frente a ello, en la fase actual de las actuaciones, no se invoca ni se aprecia la presencia de un interés público lo suficientemente relevante como para prevalecer sobre la protección de las funciones de investigación y sanción de un eventual ilícito administrativo preservadas por el límite del artículo 14.1 e) LTAIBG. En consecuencia, en tanto las actuaciones previas no hayan concluido, la ponderación de los intereses en juego lleva a inclinar la balanza a favor de las funciones amparadas en el artículo 14.1 g) LTAIBG».

7. El 19 de diciembre de 2025, se concedió audiencia a la asociación reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 30 de diciembre de 2025 en el que, de forma resumida, señala:

1. No corresponde considerar la reclamación como extemporánea puesto que, posteriormente a la comunicación emitida el 13 de junio de 2025, denegando el acceso, volvió a dirigirse al organismo oponiéndose a que no se le considerara parte interesada y requiriendo de nuevo la información, el 24 de septiembre de 2025, no obteniendo respuesta.
2. Reitera que la asociación tiene la consideración de interesada en el procedimiento en virtud de lo dispuesto en el artículo 4.2 LPACAP en relación con el artículo 24.1 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, referido a la legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios para actuar en nombre y representación de los intereses generales de los consumidores. En consecuencia, dado que es interesada en el procedimiento, tiene derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que ostente dicha condición, en virtud de lo dispuesto en el art. 53.1.a) LPACAP.
3. Por último, deniega que sea aplicable de manera subsidiaria el límite previsto en el artículo 14.1.g) LTAIBG, pues no se han justificado los perjuicios que supone para las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control el traslado a FACUA de la información solicitada.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2.

La LTAIBG reconoce en su artículo 125 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3.

La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, al amparo del artículo 53.1 a) LPACAP, en la que se pide el acceso a información sobre el estado de tramitación de un expediente iniciado por una denuncia presentada por la asociación. Esta solicitud reiteraba solicitudes anteriores con la misma petición, que habían sido denegadas al no considerar a FACUA parte interesada en el procedimiento.

Al no obtener respuesta a la nueva solicitud presentada, se presenta esta reclamación ante este Consejo al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 LTAIBG.

El Ministerio, que había denegado el acceso a la información en respuesta a una solicitud anterior por considerar que la asociación denunciante no tiene condición de interesada, califica de extemporánea la reclamación en el escrito de alegaciones remitido a este Consejo, tomando como referencia temporal la respuesta que se le facilitó el 13 de junio de 2025. De manera subsidiaria, considera aplicable la D.A.1.1ª LTAIBG, aunque sigue considerando que la condición de denunciante de la asociación no le confiere, por sí sola, la condición de interesada en el procedimiento. Por último, para el caso de que se considere aplicable lo dispuesto en la LTAIBG, invoca también el límite previsto en el artículo 14.1.g) LTAIBG.

4.

Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5.

Respecto a la extemporaneidad de la reclamación presentada por haber transcurrido su plazo de presentación, es Criterio Interpretativo consolidado de este Consejo (CI/001/2016, de 17 de febrero) que frente a la desestimación de una solicitud de acceso a la información por silencio administrativo negativo la posterior reclamación no estará sujeta a plazo. Ello es así porque el Tribunal Constitucional ha fijado una reiterada jurisprudencia —entre otras, SSTC 6/1986, de 21 de enero, 204/1987, de 21 de diciembre, 188/2003, de 27 de octubre, 220/2003, de 15 de diciembre, 14/2006, de 16 de enero, 39/2006, de 13 de febrero, 186/2006, de 19 de junio, 27/2007, de 12 de febrero, y 64/2007, de 27 de marzo—, asumida también por el Tribunal Supremo, según la cual resulta contrario al derecho a la tutela judicial efectiva la posibilidad de que una desestimación presunta adquiera firmeza.

Esta doctrina se encuentra sistematizada en el Fundamento Jurídico 3 de la STC 3/2008, de 21 de enero, a tenor del cual

"[...] Conforme a esta jurisprudencia constitucional, que comienza por subrayar que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, hemos declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que sin embargo no le es exigirle a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, hemos concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, negando al propio tiempo la posibilidad de reactivar el plazo de impugnación mediante la reiteración de la solicitud desatendida por la Administración, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable —y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE—, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa".

Es por ello que, en el presente caso la reclamación no puede considerarse extemporánea, puesto que ello implicaría, además, primar injustificadamente la inactividad de la Administración.

En este caso, la última solicitud presentada, no ha sido contestada, por lo que no procede la consideración de extemporánea de la reclamación.

6.

