Acceso a información sobre indemnizaciones por prisión provisional indebida, estadísticas y criterios de determinación de cuantías

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 30 de septiembre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º expediente 0001-00108931):

«Solicito acceso a la siguiente información relacionada con las indemnizaciones por prisión provisional indebida reguladas en el artículo 294 de la Ley Orgánica del Poder Judicial:

1. EXPEDIENTES INDIVIDUALES ESPECÍFICOS
Se solicita información completa sobre el estado y resolución de los expedientes de indemnización por prisión provisional indebida de las siguientes personas:

• Número de expediente
• Estado actual del expediente (en tramitación, resuelto, archivado)
• Fecha de presentación de la solicitud
• Cuantía solicitada
• Cuantía concedida (en su caso)
• Fecha de resolución (en su caso)
• Días de prisión provisional computados

2. ESTADÍSTICAS GENERALES DE EXPEDIENTES

• Número total de expedientes de indemnización por prisión provisional indebida presentados ante el Ministerio de Justicia desde el 1 de enero de 2019 hasta la fecha actual, desglosados por año.
• Número de expedientes pendientes de resolución a fecha actual, indicando: Antigüedad de los expedientes pendientes; Tiempo medio de tramitación.
• Número de expedientes resueltos desde 2019 hasta la fecha, desglosados por año, indicando: Cuántos fueron estimados (total o parcialmente); Cuántos fueron desestimados; Cuántos finalizaron por silencio administrativo.
• Número de expedientes cerrados o archivados por cualquier otra causa (prescripción, desistimiento, etc.)

3. DATOS ECONÓMICOS SOBRE INDEMNIZACIONES
Relación completa de indemnizaciones pagadas desde el 1 de enero de 2019 hasta la fecha, que incluya:

• Año de pago
• Número de expediente (anonimizado si es necesario)
• Días de prisión provisional indemnizados
• Cuantía total abonada
• Cuantía por día de prisión
• Conceptos indemnizados (lucro cesante, daño moral, gastos, etc.)
• Delitos que se imputaban
• Juzgado que dictó la orden de prisión
• Cuantía media de indemnización por día de prisión provisional reconocida en los expedientes estimados, desglosada por año.
• Cuantía mínima y máxima reconocida por día de prisión provisional en los expedientes resueltos desde 2019.
• Importe total abonado por el Estado en concepto de indemnizaciones por prisión provisional indebida desde 2019, desglosado por año.

4. INFORMACIÓN SOBRE RECURSOS Y PROCEDIMIENTOS JUDICIALES

• Número de recursos contencioso-administrativos interpuestos ante la Audiencia Nacional contra resoluciones del Ministerio de Justicia en esta materia desde 2019.
• Número de sentencias de la Audiencia Nacional que han estimado las reclamaciones frente a las resoluciones ministeriales.
• Número de sentencias de la Audiencia Nacional que han desestimado las reclamaciones.

5. CRITERIOS Y BAREMOS APLICADOS

• Criterios internos, instrucciones o protocolos que utiliza el Ministerio de Justicia para determinar las cuantías indemnizatorias en aplicación del artículo 294 de la LOPJ.
• Informos o estudios elaborados por el Ministerio sobre la aplicación de este derecho tras la sentencia 85/2019 del Tribunal Constitucional».

2. No consta respuesta de la Administración.

3. Mediante escrito registrado el 22 de diciembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su solicitud.

4. Con fecha 2 de enero de 2026, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 18 de febrero de 2026 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«Con fecha 2 de octubre de 2025, esta solicitud se recibió en la Dirección General para la Eficiencia del Servicio Público de Justicia, fecha a partir de la cual empezó a contar el plazo de un mes previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre para su resolución.

A la vista de la información solicitada, se inadmite la información en los siguientes términos:

Con respecto al primer punto, EXPEDIENTES INDIVIDUALES ESPECÍFICOS, se inadmite el acceso a la información sobre expedientes individuales específicos con base en lo previsto en el artículo 15.1 Ley 19/2013, de Transparencia, según la cual “Si la información (…) contuviera datos relativos a la comisión de infracciones penales (…), el acceso solo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley”.

En este caso se entiende que no confluyen ninguna de las dos causas para acceder a la información pública que afecten a datos relativos a la comisión de infracciones penales y, por ello, se inadmite el acceso a la información.

