Se solicitó al Ministerio del Interior el expediente completo de la concesión de la Gran Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil a una persona. La administración denegó el acceso alegando que el borrador del Real Decreto y el currículum eran información auxiliar o de apoyo y contenían datos personales. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estimó la reclamación.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
Mérito de la Guardia Civil, artículos 18.1.b) y 15 LTAIBG.
- Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 1 de octubre de 2025 la reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º 0001-00108994):
«En relación a la concesión de la Gran Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil a [nombre y apellidos], SOLICITO: 1.- Copia íntegra del expediente administrativo de concesión de la condecoración y copia de la documentación, que no obrando en el expediente administrativo, sea iniciador de éste, tal como propuesta de concesión, solicitudes a favor de la concesión y cualquier otra que diera origen al expediente».
- Consta en el expediente remitido que con fecha 30 de octubre de 2025 el Ministerio adopta un acuerdo de ampliación del plazo para resolver en los siguientes términos:
- Mediante resolución de 3 de diciembre de 2025 el Ministerio responde lo siguiente:
- Borrador del Real Decreto de concesión de la Gran Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil a favor de [nombre y apellidos].
- Currículum vitae resumido de la Abogada del Estado [nombre y apellidos]
- y Real Decreto 897/2025, de 30 de septiembre, al que ya se ha hecho referencia en el apartado anterior, por la que se concede la Gran Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil a [nombre y apellidos] publicado en el Boletín Oficial del Estado número 236, de 1 de octubre de 2025.
- Mediante escrito registrado el 18 de diciembre de 2025, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que puso de manifiesto que:
- Con fecha 29 de diciembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 19 de enero de 2026 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«Teniendo en cuenta el volumen de solicitudes de transparencia que se tramitan en esta Dirección General, que obligan a estudiar la posible complejidad de las informaciones solicitadas, esta Dirección General, en el ejercicio de las competencias que le atribuye la Ley 19/2013 (…) considerando que la misma se encuentra incursa en el supuesto contemplado en el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 20 de la citada Ley 19/2013, ACUERDA: Ampliar un mes más el plazo de resolución que permita efectuar una evaluación detallada de cuanto se interesa para determinar si se dispone de la información solicitada, así como del tratamiento que se debiera dar a la misma. (…)».
«(…) 2º. La Ley 19/1976, de 29 de mayo, sobre creación de la Orden del Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil, premia las acciones o conductas de extraordinario relieve, que redunden en prestigio del Cuerpo e interés de la Patria. Esta recompensa, de carácter civil, podrá ser concedida al personal de la Guardia Civil y a cualquier otra persona o entidad que se haga acreedor a ello. En desarrollo de la citada norma, se publicó la Orden INT/2008/2012, de 21 de septiembre, por la que se regula la Orden del Mérito de la Guardia Civil, la cual tiene por objeto regular las formas, los requisitos y el procedimiento de concesión de la Orden reseñada, todo ello de acuerdo a sus diferentes categorías. Las propuestas para su concesión podrán ser ordinarias y extraordinarias. Las propuestas ordinarias, como es el caso de la presente solicitud, se realizan anualmente con ocasión del aniversario de la Fundación de la Guardia Civil y de la Festividad de Nuestra Señora la Virgen del Pilar “Patrona del Cuerpo”, como es el caso que nos ocupa, y las extraordinarias cuando se hayan realizado acciones o conductas de extraordinario relieve que redunden en el prestigio del Cuerpo e interés de la Patria. (…) 3º Dicho lo cual, se significa que, efectivamente mediante Real Decreto 897/2025, de fecha 30 de septiembre, publicado en el Boletín Oficial del Estado número 236, de 1 de octubre de 2025, en atención a los méritos y circunstancias que concurrían en [nombre y apellidos], Jefa del departamento penal de la Abogacía General del Estado, a propuesta del Ministro del Interior, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 30 de septiembre de 2025, se vino a concederle la Gran Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, anexándose a la presente resolución copia del referido Real Decreto. 4º Por lo que se refiere a la copia íntegra del expediente, así como la documentación iniciadora del mismo, se significa que la única documentación disponible en este Centro Directivo sobre la información requerida es la que se detalla a continuación:
En relación con ello, esta Dirección General considera que, respecto al borrador y al curriculum vitae resumido, ambos se ven afectados por la causa de inadmisión prevista en el epígrafe b) del artículo 18.1 de la Ley 19/2013 (…) al referirse a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas. A ello se une que, respecto al curriculum vitae resumido, el mismo se ve también afectado por la causa de inadmisión prevista en el artículo 15, sobre Protección de Datos personales, al figurar en el mismo datos de carácter personal.»
