Acceso al expediente de elaboración del Protocol de manipulación de medicamentos peligrosos y desestimación de la reclamación

ANTECEDENTES

Vistas la reclamación número 81/2016, interpuesta por el Sr. en nombre y representación del Consell Valencià de Col·legis de la Comunitat Valenciana, mediante un escrito de 19 de octubre de 2016 (Reg. Entr. núm. 4532 de la misma fecha), ante el Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern, considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se especifican a continuación, y siendo ponente el vocal Sr. Carlos Flores Juberías, la Comisión Ejecutiva del Consejo adopta la siguiente:

RESOLUCIÓN

ANTECEDENTES

Primero. Según se desprende de la documentación que integra el presente expediente con fecha 12 de agosto de 2016, el Sr., en calidad de presidente del Consell Valencià de Col·legis de la Comunitat Valenciana, se dirigió a la Conselleria de Sanitat Universal i Salut Pública de la Generalitat Valenciana a fin de manifestarle que había llegado a su conocimiento la existencia de un documento, elaborado por la Unidad Central de Servicios de Prevención de dicha Consellería y titulado: "Protocol de manipulació de medicaments perillosos fora de les unitats de Farmàcia", en relación con el cual el mencionado Consejo había llevado a cabo un detallado estudio del que se derivaban diversas valoraciones que consideraba pertinente manifestar.

Segundo. Las manifestaciones mencionadas se iniciaban lamentando que no hubiera sido consultado en su elaboración y continuaban con una serie de prolijos argumentos en torno a los objetivos, la motivación y la redacción, para concluir con la petición de su retirada inmediata, de la suspensión de su aprobación o aplicación, o la revisión de su contenido, de las cuales a este Consejo interesan únicamente las referidas en el apartado tercero y último del petitum, al tiempo que en este, y al amparo de lo establecido en el artículo 15 de la Llei 2/2015, de 2 d'abril, de transparència, bon govern i participació ciutadana de la Comunitat Valenciana, se solicitaba:

"Acceso al expediente completo de elaboración del Protocolo de manipulación de medicamentos peligrosos fuera de las unidades de Farmacia y, en particular, si los hubiera:
– Actas de las reuniones realizadas.
– Informes técnicos solicitados o utilizados.
– Informe de evaluación de riesgos.
– Alegaciones requeridas a cualquier tercero o grupo de interés o presentadas por cualquier tercero o grupo de interés.
– Cualquier documento que haya sido utilizado para la definición de contenidos en el protocolo."

Tercero. Ante la falta de respuesta por parte de la administración requerida, con fecha 26 de septiembre de 2016 por parte del, se procedió mediante un nuevo escrito a apelar a lo establecido en el artículo 17.3 de la Llei 2/2015, a fin de que su solicitud de acceso a la información de 12 de agosto se entendiera estimada por silencio administrativo y, en consecuencia, se le facilitara el acceso a la información solicitada, ya sea en formato digital o mediante copia impresa, advirtiendo, asimismo, su intención de dirigirse a este Consejo si no estuviera satisfecha esta pretensión en un plazo prudencial.

Cuarto. Con fecha 6 de octubre, por parte de la Dirección General de la Alta Inspección Sanitaria, se procedió a indicar al solicitante que el proceso de elaboración del procedimiento objeto de su solicitud se había llevado a cabo mediante las consultas requeridas por los artículos 34, 35 y 38 de la Llei de prevenció de riscos laborals, y, en particular, la sustanciada ante la Comisión Sectorial de Seguridad y Salud, que del punto mencionado se había dado cuenta suficiente en una reunión mantenida con el reclamante con fecha 8 de septiembre, y que en cualquier caso la referida Dirección General estaba abierta a escuchar las opiniones del colectivo reclamante en cualquier aspecto sobre la cuestión de la prevención de riesgos laborales.

