Un sindicato solicitó a ADIF el número de horas de vigilancia descubiertas por la empresa Prosegur en 2023 y 2024. Ante la falta de respuesta, presentó reclamación. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estimó la reclamación, rechazando la alegación de extemporaneidad de ADIF y ordenando la entrega de la información.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Consejo de Transparencia
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
- Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 23 de junio de 2025 el sindicato reclamante solicitó al ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS (ADIF) / MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«(...) Que el Sindicato, Formación Obrera Representante de los Trabajadores, en acrónimo FORT, tiene representación sindical en la empresa Prosegur SISE en la delegación de Hospitalet de Llobregat (Barcelona).
- Que la mercantil Prosegur SISE es la empresa que tiene la Adjudicación de la Objeto del Contrato: Servicios de vigilancia y seguridad ADIF y ADIF Alta Velocidad 2022-2024: Lote 3 Nordeste Zona Cataluña.
- Que este Sindicato tiene 3 miembros del comité en Prosegur SISE en la provincia de Barcelona, (...), disponiendo los mismos de toda la documentación respecto a cuadrantes de trabajo, horarios y puestos de vigilancia que prestan servicios para el cliente ADIF en la provincia de Barcelona, observando diferentes irregularidades en materia de tiempo de trabajo, irregularidades ya sancionadas por la Inspección de Trabajo de Barcelona publicadas en diferentes medios digitales:
500-euros-por-jornadas-de-hasta-24-horas-y-de-mas-de-40-dias-sin-descanso/
- Que, a mayor abundamiento, hemos observado posibles descubiertos en los puestos de vigilancia en tales servicios de la información de la que disponemos.
- Que este Sindicato ya puso en conocimiento del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, mediante Burofax, todas las irregularidades antes descritas.
Solicita:
- Que para realizar unos estudios y garantizar la seguridad de nuestros compañeros y/o posibles fraudes, solicitamos las horas descubiertas por la mercantil en el año 2023 y 2024 lo más claro posible, en base a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
(...)» - No consta respuesta de la Administración.
- Mediante escrito registrado el 20 de septiembre de 2025, el sindicato solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su solicitud.
- Trasladada la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes, se recibe respuesta en fecha en la que la ADIF pone de manifiesto que debe inadmitirse la reclamación por extemporánea de arreglo a lo previsto en el artículo 24.2 de la LTAIBG. En este sentido pone de manifiesto que la solicitud de acceso es de 23 de junio de 2025 y que la reclamación se ha interpuesto en el mes de septiembre, superando ampliamente el mes previsto en la LTAIBG.
- El 16 de octubre de 2025 se dio traslado a la entidad reclamante y se le concedió trámite de audiencia para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que, constando su comparecencia a la notificación, se haya formulado observación alguna.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o propuestas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12º el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud en la que se solicita el número de horas descubiertas en el año 2023 y 2024 por la empresa Prosegur en el marco de la adjudicación de servicios de vigilancia y seguridad para ADIF y ADIF Alta Velocidad. ADIF no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedía la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG.
Durante la sustanciación de este procedimiento, ADIF ha presentado alegaciones en las que solicita la inadmisión de la reclamación por extemporánea, al haberse presentado la reclamación transcurrido con creces el plazo de un mes previsto en el artículo 24.2 LTAIBG.
4. Con carácter previo procedo recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que
«la resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otra mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».
En el presente caso, ADIF no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».
5. Sentado lo anterior resulta evidente que la pretensión de ADIF de que esta reclamación sea inadmitida por extemporánea no puede tener factor acogida. En efecto, tal como se estableció en el Criterio Interpretativo de este Consejo (CI/001/2016, de 17 de febrero), la reclamación regulada en el artículo 24 LTAIBG no está sujeta a plazo cuando se interpone frente a la desestimación de una solicitud de acceso a la información por silencio administrativo.
Es así porque el Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia asumida también por el Tribunal Supremo, ha señalado que resulta contrario al derecho a la tutela judicial efectiva la posibilidad de que una desestimación presunta adquiera firmeza. En particular, en la STC 3/2008, de 21 de enero declara que:
«Conforme a esta jurisprudencia constitucional, que comienza por subrayar que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, hemos declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, sino a prever el contorno de su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que sin embargo no le exigirle a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, hemos concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, de realidad nunca producto, negando al propio tiempo la posibilidad de reactivar el plazo de impugnación mediante la reiteración de la solicitud desatendida por la Administración, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable –menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE–, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa».
Es consecuencia, dado que la solicitud de acceso a la información de 23 de junio de 2025 no fue respondida por [anonimizado], la presentación de la reclamación no está sujeta al plazo de un mes y no cabe su consideración como extemporánea.
6. Descartado el óbice procesal alegado y entrando sobre el fondo de la cuestión, no puede desconocerse que este Consejo ya se ha pronunciado sobre un asunto sustancialmente idéntico en un sentido favorable al acceso. En efecto, la resolución R CTBG 720/2025, de 13 de junio, estima la reclamación entonces interpuesta y reconoce el acceso a la misma información que la ahora solicitada, descartando la aplicación de las causas de inadmisión y límites cuya concurrencia se alegaba en aquel caso —artículo 18.1.b) y artículo 14.1.d), e) y g) LTAIBG—. En lo que aquí interesa se señalaba que «no se considera que los límites alegados estén justificados, por cuanto el sindicato reclamante únicamente pide el número de horas descubiertas por la empresa Prosegur como prestadora de los servicios de vigilancia y seguridad de ADIF y ADIF Apta Velocidad en el año 2024; es decir, en un período ya vencido (puesto que la solicitud se presentó por el sindicato reclamante el 17 de enero de 2025) y sin detalle alguno, por lo que se trata de una información muy genérica cuyo acceso no compromete los bienes jurídicos protegidos por los límites del artículo 14 invocados.»
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:
PRIMERO:
ESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución de ADIF / MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.
SEGUNDO:
INSTAR a ADIF / MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:
«las horas descubiertas por la mercantil en el año 2023 y 2024 lo más claro posible, en base a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno»
TERCERO:
INSTAR a ADIF / MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.