«(…) TERCERO: La respuesta recibida no analiza ni profundiza con la motivación requerida las causas de inadmisión, como reiteradamente viene exigiendo el CTBG. En relación a la consideración de los informes como documentación auxiliar, y la inadmisión de la solicitud hemos de mencionar la STS de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:3530) señaló que «[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información». (…) ya hemos señalado que las limitaciones contempladas en el artículo 14 de la Ley 19/2013, lo mismo que sucede con las causas de inadmisión de solicitudes de información que enumera el artículo 18, deben ser interpretadas de forma estricta y partiendo de la premisa de que el derecho de acceso a la información aparece configurado en nuestro ordenamiento con una formulación amplia, de manera que sólo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas. Claramente lo deja así señalado el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: [reproduce su contenido] Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración (…), pues hemos visto que aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley». A lo anterior se suma que la resolución denegatoria se limita a afirmar la aplicabilidad de las restricciones al acceso, mediante la mera cita de los preceptos o argumentos genéricos o formulados en términos de mera posibilidad que ni objetivan el concreto daño que se derivaría de la divulgación, ni son el resultado de una ponderación previa entre el interés en el acceso y el interés concreto que se protege con el límite invocado. En definitiva, no se justifica de forma adecuada y proporcionada en qué medida la divulgación de la información solicitada —que entronca claramente con la finalidad de la LTAIBG— puede causar un perjuicio real y no hipotético a los intereses de España frente a otros Estados. La sentencia del TS de 16 de octubre de 2017 (FD 6º) fijó los siguientes criterios jurisprudenciales en interpretación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG: “(…) Por lo que se refiere al límite del artículo 15, el CTBG en varias resoluciones y atendiendo a la jurisprudencia de la Audiencia Nacional no considera de aplicación el límite previsto en el artículo 15 de la LTAIBG, así en la resolución R CTBG 2023-0369, de 22 de mayo —en relación con una solicitud de acceso a la copia íntegra de los expedientes administrativos de concesión de las Medallas al Mérito Policial con distintivo blanco—. En la citada resolución se “añadía que no se había argumentado en qué medida el otorgamiento de un reconocimiento al mérito policial puede afectar al derecho a la intimidad de los policías a cuyos expedientes se pretende acceder; o, al menos, en qué medida la protección de ese derecho resulta prevalente al interés público ya indicado en la sentencias precitadas (que anulan la temprana resolución de este Consejo en la que el Ministerio fundamenta su argumentación); prevaleciendo el interés público consistente en discernir si la Administración se ha movido dentro de los márgenes razonables y justificados de discrecionalidad que deben regir su actuación, sin incurrir en arbitrariedad.” Podemos concluir que los requisitos que exige la jurisprudencia no se dan el presente caso, dado que la información solicitada, es una información de relevancia y de carácter público. (…)».
«(…) «Una vez examinada la reclamación presentada por la interesada, no existen circunstancias que lleven a un cambio de criterio, motivo por el cual esta Dirección General se mantiene en la resolución emitida con fecha 3 de diciembre de 2025, por la que se inadmitía su solicitud, en aplicación del artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, (…).»
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2.
La LTAIBG reconoce en su artículo 125 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3.
La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en el antecedente primero de esta resolución.
El Ministerio, tras acordar una ampliación del plazo para resolver, dictó resolución expresa indicando que la única documentación disponible era: el borrador del Real Decreto de concesión, el curriculum vitae de la persona condecorada y el propio Real Decreto de concesión, afectados los dos primeros por el artículo 18.1.b) y, en el caso del curriculum, además, por el artículo 15 LTAIBG.
Disconforme con la respuesta recibida la interesada interpuso reclamación ante el Consejo señalando que la respuesta recibida carecía de la motivación exigida para apreciar la concurrencia de la invocada causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG, así como del límite a que se refiere el artículo 15 LTAIBG invocando como precedente administrativo la resolución R CTBG 369/2023.