En relación con puntos 2-3-4: ESTADÍSTICAS GENERALES DE EXPEDIENTES, DATOS ECONÓMICOS SOBRE INDEMNIZACIONES e INFORMACIÓN SOBRE RECURSOS Y PROCEDIMIENTOS JUDICIALES, analizada la solicitud sobre estos datos, se admite el acceso a través de la web: temas/Aspectos-economicos-de-la-justicia/Expedientes-de-responsabilidad-patrimonial/

Por último, con relación a la última petición sobre CRITERIOS Y BAREMOS APLICADOS, el art. 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, reconoce el derecho de acceso a la información pública entendida como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.

En el presente caso en atención a la naturaleza de lo solicitado, se desprende que estamos en presencia de una consulta, las cuales, atendiendo al artículo precedente, no están amparadas por la Ley de Transparencia citada.

En relación con las preguntas y/o consultas, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) ha señalado en numerosas ocasiones que no tienen encaje con arreglo al artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y por tanto quedan fuera del ámbito de aplicación de dicha Ley.

Así las cosas, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) en su resolución R/0276/2018 de 16 de julio de 2018 afirma que (FJ 3º): “(..) como tiene reconocido este Consejo, el derecho de acceso a la información pública, en la configuración efectuada por la LTAIBG, no ampararía la posibilidad de obtener una respuesta expresamente elaborada o informe ad hoc frente a cuestiones formuladas, como sería el caso que nos ocupa, puesto que lo anterior daría lugar a actos futuros, entendidos estos como aquellos que deben producirse en virtud de la petición que se formule.

Igualmente, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su Resolución R/0418/2018 establece que (FJ 3º): “Más bien, se trata de una consulta jurídica (…) lo que precisaría de la elaboración posterior de un informe por parte de la Administración. En efecto, las consultas de interpretación jurídica como la presente, en las que se pretende conseguir respuesta a una duda originada por una determinada interpretación legal, deben ser resueltas elaborando expresamente un informe o respuesta aclaratoria de la cuestión que no existe en el momento en que se solicita, por lo que no alcanza la condición de información pública, en los términos definidos por el precitado artículo 13 de la LTAIBG.”

Y por último, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su reciente resolución de 29/04/2025 (nº 90/2025) reitera y confirma su doctrina plasmada anteriormente, aclarando que no solo alcanza a las consultas de carácter jurídico sino de consultas de otra naturaleza cuando señala que (FJ 4): “Y, finalmente no tienen cabida en el ámbito objetivo del derecho de acceso a la información pública, aquellas pretensiones, como las aquí formuladas, cuya finalidad es recabar respuestas a consultas (jurídicas o de otra naturaleza) dirigidas a confirmar o rechazar determinadas hipótesis, y que, por tanto, no versan sobre contenidos o documentos preexistentes, sino que requieran de la creación de información específica para ser atendidas.”

Por todo ello y en base a todo lo razonado, especialmente mediante la cita de lo resuelto por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en expedientes similares, se inadmite la solicitud formulada con fundamento en el art. 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Finalmente, en relación con “Informes o estudios elaborados por el Ministerio sobre la aplicación de este derecho tras la sentencia 85/2019 del Tribunal Constitucional”, en esta Dirección General no se han elaborado estudios o informes sobre esta materia».

5. El 23 de febrero de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito en esa misma fecha en el que señala:

«1. Sobre el retraso en la resolución
El Ministerio reconoce implícitamente que no resolvió en plazo: la solicitud entró el 30 de septiembre de 2025 y no fue resuelta hasta el 5 de febrero de 2026, superando ampliamente el plazo de un mes del artículo 20.1 de la Ley 19/2013. La reclamación ante el CTBG estaba plenamente justificada.

2. Sobre los expedientes individuales (punto 1)
La inadmisión por el artículo 15.1 de la Ley 19/2013 es cuestionable: las personas mencionadas son figuras públicas cuyos procesos penales han sido objeto de amplia cobertura mediática, y la información solicitada se refiere a actuaciones administrativas posteriores a esos procesos, no a los hechos delictivos en sí. Debería valorarse la ponderación de intereses que exige la propia ley.

