El solicitante pidió copias de los informes del interventor delegado sobre el funcionamiento de la 'Caixa Fixa' de la Conselleria de Medi Ambient. La Conselleria denegó la solicitud alegando que era genérica y que los informes eran internos/auxiliares. El Consell de Transparència de la Comunitat Valenciana estimó la reclamación, rechazando las causas de inadmisión y exigiendo el acceso.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Primer
Según los datos obrantes, el 9 de marzo de 2016, el presente escrito ante la Conselleria d'Habitatge, Obres Públiques i Vertebració del Territori, en el cual solicita "Copia compulsada de los informes realizados por el interventor delegado adscrito a la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, sobre el funcionamiento de la Caja Fija de la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda". Se indica en el escrito que "me veo afectado por unas actuaciones previas ante el Tribunal de Cuentas".
Segundo
El ahora reclamante presentó idéntica solicitud ante la Subsecretaría de la Conselleria d'Agricultura, Medi Ambient, Canvi Climàtic i Desenvolupament Rural, que ha sido tramitada con el número de expediente 29/2016 de este Consejo.
En fecha 28 de abril de 2016, la Abogacía General de la Generalitat emitió un informe desfavorable a la excelente solicitud, para concretar que cabía la inadmisibilidad de la solicitud presentada ante la Conselleria d'Habitatge, Obres Públiques i Vertebració del Territori.
Por la resolución de fecha 28 de abril de 2016, la mencionada Consellería denegó la solicitud de información presentada.
Para tal denegación, se afirmó que la solicitud debería haber sido individualizada, mientras que se trataba de una solicitud genérica de documentación administrativa, ya que se refiere a todos los informes realizados por el interventor delegado de la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda en los años 2009, 2010 y 2011, lo cual excede los principios de proporcionalidad y racionalidad mencionados, siendo imposible la precisión del contenido de tal solicitud.
Asimismo, se entendió que concurría la causa de inadmisibilidad del art. 18.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
"En cuanto a informes entre órganos o entidades administrativas, en esta expresión que utiliza la Ley no cabe, según opinión doctrinal, incluir los informes preceptivos, que, de conformidad con el artículo 82.1 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, deben ser solicitados por la Administración para resolver el procedimiento. Sí podrían incluirse, por el contrario, los informes facultativos, es decir, aquellos no exigidos legalmente pero que se piden y emiten a fin de ilustrar la actuación del órgano que los 'solicita'."
Se consideró que lo solicitado se trata de "informes facultativos, es decir, aquellos no exigidos legalmente pero que se piden y emiten a fin de ilustrar la actuación del órgano que los solicita".
En esta dirección se señalaba que, en virtud de la Ley 1/2015, de 6 de febrero de Hacienda Pública, del Sector Público Institucional y de Subvenciones, se refiere en el artículo 101 con el epígrafe "No sujeción a fiscalización previa".
"2. No están sujetos a intervención previa los gastos que, de acuerdo con la normativa vigente, se efectúen a través del procedimiento especial de caja fija. En este caso se realizará una fiscalización reforzada a posteriori que reglamentariamente se determinará. De acuerdo con las consideraciones efectuadas en el artículo 10 de la Intervención, de acuerdo con el mencionado artículo 101.2 en relación con la caja fija, que consiste en incluir, asimismo, los informes solicitados de la intervención delegada en la mencionada causa de inadmisibilidad"."
En consecuencia, se ha solicitado la información solicitada por el reclamante.
Tercero
En fecha 28 de abril de 2016, la Conselleria d'Habitatge, Obres Públiques i Vertebració del Territori dictó resolución, notificada con Registro Exento núm. 2016/14910 de 4 de mayo de 2016, por la cual se admite la solicitud presentada con fecha 8 de marzo de 2016, relativa a la obtención de "copia compulsada de los informes realizados por el Interventor delegado adscrito a la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda sobre el funcionamiento de la Caja Fija de la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda en los años 2009, 2010 y 2011".