Dado que la asociación reclamante invoca en todas sus solicitudes la condición de interesada en el procedimiento, debe examinarse si es aplicable lo dispuesto en la Disposición adicional primera, apartado primero de la LTAIBG, que dispone que

«[l]a normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo».

Esta disposición excluye la aplicación de la LTAIBG en aquellos casos en que la solicitud de acceso se formule por un solicitante que ostente la condición de interesado en un procedimiento administrativo en curso y pretenda acceder a datos o documentos integrados en el mismo, en favor de la normativa reguladora propia de ese procedimiento administrativo, o, en su caso, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC).

Según ha señalado de forma reiterada este Consejo, para que resulte aplicable lo dispuesto en la mencionada Disposición adicional primera, primero, debe apreciarse la concurrencia de tres circunstancias: (i) que el solicitante tenga la condición de interesado; (ii) que la solicitud de acceso se formule en relación con información perteneciente a un procedimiento administrativo; (iii) que tal procedimiento se halle en curso porque no exista todavía la resolución definitiva (y no necesariamente firme) que pone fin al procedimiento —y a la que, una vez notificada a la persona interesada o publicada, se anuda la eficacia del acto—. Si el procedimiento ya hubiera finalizado, la condición de interesado es irrelevante a efectos del acceso a la información pública por la vía del derecho que regula la LTAIBG.

En este caso, resulta ciertamente contradictorio que la Administración invoque la D.A.1ª, primer apartado, cuando uno de sus alegatos principales es, precisamente, que la asociación reclamante carece de condición de interesada en el procedimiento, lo que supone que no se cumple uno de los presupuestos esenciales para entender aplicable la mencionada disposición adicional y el desplazamiento de la LTAIBG a favor de la normativa reguladora de ese procedimiento específico.

7.

Con independencia de lo expresado, no puede desconocerse que el concreto contenido de la petición de acceso de la que trae causa esta reclamación es conocer el estado de tramitación del expediente iniciado a raíz de una denuncia. Petición ésta que es similar a otras planteadas por la misma asociación que dieron lugar a reclamaciones presentadas ante este Consejo ya resueltas en la R/CTBG 99/2024, de 29 de enero, y la R/CTBG 762/2025, de 19 de septiembre.

En este caso, en la respuesta proporcionada en el trámite de alegaciones, aparte de las consideraciones expresadas respecto a la ausencia de la condición de interesada de la asociación solicitante, el Ministerio requerido informa de que «a raíz de la denuncia de FACUA y hasta la fecha, esta Subdirección General de Gestión de la Tesorería del Estado ha practicado actuaciones previas a la iniciación, si procede, de un procedimiento sancionador. Estas actuaciones se dirigen a determinar, de conformidad con el artículo 55.2 de la Ley 39/2015, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros», añadiendo el Ministerio que se encuentra «en fase de control técnico y actuaciones previas a un eventual procedimiento sancionador», de lo que se deduce que no se ha iniciado aún el mismo.

Lo anterior es relevante en la medida en que este Consejo ya se ha pronunciado (en un sentido favorable) respecto del acceso por parte de la persona denunciante a las actuaciones generadas por su denuncia cuando el resultado de aquellas ha sido su archivo. En este sentido, en la resolución de R/78/2021, de 26 de julio —confirmada en su integridad por la Sentencia 107/2022 del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo n.º 10, de 14 de junio—, se remarcaba que

«el interés público en el acceso a la información viene marcado por su utilidad para conocer cómo se toman por los correspondientes órganos administrativos las decisiones relativas al ejercicio de una potestad reglada como es la disciplinaria, y, más en concreto, cómo se adopta la decisión de archivar una denuncia o iniciar un procedimiento sancionador, existiendo un especial interés público en fiscalizar aquellas decisiones que conducen al archivo por cuanto de no existir ningún instrumento de control o de rendición de cuentas podría acabar adquiriendo carácter discrecional una potestad que no lo es»

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No obstante, respecto a la información ahora solicitada, según se desprende de las afirmaciones del Ministerio que hacen referencia a la fase procedimental en la que se encuentran las actuaciones que se están llevando a cabo, entiende este Consejo que no se ha producido la circunstancia del archivo en la medida en que, en el momento de presentarse la solicitud de acceso a la información, las diligencias se estaban tramitando y no se había adoptado ninguna resolución (sea de archivo, sea de incoación de procedimiento).

8.

En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, dado que se ha informado de la situación de tramitación de la denuncia y que no se ha solicitado por el reclamante el acceso a la documentación incluida en las diligencias previas que se están desarrollando, procede desestimar la reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente al MINISTERIO DE ECONOMÍA, COMERCIO Y EMPRESA.

De acuerdo con el artículo 23.16, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.