En fase de alegaciones el Ministerio se ratificó en su respuesta, confirmando que la información solicitada tenía carácter auxiliar o de apoyo.
4.
Con carácter previo al examen de fondo de esta reclamación procede aclarar que el Ministerio dictó resolución expresa de inadmisión de la información -en los términos vistos- tras notificar al interesado un acuerdo de ampliación de plazo para resolver.
Respecto a esto último debe recordarse que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que
«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».
En este caso, si bien el órgano competente adoptó (en plazo) un acuerdo de ampliación de plazo -ex artículo 20.1 in fine LTAIBG-, lo cierto es que no argumentó las razones por las cuales en este caso concreto concurrían alguna o algunas de las causas que habilitan el uso de esa posibilidad excepcional -esto es, complejidad o volumen de la información solicitada- del artículo 20.1 LTAIBG. El Ministerio se limitó a justificar dicha ampliación en "el volumen de solicitudes de transparencia que se tramitan en esta Dirección General, que obligan a estudiar la posible complejidad de las informaciones solicitadas", acordando ampliar -al amparo de lo dicho- un mes más el plazo de resolución para "efectuar una evaluación detallada de cuanto se interesa para determinar si se dispone de la información solicitada, así como del tratamiento que se debiera dar a la misma". Es decir, la decisión de la ampliación de plazo no se fundó en el volumen o complejidad de la información solicitada en ese caso concreto sino que se fundó en el volumen de solicitudes que de ordinario decía recibir dicho departamento, lo cual es cosa distinta. Afirmación ésta que, por cierto, fue seguida de una resolución de inadmisión, en los términos vistos.
Sobre lo expuesto es necesario recordar al Ministerio, por un lado, que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG, al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta». Por otro lado, que resulta abiertamente contrario a la finalidad del artículo 20.1 in fine LTAIBG ampliar el plazo ordinario para, finalmente, no proporcionar la información solicitada, como sucedió en este caso. La ampliación del plazo únicamente está justificada cuando se reconozca el derecho de acceso y se necesite más tiempo para buscar la información o la documentación requerida, prepararla y ponerla a disposición del solicitante, no debiendo extenderse nunca más allá del tiempo estrictamente necesario para estos fines.
5.
Sentado lo anterior, y a los efectos de resolver adecuadamente esta reclamación procede verificar, en primer lugar, si efectivamente está acreditada la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG sobre la información solicitada, y en caso negativo, si está acreditada la concurrencia del límite del artículo 15 LTAIBG.
6.
Por lo que concierne a la primera cuestión, el punto de partida del análisis es que el derecho de acceso a la información pública es un derecho público subjetivo de rango constitucional que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento, por lo que cualquier restricción de su eficacia habrá de partir de una interpretación estricta de los límites y deberá justificar de manera expresa la proporcionalidad de su aplicación. Así lo exige una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo en la que se reconoce que
«[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información»—por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:35309)— requiriéndose en todo caso una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» [STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)].
Específicamente, se recuerda que el artículo 18.1.b) LTAIBG permite la inadmisión de las solicitudes «referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas».
Al respecto este Consejo ha precisado -en el Criterio Interpretativo 006/2015- que la característica que habilita la aplicación del artículo 18.1.b) LTAIBG es la condición de información auxiliar o de apoyo y no la denominación que se atribuya a la información o al soporte que la contiene, siendo la relación expresada en el precepto («notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos») un mero elenco de ejemplos que no implica que los textos así nombrados contengan siempre información cuya verdadera naturaleza sea la de auxiliar o de apoyo.
Partiendo de este enfoque sustantivo, una solicitud podrá inadmitirse por estar referida a información auxiliar o de apoyo cuando se trate de información (i) que contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; (ii) que sea un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final; (iii) que se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud; (iv) que la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento o (v) que se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final. Pero también se advierte que en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que «tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación».