Cuarto
El 2 de mayo, el presente presenta un nuevo escrito ante la Subsecretaría de la Conselleria d'Habitatge, Obres Públiques i Vertebració del Territori, en el cual solicita que se le expida la correspondiente certificación del silencio pendiente, dado que el plazo ha transcurrido por más de un mes sin haber recibido aviso de ampliación de plazo, según establece la Ley 2/2015 de 2 de abril de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana, que en su artículo 17 indica el plazo máximo de más de un mes para el órgano competente para resolver, señalando que "en el caso de que el volumen o la complejidad de la información solicitada lo requiera se podrá prorrogar por otro mes". La mencionada resolución no le fue notificada al solicitante.
Quinto
El 6 de mayo, el solicitante recibe contestación por parte de la Conselleria d'Habitatge, Obres Públiques i Vertebració del Territori en la cual se admite su solicitud e indica que contra la resolución, que pone fin a la vía administrativa, podrá interponer recursos potestativos de reposición, sin ninguna indicación sobre la posibilidad de acogerse a la Ley 2/2015 de 2 de abril de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana que, en su artículo 24.1 sobre las reclamaciones contra las resoluciones, indica que "las personas interesadas podrán interponer ante el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, con carácter potestativo, previo a su impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, reclamación contra las resoluciones de las solicitudes de acceso a la información".
Sexto
El 19 de mayo se recibe en las Oficinas de Soporte del Consejo de Transparencia la reclamación del interesado en la cual se solicita se "requiera a la Conselleria d'Habitatge, Obres Públiques i Vertebració del Territori para que, por una parte, emita la correspondiente certificación del silencio pronunciado en la solicitud de información presentada el pasado 9 de marzo en el registro de la Consellería de Hacienda, dirigido al Subsecretario de la Conselleria de Habitatge, Obres Públiques i Vertebració del Territori; y por otra, y en consecuencia de la anterior, remita al solicitante la documentación interesada, en el plazo establecido por la ley, habiéndose producido los efectos del silencio positivo según los artículos indicados en el cuerpo de este escrito".
Séptimo
En fecha 31 de octubre de 2016, la Comisión Ejecutiva de este Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno remitió a la Conselleria d'Habitatge, Obres Públiques i Vertebració del Territori el traslado que le otorgaba trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera formular las alegaciones que considerase oportunas. Dicho escrito entró en trámite presentado el 7 de noviembre de 2016.
Octavo
En respuesta al escrito de la Comisión Ejecutiva, la Conselleria d'Habitatge, Obres Públiques i Vertebració del Territori remitió escrito de alegaciones el 11 de noviembre de 2016, recibido en el Consejo de Transparencia el 14 de noviembre de 2016, en el cual respondía lo siguiente:
"En respuesta a su escrito de 31/10/2016, recibido en esta Consellería el 07/11/2016 (Nº 26820/2016), respecto al asunto de registro, le informo que por parte de esta Consellería se le ha dado respuesta (en plazo) a lo que determina el escrito de la Administración presentado con fecha 09/03/2016, una vez recibido el trámite de la Abogacía. Se adjunta copia tanto del Informe de la Abogacía como de la notificación al interesado de la Resolución de la Consellería, así como del Informe de correos del libramiento de la documentación.
Respecto a la solicitud de certificación de silencio pronunciado por falta de respuesta en plazo, informo que respecto al escrito del 02/05/2016, no figura ninguna entrada en el registro general de esta Consellería d'Habitatge, Obres Públiques i Vertebració del Territori. Lo cual les comunico para su conocimiento y efectos"."
Noveno
Efectuada la deliberación del asunto en diversas sesiones de esta Comisión Ejecutiva, se adopta la presente resolución bajo los siguientes:
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero
Conforme al art. 24.1 en relación con el art. 42.1 de la Ley 2/2015 de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva con carácter previo a su impugnación en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Cabe señalar que la solicitud de información se ha tramitado en el expediente 29/2016 ante este Consejo según la respuesta de la Administración, si bien la solicitud se tramitó ante otra Consellería.
Segundo
Según se ha expuesto, se trata de la solicitud de "Copia compulsada de los informes relativos al interventor delegado adscrito a la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda sobre el funcionamiento de la Caja Fija de la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda". Según afirma el propio solicitante en su escrito que "me veo afectado por unas actuaciones previas llevadas a cabo por el Tribunal de Cuentas".
