Acceso al criterio jurídico sobre la imputación fiscal y retenciones de los abonos del CPT

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Presidenta

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 12 de junio de 2025 la entidad reclamante solicitó a ENAIRE/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«[...] El análisis jurídico con sus conclusiones que determinaron que la empresa pública ENAIRE, decidiera: - Tributar los abonos atrasados del Complemento del Puesto de Trabajo (conocido como CPT) en el año 2025 en vez del 2024, año en el que se publicó la sentencia judicial (STS 1225-2024) tal y como obliga el artículo 14.2 de la Ley 35-2006, de 28 de noviembre sobre el IRPF. - Efectuar una retención del IRPF acorde a los ingresos del trabajador en ese año 2025 en vez de un 15% lineal tal y como marca el artículo 80.1.5 del Reglamento sobre el IRPF (RD 439-2007). El citado análisis jurídico se usó como justificación en la Nota Informativa a los trabajadores de fecha 25 de febrero de 2025 con título: Aplicación sentencia Tribunal Supremo 1225-2024. Así mismo en el caso que hubiera más de un informe aplicable a esta petición, ya sea solicitado al propio servicio jurídico interno, a la Abogacía del Estado (AGE), al Ministerio de Transportes o Hacienda, a la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), a un despacho jurídico externo o figura análoga se solicita también acceso y copia del mismo».

2. Mediante resolución de 4 de agosto de 2025 se inadmite la solicitud al amparo de lo previsto en el artículo 18.1.c) LTAIBG, alegándose la necesidad de llevar a cabo una acción previa de reelaboración a la entrega de la información. En esta resolución se manifiesta lo siguiente:

«Con carácter previo es preciso aclarar el error en el que incurre el peticionario al afirmar que "el citado análisis jurídico se usó como justificación en la Nota Informativa a los trabajadores de fecha 25 de febrero de 2025 con título: Aplicación sentencia Tribunal Supremo 1225-2024."

Como a continuación expondremos, el peticionario confunde dos análisis jurídicos distintos puesto que el análisis jurídico al que alude la Nota informativa es de índole no tributario, y por ello no se corresponde con el que constituye el objeto de la solicitud.

En efecto, esta Entidad emitió una Nota informativa que fue comunicada a los trabajadores a través de un correo electrónico, con el siguiente contenido literal:

"La Sentencia núm. 1225/2024 de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, de 30 de octubre, ha confirmado la Sentencia de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional 27/2022, de 18 de febrero, en la que se estima la inaplicación del cobro minorado del complemento de puesto de trabajo regulado en el artículo 132 del IICCP reconociendo a las personas trabajadoras el derecho a percibir dicho complemento sin reducción, es decir, recibiendo el 60% durante el contrato en prácticas y el 100% durante la duración del contrato ordinario por tiempo indefinido.

En aplicación de dicha sentencia, ENAIRE procedió a la modificación de todos los complementos de puesto de trabajo minorados, en los términos descritos, a partir de la nómina correspondiente al mes de noviembre de 2024. Respecto de los periodos anteriores a noviembre de 2024, una vez realizado el oportuno análisis jurídico, las conclusiones son las siguientes:

• La Sentencia confirma de modo genérico que ENAIRE debe resarcir a las personas trabajadoras con los salarios dejados de percibir por la aplicación de la minoración del complemento de puesto de trabajo, dejando las cantidades pendientes de determinación en conflictos individuales.

• Una vez se dispone de los elementos fácticos y jurídicos para ello, ENAIRE ha adoptado la decisión empresarial de proceder al abono de las diferencias salariales a las personas trabajadoras que se encuentren en el ámbito de aplicación del conflicto resuelto por la mencionada Sentencia del Tribunal Supremo, sin necesidad de esperar a su determinación en conflicto individual.

• En consecuencia, ENAIRE va a proceder al pago de las diferencias de CPT, así como de los demás complementos retributivos cuya cuantificación dependa del citado complemento, por ejemplo las Horas Extraordinarias, de los periodos anteriores para todas las personas trabajadoras afectadas y para todos los periodos no prescritos.

