Acceso a las retribuciones de los directores de los paradores de Teruel, Granada y Sigüenza

ANTECEDENTES

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 10 de noviembre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Los sueldos anuales de los directores de los paradores de Teruel, Granada y Sigüenza entre 2020 y 2024 desglosados por años incluyendo cualquier tipo de complemento o elemento. Por favor, indique las cantidades exactas en lugar de las tablas de salarios oficiales de altos cargos llenas de lenguaje burocrático difícil de entender para aquellos que nos estamos familiarizados».

2.

Mediante resolución de la Dirección de Recursos Humanos y Gestión del Talento de PARADORES, de 17 de junio de 2025, se acuerda denegar el acceso en los siguientes términos:

«En primer lugar, se considera oportuno poner en conocimiento del interesado que el personal de PARADORES DE TURISMO DE ESPAÑA, S.M.E., incluido el que tenga condición de directivo, dada su condición de sociedad mercantil estatal, se rige por el Derecho laboral, al igual que por las normas que le sean de aplicación en función de su adscripción al sector público estatal, de conformidad con lo previsto en el artículo 117 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Sentado lo anterior, y tratándose la presente de una solicitud de información sobre retribuciones del personal de PARADORES, para su contestación se ha llevado a cabo la ponderación de los parámetros expuestos en el Criterio interpretativo conjunto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos nº CI/0001/2015, de 24 de junio, dictado para atender solicitudes de información similares a la presente, en las que se exige, a tenor de lo dispuesto en el artículo 15.3 de la LTAIBG la ponderación entre el interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan o pueden deducirse e identificarse a través de la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal.

Como resultado de la correspondiente ponderación entre el interés público en la divulgación de la información y el interés individual en la preservación de la intimidad y datos de carácter personal de las personas que ocupan los citados puestos, con estricta sujeción a lo dispuesto en el Criterio interpretativo CI/0001/2015, PARADORES DE TURISMO DE ESPAÑA, S.M.E., S.A. considera que en el presente caso se ha de primar el derecho a la intimidad y la no de revelación de sus datos personales y, por tanto, el interés individual de las personas que ocupan dichos puestos, frente al interés general en la divulgación de la información, más aún en el presente caso en el que, al tratarse de puestos únicos, nos encontraríamos indudablemente ante información de carácter estrictamente personal, al resultar aquella objeto de solicitud relativa a personas identificadas o perfectamente identificables. (...).».

3.

Mediante escrito registrado el 23 de julio de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la resolución.

4.

Con fecha 28 de julio de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a Paradores Turismo de España S.M.E. (en adelante, PARADORES) solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 4 de marzo de 2026, se recibe respuesta de PARADORES en fecha 18 de agosto de 2025. Constatado error en el documento recibido se reiterara requerimiento, aportándose nuevo escrito de alegaciones en fecha 26 de agosto de 2025 en el que, tras recordar el contenido del Criterio 1/2015, conjunto de este Consejo y la Agencia Española de Protección de Datos, PARADORES argumenta lo siguiente:

«Así las cosas, el organigrama de PARADORES DE TURISMO DE ESPAÑA, S.M.E., S.A. se encuentra conformado por distintos niveles:

1) Presidente/a Consejero-Delegado. Relación mercantil. Sin carácter laboral
2) Directores de Área:

• Secretario/a General
• Director/a Económico Financiero
• Director/a de Negocio
• Director/a de Recursos Humanos y Gestión del Talento

3) Directores de Servicio (Dependientes de los Directores de Área):

• Director/a de Inversiones y Compras
• Director/a de Comunicación, Relaciones Institucionales y Marca
• Director/a de Inmuebles
• Director/a de Asesoría Jurídica
• Director/a de Infraestructura Hotelera, Mantenimiento y Decoración
• Director/a de Transformación Digital
• Director/a de Comercialización y Experiencia de Cliente
• Director/a de Ventas, Distribución y Contratación
• Director/a de Sostenibilidad
• Director/a de Alimentos y Bebidas
• Direcciones Regionales
• Direcciones de Paradores

4) Jefaturas de Departamento (Dependientes de los Directores de Área)