Quinto. Entendiendo insatisfactoria esta contestación, el Sr., en calidad de presidente del Consell Valencià de Col·legis de la Comunitat Valenciana, se dirigió a este Consejo mediante el escrito mencionado de 19 de octubre de 2016 (Reg. Entr. núm. 4532 de la misma fecha), por el cual exponía:
– Que en la convocatoria de la reunión de 8 de septiembre no figuraba de manera expresa que el objeto de la misma fuera satisfacer el derecho de acceso a la información pública del Consell Valencià de Col·legis de la Comunitat Valenciana, ni le fueron proporcionados en esta los documentos requeridos, ni se respetaron las exigencias procedimentales de la Llei de transparència.
– Que el derecho de acceso a la información pública alegado por el Consell Valencià de Col·legis de la Comunitat Valenciana es independiente de cuales hayan sido los procedimientos seguidos para la elaboración de la norma objeto de su atención y, en particular, de cuales hayan sido los agentes sociales invitados a participar en su elaboración.
– Y que se podía concluir de lo manifestado por la Dirección General de la Alta Inspección Sanitaria que la información solicitada, concretada en actas de reuniones, informes técnicos de expertos, evaluación de riesgos e informes técnicos específicos en materia de vigilancia de la salud, debía existir de forma efectiva y, en consecuencia, ser accesible al reclamante, cuestión que en última instancia motivaba el recurso ante este Consejo.

Sexto. Después de la incoación de este procedimiento por parte del reclamante, y una vez más en representación del Consell Valencià de Col·legis de la Comunitat Valenciana, fue remitida a este Consejo copia de un escrito de la Dirección General de la Alta Inspección Sanitaria de la Generalitat Valenciana de 30 de noviembre de 2016 (Reg. Sal. núm. 55155), por el cual le comunicaba su posicionamiento de considerar exentos de lo dispuesto en la Llei 2/2015 los documentos solicitados por el, así como la falta de base legal de su exigencia de interlocución necesaria en el procedimiento objeto de esta reclamación.

Séptimo. Finalmente, y habiendo considerado oportuno este Consejo conceder trámite de audiencia a las organizaciones sindicales más representativas del sector, se instó este, y se recibió con fecha 28 de julio de 2017 un escrito suscrito por todos los sindicatos con representación para participar en el proceso de elaboración de esta normativa –a saber: CEMSATSE, FSSCCOO-PV, UGT, CSIF, SIMPAP-INTERSINDICAL–, por la cual se hacía patente su disposición al hecho de que se facilitará la información que conste en el expediente, excepto aquella que fuera considerada como de soporte o auxiliar.

Efectuada la deliberación del asunto en diversas sesiones de esta Comisión Ejecutiva, sin que haya sido posible cumplir el plazo oportuno a causa de las carencias estructurales de este órgano, se adopta la presente resolución con los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. De acuerdo con el artículo 24.1 en relación con el 42.1 de la Llei 2/2015, de 2 d'abril, de transparència, bon govern i participació ciutadana de la Comunitat Valenciana, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern es el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información pública, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo. Asimismo, la administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto del presente recurso –Conselleria de Sanitat Universal i Salut Pública de la Generalitat Valenciana– está sin duda alguna sujeta a las exigencias de la ley mencionada en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1.a), que hace referencia expresa a la Administración de la Generalitat.

Tercero. En cuanto al reclamante, es indiscutible el derecho del Sr., tanto en la condición de ciudadano como en calidad de presidente del Consell Valencià de Col·legis de la Comunitat Valenciana, de acogerse a lo establecido tanto en la ley estatal de transparencia como en el artículo 24 de la Llei 2/2015, de 2 d'abril, de transparència, bon govern i participació ciutadana de la Comunitat Valenciana, que según el artículo 11 garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

Cuarto. Respecto a las pretensiones de la parte peticionaria, el Consell Valencià de Col·legis de la Comunitat Valenciana, en relación con una posible conculcación de las reglas de buen gobierno reconocidas en el artículo 26.2 letra d) de la Llei 2/2015, parece conveniente comenzar haciendo referencia al preámbulo de la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern para centrar la finalidad de la norma:

"Esta ley tiene un triple alcance: incrementa y refuerza la transparencia de la actividad pública (…) reconoce y garantiza el acceso a la información -regulado como un derecho de amplio ámbito subjetivo y objetivo- y establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento -lo que se convierte en una exigencia de responsabilidad para todos aquellos que ejercen actividades de relevancia pública".

Asimismo, cabe añadir que en idénticos términos se expresa la normativa valenciana en el punto IV del preámbulo de la Llei 2/2015 (valenciana):

"Los pilares sobre los que oscila esta nueva política son la transparencia informativa, la promoción de la reutilización de datos públicos, la implantación efectiva de códigos de buen gobierno y buenas prácticas, y la participación proactiva de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones sobre políticas públicas. Este es el marco que impulsa esta ley".