• El pago se realizará en la nómina del mes de febrero, en la que se podrá consultar el detalle de las diferencias para cada concepto y periodo afectado."

En la propia Nota informativa se indican las conclusiones del análisis jurídico al que la misma hace referencia, conclusiones que no incluyen el tratamiento tributario de las cantidades a abonar. El análisis jurídico que efectuó la Entidad al que se refiere la Nota informativa es de alcance distinto al que solicita el peticionario, centrado fundamentalmente en la forma de dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal Supremo. Por ello, el análisis jurídico al que se refiere la Nota informativa no incluye interpretaciones de la normativa tributaria, que es lo que interesa al peticionario cuando solicita el análisis jurídico que ha llevado a la Entidad a practicar las retenciones de IRPF por las cantidades a abonar de una determinada manera y no de otra distinta.

En conclusión, el análisis jurídico al que alude la Nota informativa no es el que interesa al peticionario en la presente solicitud, por lo que incurre en error cuando afirma que ese análisis jurídico es el que ha determinado el tratamiento tributario que ENAIRE ha dado al abono de las cantidades.

Hecha la aclaración anterior, nos centramos a continuación en la solicitud del peticionario, (…) Pues bien, toda aplicación de una norma jurídica exige una previa labor de determinación de la norma aplicable e interpretación de la misma. Determinación de la norma aplicable, interpretación y aplicación de la misma son tareas propias de los operadores jurídicos; siendo las dos primeras requisito indispensable de la tercera. Esas tareas de determinación e interpretación se llevan a cabo constantemente por los operadores jurídicos y en la mayor parte de las ocasiones de forma cuasi automática, sin que en la mayoría de casos se plasmen por escrito. En este caso particular, la decisión de aplicar de una determinada manera la normativa tributaria conlleva un previo trabajo de interpretación de la misma. Si bien se han realizado trabajos internos de análisis en el seno de la Entidad para adoptar las decisiones en materia tributaria, estos se han materializado en intercambios de información, comunicaciones y documentos de carácter interno y auxiliar, no existiendo un documento específico que constituya el "análisis jurídico con sus conclusiones".

En consecuencia, proporcionar una respuesta como la que se requiere implicaría reconstruir, sistematizar o desarrollar ad hoc la información, lo cual supone una labor de reelaboración en los términos del artículo 18.1.c) de la LTAIBG (…) Al tratarse de una información que no se puede aportar por inexistente en los términos ya expuestos, debería ser elaborada "ad hoc" conforme a las indicaciones del peticionario. Por este motivo, procede la inadmisión de la petición al amparo del artículo 18.1.c) LTAIBG. En tal sentido, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) advierte que el derecho de acceso no ampara la obtención de respuestas o la elaboración de informes "ad hoc" fuera del ámbito de un procedimiento administrativo para dar contestación a una concreta solicitud de acceso, ya que daría lugar a actos futuros. (…) Pero además de lo anterior, aunque hubiese intercambio de opiniones o consideraciones, se trataría de información completamente auxiliar o de apoyo por lo que operaría igualmente causa de inadmisión. En concreto, la contemplada en el art. 18.1.b) LTAIBG (…)».

3. Mediante escrito registrado el 29 de agosto de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto, de forma resumida, lo siguiente:

• (i) Que las causas de inadmisión deben ser interpretadas de manera restrictiva.
• (ii) Que la reelaboración prevista en el artículo 18.1 c) LTAIBG sólo procede si hay que crear un documento nuevo y complejo.
• (iii) Que los documentos que fundamentan una decisión no son "información auxiliar" a los efectos de lo previsto en el art. 18.1 b) LTAIBG.
• (iv) Que la documentación solicitada existe en documentos internos ya generados — correos, minutas, notas jurídicas o instrucciones internas—.
• (v) Que se ha hecho una aplicación indebida de límites sin justificación individualizada (test de daño y test de interés público).