SEGUNDA.- De conformidad con la relación de puestos de trabajo previamente expresada, y llevando a puro y debido efecto la correspondiente ponderación entre el interés público en la divulgación de la información y el interés individual en la preservación de la intimidad y datos de carácter personal de las personas que ocupan el puesto de Director/a de los Paradores de Granada, Teruel y Sigüenza, con estricta sujeción a lo dispuesto en el Criterio interpretativo CI/0001/2015, PARADORES DE TURISMO DE ESPAÑA, S.M.E., S.A. se considera que procedería conceder acceso a la información únicamente referida a los puestos de los niveles 1 y 2, y por entender que aquellos puestos de libre designación de niveles inferiores en ningún caso podrían resultar equivalentes o asimilados a funcionarios de niveles 30, 29 o 28, por lo que prima respecto a aquellos el derecho a la intimidad y a la no revelación de sus datos personales y por tanto el interés individual de las personas que ocupan dichos puestos, frente al interés general en la divulgación de la información, más en el presente caso en el que, al tratarse de puestos únicos, nos encontraríamos indudablemente ante información de carácter directamente personal, al resultar aquella objeto de solicitud relativa a personas identificadas o perfectamente identificables.

Dicha ponderación vendría a resultar, además, acorde a lo dispuesto por parte de ese Consejo de Transparencia en su resolución 850/2020 de fecha 10 de marzo de 2021, dentro de un supuesto de hecho análogo al presente:

"(...) De acuerdo con los antecedentes y la doctrina jurisprudencial citados, este Consejo considera que la LTAIBG obliga a facilitar la información relativa al Presidente y Director, así como la concerniente al personal que ocupe puestos provistos por un procedimiento de libre designación y cuyas funciones suplan el desempeño de responsabilidades en los procesos de toma de decisión en la Autoridad Portuaria.” (Subrayado y tipografía negrita del autor de este escrito)

De esta forma, aun cuando pudieran tratarse de puestos de libre designación, se hace necesario, a efectos de la ponderación de intereses en conflicto, dilucidar si dichos cargos suponen el desempeño de responsabilidades en los procesos de la toma de decisión; responsabilidades estas que, en el caso de PARADORES DE TURISMO DE ESPAÑA, S.M.E., S.A. son asumidas durante el ejercicio de los poderes inherentes a la titularidad de empresa por parte de los Directores de Área, o personal de alta dirección de la sociedad, quienes ejercen funciones separadas de autonomía, sólo limitadas por los criterios e instrucciones emanadas del máximo responsable o del órgano de gobierno de la entidad.

No se trata pues de puestos de especial confianza, ni de alto nivel de jerarquía del órgano, o puestos que provean mediante un procedimiento basado en la absoluta discrecionalidad que es la nota característica esencial de la libre designación».

5.

El 26 de agosto de 2025 se dio traslado al reclamante y se le concedió trámite de audiencia para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que, constando su comparecencia a la notificación, se haya formulado observación alguna.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas realizadas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12º el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estas presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en el antecedente primero de esta resolución. PARADORES dictó resolución denegando el acceso por considerar, en aplicación del artículo 15.3 LTAIBG, que debe prevalecer el derecho a la protección de los datos de carácter personal de quienes ocupan los puestos de Director de Parador sobre el interés público en el acceso a la información consistente en sus retribuciones. Durante la sustanciación de este procedimiento, PARADORES presenta escrito en el que añade diversos argumentos para fundamentar la denegación de acceso, en los términos que ya han quedado reflejados.

4. La resolución de la reclamación debe partir del análisis de la posible concurrencia del límite al acceso que constituye la protección de los datos de carácter personal de los directores de los Paradores indicados en la solicitud, de acuerdo con el artículo 15.3 LTAIBG, tomando en consideración el criterio interpretativo conjunto elaborado sobre este particular por el Consejo y por la Agencia Española de Protección de Datos, CI 1/2015, de 24 de junio. A este respecto, el citado criterio prevé que el órgano, organismo o entidad responsable de la información deberá facilitar el acceso a la información sobre retribuciones correspondientes a:

• "- Personal eventual de asesoramiento y especial confianza – asesores en los Gabinetes de Ministros y Secretarios de Estado- aunque sean funcionarios de carrera en situación especial.
• - Personal directivo, esto es: a) El personal expresamente identificado como tal en los Estatutos de las Agencias Estatales, los organismos y los entes públicos; b) Los Subdirectores Generales; c) Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y c) Los cargos equivalentes en las fundaciones públicas y las sociedades mercantiles.
• - Personal no directivo de libre designación. En este caso, la prevalencia del interés público sobre los derechos individuales es decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público, considerándose que en los puestos de nivel 30 no Subdirectores o asimilados, 29 y 28 –éstos últimos siempre que sea de libre designación– y equivalentes, podría prevalecer, con carácter general, el interés público en la divulgación de la información relativa a las retribuciones de los puestos provistos con un grado de desproporcionalidad sobre el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal y que en los puestos de niveles inferiores prevalecería, con carácter general, el interés individual en la protección de los derechos fundamentales citados".

Asimismo, deben traerse a colación los criterios sentados por el Tribunal Supremo en la STS de 11 de diciembre de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:5514) –que se pronuncia sobre el acceso a la información referida al personal fuera de convenio de la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife– en la que remarca que

«el hecho de no se le considere un cargo de confianza o de libre designación no permite excluir automáticamente, como parece entender la sentencia impugnada, el acceso a la información referida a las retribuciones y titulación de este puesto, por tener la consideración de un cargo técnico de un organismo integrado en el sector público».

Según se declara en la sentencia, si bien el acceso a la información referida la retribución exige a los cargos de confianza o de libre designación es relevante, pues existe un destacado interés público; ello no excluye la existencia de "un interés público relevante para conocer las retribuciones, la cualificación y titulación exigida para aquellos que ocupan puestos técnicos en las Administraciones públicas u organismos o entidades integradas en el sector público". Y concluye que

"[los] datos referidos a su organigrama, plantilla y los funcionarios que prestan servicios en ella están sujetos a una obligación general de transparencia en su estructura y funcionamiento que abarca no solo una publicidad activa sino también la sujeción al deber de proporcionar información solicitada en el ejercicio del derecho de acceso a la información. El acceso a la información referida la retribución y la titulación exigida para ocupar los cargos de las Administraciones públicas o de organismos y entidades del sector público debe ser, en principio, la regla general, y no solo opera respecto de los cargos de confianza y libre designación sino también respecto del personal técnico que los integran, pues el acceso dichos puestos con la titulación necesaria y el respeto al régimen retributivo previsto forma parte del control de los entes públicos y, por tanto, tiene un destacado interés público"

.

Como puede apreciarse, con arreglo a la doctrina del Tribunal Supremo —que ha venido a complementar el citado CI 1/2015—, el derecho de acceso comprende, no sólo los datos referidos al organigrama, la plantilla y los funcionarios, sino también a las retribuciones y la titulación de funcionarios y empleados en las Administraciones públicas y en los organismos y entidades integradas en el sector público.

5. La aplicación de la doctrina indicada al caso concreto determina la estimación de la reclamación, sin que quepa agotar las razones invocadas para denegar el acceso. En efecto, PARADORES se limita a afirmar que los puestos de Directores de Servicios (entre ellos, los puestos de Dirección de cada uno de los Paradores, sobre los que versa la solicitud) y de Jefatura de Departamento no son "puestos de especial confianza, ni de alta de nivel de jerarquía del órgano, o puestos que se provean mediante un procedimiento (...) de la libre designación". Como queda expuesto, el Tribunal Supremo ha determinado que el acceso a la información sobre retribuciones es la regla general, sin que la falta de condición de puesto de confianza o la modalidad de provisión del puesto sea razón suficiente para denegar el acceso.

PARADORES añade que el Director de Parador no asume responsabilidades en los procesos de toma de decisión, pero sin aportar justificación concreta en tal sentido o la referencia a la normativa interna que así lo acredite, y en contra de lo que se desprende de la información disponible públicamente sobre el funcionamiento de la entidad.