A la vista de lo expuesto este Consejo verifica que en este caso el Ministerio no ha acreditado la concurrencia de la referida causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG sobre la información solicitada -a saber, el expediente administrativo de concesión de la condecoración y actuaciones previas, en su caso- al limitarse a afirmar que el borrador del Real Decreto de concesión de la Gran Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil y el curriculum vitae resumido de la persona condecorada, estaban afectados por dicha causa, sin ofrecer justificación alguna de su concurrencia, al respecto. Afirmaciones éstas no ya carentes de la debida motivación conforme a la LTAIBG, sino hueras completamente de motivación alguna para su contemplación.
De ello se colige por tanto que en este caso está verificado que no concurre la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG.
7.
Procede por consiguiente verificar si –como sostiene el Ministerio- sobre la información concerniente al curriculum vitae se proyecta el límite a que se refiere el artículo 15 LTAIBG al figurar datos de carácter personal.
Al respecto no puede desconocerse que el curriculum vitae de una persona contiene necesariamente datos personales (identificación del nombre y apellidos, información sobre la experiencia y formación académica) por lo que su acceso debe valorarse teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 15 LTAIBG que establece un tratamiento diferenciado en función de la tipología de datos personales que se vea afectada.
En este caso resulta evidente que la información solicitada no se incluye en las categorías especiales de datos a que hacen referencia el artículo 9 RGPD y el artículo 15.1. LTAIBG, pues no se trata de información que revele la «ideología, afiliación sindical, religión o creencias»; u «origen racial, salud o vida sexual, datos genéticos o biométricos o la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen amonestación pública al infractor».
Tampoco se trata de datos «meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano», a los que se refiere el artículo 15.2 LTAIBG, en la medida en que lo que se está solicitando es la información relativa a los méritos aportados al proceso de concesión de la Gran Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil.
De lo anterior se desprende, que es preciso realizar una «ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal» que exige el artículo 15.3 LTAIBG, tomando en especial consideración los criterios que se enumeran en el precepto. Ponderación, por cierto, que no fue realizada por el Ministerio en su resolución, limitándose a afirmar que el curriculum vitae estaba afectado por el límite del artículo 15 LTAIBG, lo cual, constituye no ya, una justificación claramente para tener acreditado el efecto limitativo pretendido en la resolución, sino una afirmación carente de justificación.
En consecuencia, no tratándose de datos personales que pertenezcan a las categorías especiales de datos y por ello, no ser necesario un consentimiento inequívoco para su divulgación, unido a la ausencia de la exigible ponderación razonada -ex artículo 15.3 LTAIBG-, corresponde a este Consejo realizar la ponderación requerida.
Para ello no es posible desconocer la exigencia de la garantía de la publicidad y la transparencia en los procesos de concesión de medallas y/o condecoraciones a determinados ciudadanos a fin conocer en qué medida tales méritos le han hecho merecedor de la distinción otorgada. Es evidente que, no habiéndose alegado daño alguno a la seguridad o a la intimidad de la persona condecorada, el interés público en conocer los méritos acreditados por la misma para su concesión constituye una herramienta indispensable para discernir si la Administración se ha movido dentro del ámbito de la discrecionalidad, o si ha podido incurrir en arbitrariedad, de lo que se desprende que no resulta acreditada la concurrencia del límite del artículo 15 LTAIBG y en cambio, sí existe un interés público en el acceso a la referida información.
Reconocido, pues, el interés público en el acceso a la información solicitada, los únicos datos del currículum que procede excluir del acceso son los relativos al DNI, al domicilio y al teléfono, en caso de que figuren. Por consiguiente, hecha esa salvedad, todas las demás informaciones sobre los méritos alegados deberán ser accesibles a fin de conocer los datos sobre la experiencia y formación de la persona condecorada por el Ministerio.
8.
A la vista de todo lo anterior procede estimar esta reclamación, con el alcance fijado en el fundamento jurídico 8.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:
PRIMERO
ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR.
SEGUNDO
INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante, con el alcance fijado en el fundamento 8 de esta resolución, la siguiente información:
«En relación a la concesión de la Gran Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil a [nombre y apellidos], (…): 1.- Copia íntegra del expediente administrativo de concesión de la condecoración y copia de la documentación, que no obrando en el expediente administrativo, sea iniciador de éste, tal como propuesta de concesión, solicitudes a favor de la concesión y cualquier otra que diera origen al expediente».
TERCERO
INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.16, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.