Concluye manifestando lo siguiente:

• • ENAIRE reconoce intercambios internos que contienen el criterio aplicado; éstos no son auxiliares y no requieren reelaboración.
• • Existe un interés público evidente: la correcta aplicación de la sentencia STS 1225/2024 y la tributación de atrasos a cientos de trabajadores.
• • La negativa vulnera el principio de máxima transparencia (art. 5 LTAIBG) y la jurisprudencia citada.

Y solicita:

«Que se admita la presente reclamación y se estime en su totalidad, ordenando a ENAIRE que entregue, en soporte electrónico, toda la documentación interna (correos, notas, minutas, informes o extractos) que contenga el criterio jurídico seguido para:

1. Determinar la imputación al IRPF 2025 de los atrasos del CPT.
2. Aplicar retenciones conforme a la escala de 2025 en lugar del tipo fijo del 15 % previsto en el art. 80.1.5 RIRPF.
3. Cualquier otro tratamiento tributario de las cantidades abonadas».

4. Con fecha 29 de agosto de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 18 de septiembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito de la entidad reclamada en el que se manifiesta lo siguiente:

«(...) llama poderosamente la atención a esta Entidad el hecho de que la información solicitada por el interesado en la presente reclamación es virtualmente distinta a la que constituyó objeto de la solicitud de información inicial.

Así, en la solicitud inicial de acceso, la información solicitada es del siguiente tenor literal: "[...]El análisis jurídico con sus conclusiones que determinaron (...). Así mismo en el caso que hubiera más de un informe aplicable a esta petición (...) (...)... la solicitud inicial no mantiene identidad alguna con la información solicitada en la presente reclamación: "Que se admita la presente reclamación y se estime en su totalidad, ordenando a ENAIRE que entregue, en soporte electrónico, toda la documentación interna (correos, notas, minutas, informes o extractos) que contenga el criterio jurídico seguido (...).

El cambio de la información solicitada, introducido por el solicitante en la presente reclamación, debe impedir al órgano competente pronunciarse al respecto, puesto que entra en conflicto con el mandato contenido en el artículo 88.2 de la Ley 39/2015 (...) principio de congruencia (...)

Subsidiariamente, con el objeto de combatir la motivación contenida en la resolución adoptada por ENAIRE en el expediente 001-105461, el reclamante se centra fundamentalmente en contradecir la inexistencia de la información solicitada (...)

No comparte esta Entidad el razonamiento sostenido por el reclamante, puesto que lo que solicitó en su día el interesado fue un "análisis jurídico con sus conclusiones", añadiendo a esta petición la de cualquier otro informe jurídico que hubiera podido recabarse para la aplicación de la Sentencia del Tribunal Supremo 1225/2024 y, como ya se indicó en la resolución hoy impugnada, tales documentos no existen (...)

Esas tareas de determinación e interpretación se llevan a cabo constantemente por los operadores jurídicos y en la mayor parte de las ocasiones de forma cuasi automática, sin que en la mayoría de los casos se plasmen por escrito. Y eso es lo que ha ocurrido en el caso que nos ocupa; si bien se han podido intercambiar opiniones o valoraciones personales e interpretaciones de las normas que son de aplicación, ello se ha realizado como parte del trabajo interno de análisis en el seno de la Entidad a través de conversaciones y reuniones, y apoyados en comunicaciones informales y documentos de carácter interno, auxiliar e informal (...)

En consecuencia, como ya se indicó, proporcionar una información que no se puede aportar por inexistente en los términos ya expuestos, implicaría reconstruir, sistematizar o desarrollar ad hoc la información, lo cual supone una labor de reelaboración en los términos del artículo 18.1.c) de la LTAIBG.

Resta indicar que lo que el interesado califica como una "aplicación indebida de límites sin justificación individualizada (test de daño y test de interés público)" (...) es necesario precisar que en la resolución objeto de la presente reclamación no se han aplicado ninguno de los límites al derecho de acceso contemplados en el artículo 14 LTAIBG».