3. Sobre las estadísticas generales (puntos 2, 3 y 4)
La remisión genérica al portal del Consejo General del Poder Judicial no satisface la solicitud. Los datos disponibles en dicho portal no recogen el nivel de detalle solicitado (desglose económico, recursos ante la Audiencia Nacional, tiempo de tramitación, etc.). Esta respuesta equivale a una denegación encubierta.

4. Sobre los criterios y baremos (punto 5)
El Ministerio califica la solicitud de "consulta" para eludir su obligación de responder, pero lo que se solicitaba eran documentos preexistentes: instrucciones internas, protocolos o criterios ya elaborados. Si tales documentos existen, deben ser facilitados; si no existen, el Ministerio debe declararlo expresamente para cada uno de ellos, como ha hecho únicamente respecto a los informes sobre la STC 85/2019».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

   «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

   De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones". Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relacionada con las indemnizaciones por prisión provisional indebida reguladas en el artículo 294 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. En concreto, se solicita el acceso (i) a información sobre el estado y resolución de expedientes de indemnización por responsabilidad patrimonial incoados por personas concretas; (ii) a información estadística acerca de los expedientes, los datos económicos de las indemnizaciones y los procedimientos judiciales tramitados en esta materia y (iii) a los criterios y baremos aplicados por el Ministerio para la determinación de las cuantías indemnizatorias, así como los informes redactados para la interpretación de la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 85/2019. El Ministerio no respondió en el plazo legalmente establecido, por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. Durante la sustanciación de este procedimiento, el Ministerio ha notificado resolución en la que, por un lado, concede el acceso a la información estadística mediante la remisión de un enlace a la página del Consejo General del Poder Judicial y confirma que no existen informes sobre la aplicación de la STC 85/2019; y, por otro lado, deniega el acceso al primer punto de la solicitud con fundamento en el artículo 15.1 LTAIBG y a los criterios y baremos pretendidos con fundamento en el artículo 13 LTAIBG, al entender que no se trata de información pública.
4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

   «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

   En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que

   «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5. Sentado lo anterior, por lo que concierne a la información pretendida en el primer punto de la solicitud, no puede desconocerse que la información solicitada concierne a «personas físicas identificadas o identificables» y, por tanto, tiene la naturaleza de datos de carácter personal cuyo tratamiento ha de regirse, en primer lugar, por lo establecido en el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016 (en adelante, RGPD) y por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de derechos digitales (desde ahora, LOPDGDD). En particular, el tratamiento consistente en el acceso de terceros a dichas informaciones deberá otorgarse o denegarse conforme a lo previsto en el artículo 15 LTAIBG, que establece un régimen diferenciado en función de las características de los datos personales involucrados. En lo que aquí interesa, el artículo 15.1 LTAIBG dispone en su segundo párrafo que

   «[s]i la información incluyese datos personales que hagan referencia al origen racial, a la salud o a la vida sexual, incluyese datos genéticos o biométricos o contuviera datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso solo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley».