En efecto, según expresa el artículo 2 del Convenio colectivo de Paradores de Turismo de España, S.M.E., S.A. (excepto los Hoteles "San Marcos" de León y "Reyes Católicos" de Santiago de Compostela), registrado y publicado por Resolución de 26 de abril de 2019, de la Dirección General de Trabajo, es personal fuera de dicho Convenio:

1. Cargos directivos de los Servicios Centrales.
2. Directores, Subdirectores y Adjuntos a la Dirección de Paradores.
3. Demás cargos de confianza y asesoramiento técnico no incluidos en el anexo de niveles y puestos de trabajo.

Ello implica que, desde el punto de vista de la organización laboral de PARADORES, se constata la diferencia entre unos cargos directivos de los Servicios centrales (categoría en la que se incluirían los puestos que en las alegaciones se señalan como Nivel 1 y Nivel 2) y un personal de Dirección de Paradores, encabezado por los Directores (que en las alegaciones son denominados Nivel 3). Este Consejo estima que la literalidad del convenio, así como de la denominación del puesto y de las diferentes ubicaciones, características, necesidades de funcionamiento y servicios de cada uno de los establecimientos de Paradores, se desprende que las personas que desempeñan la Dirección de un concreto Parador tienen funciones adecuadas para la toma de decisiones en el ámbito del mismo, o, al menos, ostentan responsabilidades en los procesos de decisión correspondientes. Dicha apreciación se confirma en la propia normativa interna de PARADORES, como, por ejemplo, en la "Instrucción Interna de Contratación (Aprobada Consejo de Administración 31 marzo 2022)", disponible en la Plataforma de Contratación del Sector Público, en la que se determina lo siguiente:

3.4.3. El parador, departamento o dirección solicitante de la gestión de la adquisición de suministros, servicios u obras es el responsable de la justificación de la necesidad de la contratación, de la motivación de la insuficiencia de medios en el caso de contratos de servicios y de la redacción de las especificaciones técnicas necesarias para posibilitar la concurrencia de ofertas. Éstas deben responder a las necesidades operativas de la Empresa y sus características deben hacer posible la existencia de más de una fuente de suministro, servicio u obra. La Dirección de Inversiones y Compras, Dirección Regional o Dirección del Parador, en función de su nivel de autorización, es responsable de la redacción de los pliegos de condiciones de contratación que se precisen, en su caso, para la reglamentación del contrato.

3.4.4. Elaboración de pliegos de la contratación
El Parador, la Dirección o Departamento correspondiente elaborará el pliego de prescripciones técnicas, y el pliego de condiciones de contratación la Dirección de Inversiones y Compras, Direcciones Regionales o Dirección del Parador, que determinará el objeto detallado del contrato, alcance, duración, precio y, en su caso, requisitos mínimos solicitados al adjudicatario, como criterios de aptitud del contratista, criterios de valoración, y que deberá ser publicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público y remitido, como mínimo a tres proveedores.

(...)

3.4.9. Procedimientos de adjudicación de los contratos.
El procedimiento definido en la presente Instrucción es requisito imprescindible para la adquisición de obras, suministros y servicios que tengan la condición de gasto o inversión siempre que el importe del valor estimado sea igual o superior a 5.000,00 euros sin IVA, tanto en establecimientos como en Servicios Centrales para una misma familia de productos o agrupación de familias homogéneas. La Dirección de Inversiones y Compras, Dirección Regional o Dirección del Parador, en función de su nivel de autorización, procederá de acuerdo con valor estimado del contrato a tramitar los siguientes procedimientos: 3.4.9.1. Licitación menor (...) 3.4.9.2. Licitación Abierta o Restringida 3.4.9.3. Licitación Abierta Simplificada 3.4.9.4. Licitación negociada con publicidad.