5. El 22 de septiembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 2 de octubre de 2025 en el que reitera los argumentos expuestos en la reclamación, y manifiesta, de forma resumida, lo siguiente:

«Parece que ENAIRE se base en la definición de "Análisis jurídico", como la de un documento con ese título para denegar su existencia, cuando como es obvio el peticionario entiende la definición del citado análisis como el examen sistemático y fundamentado de una norma, situación, hecho, contrato, acto o conflicto desde el punto de vista del Derecho, con el objetivo de determinar sus efectos legales, su validez, su aplicación y las consecuencias que puede generar (...)

No se pide elaborar un documento ex novo, sino acceder a materiales ya generados (...) los documentos que contienen el criterio jurídico sobre imputación fiscal y retenciones fueron determinantes para aplicar la STS 1225/2024 y fijar la tributación de centenares de nóminas. No son meros apoyos, sino elementos sustantivos.

(...) no existe ampliación del objeto, sino una mera especificación del mismo criterio jurídico solicitado desde el inicio. Pretender que la reclamación introduce algo nuevo porque menciona "correos, minutas o notas" es un artificio retórico con el que ENAIRE intenta desviar la atención de lo esencial: que la información solicitada se refiere al criterio jurídico aplicado para decidir cómo abonar y tributar los atrasos del CPT

(...) la información sí existe en correos, notas y comunicaciones internas que contienen el criterio jurídico aplicado por ENAIRE. Por tanto, no se trata de crear información nueva, sino de entregar documentación preexistente.

(...) los documentos reclamados fueron decisivos para aplicar la STS 1225/2024 y determinar tanto la imputación fiscal de los atrasos como el sistema de retenciones aplicado a miles de nóminas. Por tanto, no cabe considerarlos auxiliares

(...) La transparencia en estos documentos resulta imprescindible para el control ciudadano y sindical, encajando plenamente en la finalidad de la Ley 19/2013 (...)

(...) los correos, notas y minutas que contienen el criterio jurídico aplicado para la imputación fiscal y las retenciones no son meros apoyos: constituyen instrumentos decisivos empleados por ENAIRE para construir su actuación final. Por ello, no pueden ser descartados como auxiliares.

ENAIRE no explica qué perjuicio concreto (test de daño) causaría entregar los documentos, ni pondera (test de interés público) ese eventual daño con el interés general en conocer cómo se decidió la imputación tributaria de atrasos salariales (...)».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

   «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

   De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones". Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso al análisis jurídico que determinó que la empresa pública ENAIRE decidiera adoptar una serie de criterios respecto a la tributación de los salarios de sus trabajadores.
   
   ENAIRE dictó resolución en la que, en relación con la petición formulada en la solicitud presentada, aclara, en primer lugar, que el "análisis jurídico" incluido en la nota informativa que fue comunicada a los trabajadores a través de un correo electrónico no estaba referido al tratamiento tributario de las cantidades a abonar, que es a lo que se refiere el reclamante —sino a la forma de dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal Supremo, que confirma la de la Audiencia Nacional por la que se estima la inaplicación del cobro minorado del complemento de puesto de trabajo regulado en el artículo 132 del IICCP reconociendo a las personas trabajadoras el derecho a percibir dicho complemento sin reducción, es decir, recibiendo el 60% durante el contrato en prácticas y el 100% durante la duración del contrato ordinario por tiempo indefinido—.
   
   No se refería, por tanto, al tratamiento tributario de tales cantidades. Sobre ese particular añade que todo operador jurídico realiza un análisis para determinar la aplicación de las normas, pero que esta interpretación se realiza de forma automática, no habiéndose generado ningún documento en este caso, por lo que, con independencia de la confusión del reclamante al identificar la información, procede la inadmisión de ese análisis jurídico tributario con arreglo a lo dispuesto en el apartado c) del artículo 18.1 LTAIBG, pues

   «no se puede aportar por inexistente y que debería ser elaborada ad hoc, y en el apartado b) de ese mismo artículo, por ser lo solicitado, en todo caso, información auxiliar o de apoyo.»