   Por tanto, resulta claro que cuando se soliciten datos personales relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conlleven la amonestación pública del infractor, la concesión del acceso a la información que los contenga está sujeta a condiciones muy estrictas, en concreto, a que (a) se cuente con el consentimiento expreso del afectado o, de no ser así, a que (b) exista una norma con rango de ley que ampare el acceso. Dado que en este caso la información solicitada se relaciona con la comisión de infracciones penales y no se ha acreditado la concurrencia de ninguno de los presupuestos habilitantes previstos en el artículo 15.1 LTAIBG (no consta el consentimiento de los afectados ni hay una norma de rango legal que ampare el acceso), se ha de desestimar la reclamación en este punto, confirmando la denegación del acceso a la información por sobre el estado y resolución de los expedientes de indemnización por prisión provisional indebida correspondiente a determinadas personas.
6. Por lo que concierne a la información estadística proporcionada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 22.3 LTAIBG —«[s]i la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella»—, debe verificarse si resulta completa o si, como alega el reclamante, es insuficiente. En este caso, el Ministerio ha remitido al reclamante a la página del Consejo General del Poder Judicial, cuyo enlace dirige a la sección de estadísticas judiciales y, en concreto, a los expedientes de responsabilidad patrimonial de la Administración de Justicia. A través de dicho enlace se accede a un archivo Excel que incluye la siguiente información: expedientes iniciados y resueltos por año (desde el año 2000 hasta el año 2025) con diferenciación de los estimados y los desestimados; los expedientes que se han iniciado cada año y el concreto error judicial sobre el que versaban (funcionamiento anormal, prisión preventiva y error judicial); los expedientes de responsabilidad patrimonial estimados en vía administrativa clasificados por causas; y el importe abonado en concepto de responsabilidad patrimonial por año y diferenciando entre las estimaciones en vía administrativa y en la vía contencioso-administrativa. A la vista de lo anterior, entiende este Consejo que se ha facilitado información completa y suficiente desde la perspectiva de la transparencia y la rendición de cuentas. En este punto no puede hacerse abstracción del hecho de que la petición del reclamante sobre este particular resulta extremadamente detallada y prolija, constituyendo una verdadera petición de informe a la carta [en el que se solicita desde el número de expedientes archivados por prescripción o desistimiento, hasta el año de pago, delitos que se imputaban o cuantía media de indemnización por día de prisión provisional, pasando por el Juzgado que dictó la orden de prisión o el número de sentencias de la Audiencia Nacional estimatorias] cuya realización no encuentra amparo en el derecho de acceso a la información pública pues este Consejo ha integrado en la noción de reelaboración [artículo 18.1.c) LTAIBG] aquellos casos en los que lo realmente pretendido con la solicitud de acceso a la información, como aquí ocurre, es la confección de un informe a la carta para el solicitante. A la vista de lo expuesto, la reclamación debe ser desestimada en este punto.
7. Por último, corresponde verificar si la denegación de acceso a los criterios y baremos aplicados por el Ministerio para la determinación de las cuantías indemnizatorias resulta conforme a derecho —dado que el Ministerio ha confirmado que no se realizaron informes para interpretar la sentencia del Tribunal Constitucional que menciona el reclamante, sin que este cuestione tal aseveración—. El Ministerio fundamenta la denegación de acceso en el carácter de la pretensión del reclamante, alegando que se trata de una consulta, por lo que no tiene encaje en la noción de información pública que recoge el artículo 13 LTAIBG y, por tanto, se sitúa fuera del ámbito material de la LTAIBG. En este punto, conviene recordar que, de acuerdo con lo dispuesto en el citado artículo 13 LTAIBG, se consideran información pública los contenidos o documentos, cualquiera que fuera su soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos obligados por haber sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Y, ciertamente, este Consejo ha señalado en diversas ocasiones que la LTAIBG no reconoce un derecho a formular consultas con la finalidad de recabar aclaraciones o explicaciones sobre la actuación de los poderes públicos, u obtener interpretaciones del ordenamiento jurídico. Sin embargo, en este caso, el reclamante no ha formulado una consulta jurídica ni ha solicitado una determinada interpretación legal o aclaraciones jurídicas, sino que ha pedido los concretos documentos que incorporen los criterios internos, instrucciones o protocolos de determinación de cuantías de indemnización en los casos de responsabilidad patrimonial por mal funcionamiento de la Administración de Justicia. Y esta petición tiene pleno encaje en la noción de información pública a que se ha hecho referencia, en el caso de que tales documentos existan —lo que no ha negado el Ministerio que ha fundamentado la denegación no en la inexistencia, sino en la caracterización como consulta de la solicitud de acceso—. En consecuencia, dado que el Ministerio no ha alegado la inexistencia de esa información pública, ni la concurrencia de alguna causa legal que permita restringir el acceso procede estimar la reclamación en este punto, a fin de que, en caso de existir, se faciliten aquellos que se encuentren a disposición del Departamento.
8. En consecuencia, por las razones expuestas, procede estimar parcialmente la reclamación.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada frente al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA, Y RELACIONES CON LAS CORTES.

SEGUNDO:

INSTAR al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA, Y RELACIONES CON LAS CORTES a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información, en los términos establecidos en el FJ 7 de esta resolución:

«5. CRITERIOS Y BAREMOS APLICADOS: Criterios internos, instrucciones o protocolos que utiliza el Ministerio de Justicia para determinar las cuantías indemnizatorias en aplicación del artículo 294 de la LOPJ (…)»

TERCERO:

INSTAR al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA, Y RELACIONES CON LAS CORTES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.