En línea con lo expuesto, el Tribunal de Cuentas ha recogido lo siguiente en su "Informe de fiscalización de la Contratación de Paradores de Turismo de España, S.M.E., S.A., ejercicios 2020 y 2021":

Manual de gestión para los Paradores
A nivel de Parador, su Director puede autorizar y adjudicar contratos de obras, suministros y servicios cuyo valor estimado sea igual o superior a 5.000 euros e igual o inferior a 20.000. Para contratos de suministros y servicios de valor estimado superior a 20.000 euros e igual o inferior a 100.000 euros se necesita, tanto para la autorización como para la adjudicación la firma mancomunada del Director del parador y del Director regional, lo mismo ocurre con los contratos de obras de valor estimado superior a 20.000 euros e igual e inferior a 40.000 euros. Para la contratación de suministros y servicios cuyo valor estimado sea superior a 100.000 euros se refuerza el control y se requiere la autorización mancomunada del Director del parador y el Director regional y, además, el visto bueno del Director operativo de la Entidad. Su adjudicación corresponde mancomunadamente a dos de los siguientes cargos de los servicios centrales: Presidente, Secretario General, y cuatro Directores. No se contempla la posibilidad de delegación.

Solo se les exige formalizar contratos para aquellos cuyo valor estimado sea superior a los 40.000 euros, aunque en todos los casos deben cumplimentar una nota de pedido en la que han de incluirse todas las condiciones que rigen la contratación.

Por otra parte, debe quedar acreditado documentalmente la recepción por el parador del suministro o servicio o la realización de la obra con carácter previo a la emisión de la factura por parte del contratista. El pago se realiza, bien por el parador previa transferencia de fondos por parte de los Servicios Centrales o directamente por los Servicios Centrales, que cotejan la factura con la nota de pedido. Para la contabilización de la factura es necesario que previamente sea aprobada por el Director del parador.

Se aprecia un margen de riesgo en el control del gasto llevado a cabo por los paradores en la contratación inferior a 20.000 euros, pues corresponden a una misma persona, el Director del Parador, la autorización de la contratación, su adjudicación y la aprobación de la factura.

Son los Paradores los responsables de velar por el cumplimiento de las condiciones que rigen la contratación y de llevar a cabo el archivo y custodia de toda la documentación que genera expediente. Igualmente, son los responsables de dar cumplimiento al principio de transparencia mediante la publicación de los contratos que liciten y la relación de los contratos menores celebrados en los términos establecidos por la LCSP.

En conclusión, y con independencia de que en PARADORES existan unas directrices comunes a todos los Paradores que emanen de decisiones tomadas por los órganos que en las alegaciones se señalan como Nivel 1 y Nivel 2, no cabe duda de que, además, tanto la Dirección de cada Parador, como las Direcciones regionales y las direcciones de departamentos (puestos indicados en las alegaciones como Nivel 3 y Nivel 4) son partícipes y ostentan responsabilidades en el proceso de toma de las decisiones que afectan a su respectivo ámbito.

En concreto, queda de manifiesto que las personas que desempeñan la Dirección de un Parador ostentan facultades de toma de decisiones sobre ciertos tipos de contratos correspondientes al establecimiento bajo su dirección (responsabilidades que consisten, al menos, en la justificación de la necesidad de la contratación, la motivación de la insuficiencia de los medios, la redacción de las especificaciones técnicas de los contratos o la aprobación de las facturas), con independencia de que la toma de decisión (la adjudicación del contrato) pueda recaer sobre el propio Director del Parador o a un nivel jerárquico superior. En consecuencia, de conformidad con el CI 1/2015 citado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo indicada, este Consejo estima que debe prevalecer el interés en el acceso a sus retribuciones sobre la protección del derecho a la intimidad y a la protección de datos de carácter personal.

6. Conforme con lo expuesto, procede estimar la reclamación a fin de que se facilite la información solicitada.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del PARADORES DE TURISMO DE ESPAÑA, S.M.E., S.A.

SEGUNDO:

INSTAR al PARADORES DE TURISMO DE ESPAÑA, S.M.E., S.A. a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

«Los sueldos anuales de los directores de los paradores de Teruel, Granada y Sigüenza entre 2020 y 2024 desglosados por años incluyendo cualquier tipo de complemento o emolumento. Por favor, indique las cantidades exactas en lugar de las tablas de salarios oficiales de altos cargos llenas de lenguaje burocrático difícil de entender para aquellos que nos estamos familiarizados».

TERCERO:

INSTAR al PARADORES DE TURISMO DE ESPAÑA, S.M.E., S.A. a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.1º, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso–administrativa.