   Argumentos estos que se reiteran en las alegaciones presentadas tras la interposición de la reclamación.
4. Sentado lo anterior, el análisis de esta reclamación debe centrarse en el examen del derecho del reclamante a obtener la información referida al proceso de interpretación de una norma tributaria para su aplicación (tratamiento tributario de los salarios de los trabajadores) que era lo solicitado por el reclamante —habiendo declarado, además, ENAIRE que en lo relativo a la aplicación de la sentencia del Tribunal Supremo, la nota informativa remitida incluía las conclusiones del análisis jurídico efectuado—, verificando si resulta de aplicación la causa de inadmisión aplicada.
   
   Desde esta perspectiva, y por lo que concierne al artículo 18.1.b) LTAIBG, este Consejo ha establecido en su Criterio Interpretativo 006/2015, de 12 de noviembre de 2015, que la razón determinante de su aplicación es

   «la condición auxiliar o de apoyo de la información»

   y no la denominación formal que a la misma se atribuya, siendo la relación enunciada en el precepto ("notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos") un mero elenco de ejemplos que no implica que los así nombrados sean encuadrables en esa categoría.
   
   Tomando como base esta premisa, se indica que se podrá inadmitir una solicitud de información en virtud de la causa que nos ocupa cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:
   1. contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad;
   2. sea un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final;
   3. se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud;
   4. se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento; o
   5. se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
   Se advierte, además, siendo esta advertencia determinante, que no es la mera denominación del soporte o el formato en el que la información se guarde, sino su verdadera naturaleza, la que determina la correcta aplicación de la causa de inadmisión, por lo que resulta inexcusable que en la motivación exigida por el artículo 18.1 LTAIBG se razone la concurrencia en el caso concreto de alguna de las referidas características o de cualesquiera otras que permitan sustentar el carácter "auxiliar o de apoyo" de la información cuyo acceso se deniega.
5. En este caso, para justificar la concurrencia de la causa de inadmisión, señala ENAIRE que toda aplicación de una norma jurídica exige por parte del operador jurídico una previa labor de determinación de la norma aplicable e interpretación de la misma y que, en este caso, hubo intercambio de opiniones en la entidad entre los responsables de la aplicación de las normas tributarias —que pudo ser vehiculado mediante comunicaciones internas de carácter oral o escrito de muy diverso tipo— pero no se generó un documento específico, informe o criterio sobre cómo se debía llevar a cabo.
   
   Ciertamente, de lo manifestado por ENAIRE no parece inferirse la existencia de un amplio margen en la interpretación y aplicación de una norma dictada en materia tributaria para su aplicación en la gestión de las nóminas de sus trabajadores, de lo que se deduce que el intercambio de opiniones respecto a la aplicación de esta norma pudo reunir las características señaladas por el Criterio Interpretativo 6/2015 de este Consejo, en la medida en que se configurasen como intercambios internos de correos, notas con interrogantes o dudas, calificables como información auxiliar a los efectos del artículo 18.1.b) LTAIBG.
   
   No obstante, a la vista de lo alegado por ambas partes en este procedimiento, y con independencia de la nomenclatura (si se trata de un criterio jurídico o de otro carácter) no puede descartarse la existencia de un criterio que sustentase la decisión final sobre la imputación fiscal y las retenciones; criterio que, aunque no se encuentre plasmado directamente en un documento, constituye información pública que no puede calificarse como auxiliar —en la medida en que resulta determinante de cómo se aplica a todas las nómina la imputación fiscal y retenciones—.
6. En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, procede estimar parcialmente la reclamación a fin de que, en caso de que exista, se informe al reclamante del criterio utilizado.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la reclamación interpuesta frente a la resolución de ENAIRE/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.

SEGUNDO:

INSTAR a ENAIRE/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el plazo máximo de diez días, entregue al reclamante la siguiente información:

• el criterio utilizado para la imputación fiscal y retenciones de las nóminas.

TERCERO:

INSTAR a ENAIRE/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo copia de la información facilitada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.