Frente a la solicitud mencionada, el sujeto obligado alega la inadmisibilidad, por un lado, por la imposible precisión del contenido de tal solicitud en términos de proporcionalidad y racionalidad y, por otro lado, por considerar que la información solicitada se trata de informes internos o entre órganos o entidades administrativas, siendo informes facultativos. En este último caso, se entendió que concurre la causa de inadmisibilidad de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
Como también se ha señalado, el reclamante presentó idéntica solicitud ante la Subsecretaría de la Conselleria d'Agricultura, Medi Ambient, Canvi Climàtic i Desenvolupament Rural, que ha sido tramitada con el número de expediente 29 de este Consejo. Dada su identidad, se repite a continuación el texto de la resolución que resuelve dicho expediente y que conduce a la misma resolución.
Tercero
Resulta preciso fijar como premisa y punto de partida cómo deben interpretarse las causas de inadmisibilidad. Debe tenerse en cuenta respecto a esto que el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, del Estado de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno establece las "causas de inadmisibilidad" en virtud de las cuales se pueden denegar solicitudes. Es necesario partir de que las causas de inadmisibilidad indicadas en el referido artículo 18 de la Ley 19/2013 (y que de alguna manera se concretan en el artículo 16 de la Ley 2/2015 valenciana) operan como restricciones al derecho constitucional de acceso a la información y que, de allí, el principio de máxima transparencia que preside la interpretación de las restricciones y las condiciones de acceso a la información debe mitigar dichas restricciones. En consecuencia, la tramitación de una solicitud de acceso a la información debe abordarse como una restricción que debe moverse de manera clara y precisa para cada supuesto concreto. Más aún, no debe obviarse la especial atención que deben tener los sujetos obligados al acudir a las causas de inadmisibilidad. Una mala interpretación, que conduzca a una inadmisibilidad improcedente, privaría a la ciudadanía de la garantía que implica la suficiente motivación de un límite al derecho de acceso a la información por concurrencia con otros derechos o bienes e intereses (artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013).
Esta preceptación de las condiciones de aplicación de una restricción especial en la información ha sido también muy especial, por ejemplo, por el Consejo de Transparencia estatal en diversos de sus criterios, en particular los Criterios 3/2016, 7/2015, 6/2015 y 8/2015 relativos a causas de inadmisibilidad por solicitudes repetitivas, abusivas, que requieren relocalización o información de carácter auxiliar o de soporte. De la misma manera se aplica el principio de máxima transparencia respecto a las restricciones y la motivación suficiente en criterios, dictámenes y resoluciones de la GAIP de Cataluña.
Por tanto, las causas de inadmisibilidad de la Ley 19/2013 estatal son restricciones de este derecho constitucional que deben interpretarse estrictamente y con especial cautela. Todo sujeto obligado, al aplicar una causa de inadmisibilidad, no solo debe guardar el criterio restrictivo, sino también realizar una expresa y fundamentada motivación centrada en el supuesto concreto en que se fundamente.
Cuarto
En primer lugar, cabe analizar la primera causa de inadmisibilidad alegada por la parte actora. La Administración afirmó que la solicitud debería haber sido individualizada, tratándose de una solicitud genérica de documentación administrativa que excede los principios de proporcionalidad y racionalidad, siendo imposible precisar el contenido de tal solicitud.
Este Consejo no comparte el criterio de la Administración respecto a esto. Debe recordarse que, en virtud del artículo 19.2 de la Ley 19/2013, "Cuando la solicitud no identifique de forma suficiente la información, se pedirá al solicitante que la concrete en un plazo de diez días, con indicación de que, en caso de no hacerlo, se le tendrá por desistido, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución." En el presente caso, si la Administración consideró que la solicitud no era suficientemente precisa, debió requerir al solicitante para que la concretase.
Debe entenderse, por tanto, que lo que la Administración ha hecho es aplicar la causa de inadmisibilidad referida en el artículo 18.1.e) referente a las solicitudes que: "Sean manifiestamente repetitivas o de carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta ley".
Sin embargo, la causa de inadmisibilidad no puede entenderse aplicable en el presente supuesto. Respecto a esto, cabe tener en cuenta tanto el criterio de este Consejo como referentes jurídicos relevantes, como la resolución del Expediente Núm. 10/2016 y el Consejo Estatal de Transparencia (Criterio Interpretativo 003 de 2016).
El abuso no puede ser puramente cuantitativo (volumen de información); si la solicitud es voluminosa, la Administración puede requerir al solicitante que concrete la necesidad y finalidad, o puede extender el plazo de respuesta. Para que una solicitud sea considerada abusiva, debe haber una falta de justificación con la finalidad de la ley y una motivación específica que vincule el carácter abusivo con las dificultades concretas de extracción, gestión o limitaciones de medios materiales y personales de la Administración. En este caso, la Administración se ha limitado a una mención genérica de desproporcionalidad y falta de razonabilidad, lo cual es insuficiente para una causa de inadmisibilidad.
Quinto
Respecto a la segunda causa de inadmisibilidad alegada (art. 18.b de la Ley 19/2013), referida a informaciones con carácter auxiliar o informes internos entre órganos, la Administración argumenta que se trata de informes facultativos no preceptivos, citando la Ley 1/2015 de Hacienda Pública sobre la "No sujeción a fiscalización previa" en la caja fija.
Este Consejo sostiene que, para que un informe sea excluido por ser de carácter auxiliar o de soporte, debe demostrarse que su contenido no tiene relevancia para la toma de decisiones o la rendición de cuentas. La enumeración de "notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos" es ejemplificativa y no exhaustiva; solo se excluyen si cumplen la condición de ser realmente auxiliares. La motivación de la Administración debe demostrar que el informe no es relevante para la conformación de la voluntad pública del órgano. En el presente caso, no se observa argumento que demuestre la irrelevancia de la información solicitada para la toma de decisiones públicas.
Además, la normativa y la doctrina (incluyendo proyectos de Real Decreto y la Ley 5/2016 de cuentas abiertas de la Generalitat Valenciana) tienden hacia una mayor transparencia, especialmente en lo que respecta a la gestión de fondos y la rendición de cuentas.
Sexto
La causa de inadmisibilidad por información auxiliar o de soporte es una de las más polémicas y debe interpretarse conforme a la Constitución y al principio de máxima transparencia. No se puede admitir una interpretación que permita la inadmisibilidad automática de informes internos por su mera naturaleza. La inadmisibilidad debe estar siempre motivada. Por todo lo expuesto, se rechaza la concurrencia de las dos causas de inadmisibilidad alegadas.
Séptimo
Una vez rechazadas las causas de inadmisibilidad, se observa si concurre alguna excepción de los artículos 14 o 15 de la Ley 19/2013. La Administración no ha alegado ninguna de estas excepciones, y este Consejo no encuentra motivos para su concurrencia. Por tanto, este Consejo entiende que procede estimar la solicitud de información.
Para facilitar la labor administrativa, la Administración podrá requerir al solicitante detalles sobre la finalidad para gestionar posibles volúmenes elevados, pero el solicitante no está obligado a justificar los motivos de su solicitud. Asimismo, la Administración podrá ponderar el interés público y la vinculación con otros derechos fundamentales (como el derecho de defensa), pero siempre bajo el principio de máxima transparencia y posibilidad de acceso parcial.
Finalmente, la solicitud de que la información sea compulsada no está vinculada directamente con las exigencias de la ley, la cual se cumplirá según la legislación vigente.
RESOLUCIÓN
En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, esta resolución ejecutiva establece lo siguiente:
Primero
Estimar la reclamación del interesado frente a la denegación parcial de su solicitud de acceso a la información pública por parte de la Conselleria d'Habitatge, Obres Públiques i Vertebració del Territori, reconociendo su derecho de acceso a los informes realizados por el interventor delegado adscrito a la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda sobre el funcionamiento de la Caja Fija de dicha Consellería en los términos expresados en el Fundamento Séptimo de esta resolución, y que se realicen las acciones indicadas en el término de un mes.
Segundo
Invitar a la persona reclamante a que comunique a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.