Y bien, dado que el ámbito de aplicación de este precepto es extenso, es evidente que debe entenderse subsumido el deber genérico que asiste a la Administración para fomentar la participación, ya que en el concepto de sociedad civil está incluido un agente como el Consell Valencià de Col·legis de la Comunitat Valenciana. De esta manera, aunque si bien es cierto que no existe ninguna norma que establezca la legitimación como tal en las mesas de negociación de determinados documentos, al tiempo que el peticionario ha mostrado su interés, la Consellería no conculcó ni desatendió este interés, ya que consta en el expediente que se reunió con los responsables del Consell Valencià de Col·legis de la Comunitat Valenciana, les facilitó la posibilidad de efectuar sus apreciaciones y, finalmente, en la resolución que ahora es consecuencia, les reconoció el acceso parcial al expediente.

Quinto. Basándose en esto, y analizando en detalle la reclamación planteada por el reclamante, resulta que no queda delimitada la solicitud claramente en ninguno de los ámbitos de aplicación de la normativa tanto estatal como autonómica. Esto es, por un lado, porque en la referida reclamación se alude a una solicitud de acceso que, si bien no se atendió en tiempo, posteriormente, aunque de forma extemporánea, sí que obtuvo satisfacción. Y, por otro lado, se alude a una supuesta mala praxis por parte de la Consellería al no invitar a la participación en el proceso de elaboración del Procedimiento de manipulación de medicamentos peligrosos fuera de las unidades de Farmacia, Consell Valencià de Col·legis de la Comunitat Valenciana, aspecto sobre el cual ya se ha incidido en el punto anterior.

Sexto. Es por este último motivo que este Consejo se considera competente únicamente para entrar en el primero de los dos asuntos referidos; respecto a esto, no parece que pudiera admitirse la existencia de una conculcación del derecho de acceso a la información pública reconocido en la norma. Y esto por diversos motivos. En primer lugar, porque mientras se reconoció el acceso a la documentación requerida, aunque fuera de manera parcial, no resultó conculcado el derecho de acceso reconocido en el artículo 11 de la Llei 2/2015. Aunque respecto a esto, se considera desde este Consejo que no fue exactamente un acceso parcial, ya que algunas de las pretensiones de la parte peticionaria no tienen contenido, puesto que la petición de cualquier documento que haya sido utilizado para la definición de contenidos en el protocolo es ambigua e imprecisa, ya que no se puede facilitar todo tipo de información, por ejemplo, contenida en notas personales de los asistentes y que en nada cambian el sentido del acceso a la información que asiste al reclamante.

En este sentido, cuando se consultó a las partes intervinientes en el proceso de elaboración del protocolo –y de manera especialmente cualificada a los sindicatos con representación en el sector, legitimados para participar en el proceso de elaboración de esta normativa, que se han enumerado en el antecedente séptimo de este escrito–, se especificó, por su parte, que no se oponían a la entrega al Consell Valencià de Col·legis de la Comunitat Valenciana de la información solicitada a excepción de aquella información que pudiera ser causa de inadmisibilidad, aludiendo a la letra b) del artículo 18 de la Llei 19/2013, que se refiere a las causas de inadmisibilidad en aquellos casos en que la solicitud alude a: "Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de soporte como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas".

Séptimo. De esto se infiere que, en cuanto al derecho de acceso a la información, la Generalitat Valenciana facilitó al Consell Valencià de Col·legis de la Comunitat Valenciana el acceso a la documentación existente, mientras que cualquier otra documentación aludiría a anotaciones, borradores, opiniones, etc., que nada cambian el sentido del derecho de acceso, el cual quedó plenamente reconocido en los términos que la ley prevé con el acceso a la documentación que le fue facilitada.

En particular, la Conselleria de Sanitat Universal i Salut Pública de la Generalitat Valenciana alude en su escrito de alegaciones a que no hay otra documentación que la citada en dicho escrito, por más que a estos (alusión al Consell Valencià de Col·legis de la Comunitat Valenciana) les parezca que la hubiera. Esta circunstancia no tiene por qué poner en duda, ya que analizados todos los hechos parece que la diligencia de la Administración en este caso puede constatarse.

En conclusión, en el caso concreto no hay motivos que argumenten una mala praxis por parte de la Conselleria de Sanitat Universal i Salut Pública de la Generalitat Valenciana, y sí que cabe recordar que el derecho de acceso no puede ser considerado como un mecanismo que obligue de manera genérica a la concesión de más derechos que los reconocidos expresamente en las normas; por tanto, si desea ver reconocidos sus derechos en materia de participación ciudadana en grado de interesado, deberá acudir a otro tipo de mecanismos legales a su alcance para el reconocimiento como agente con legitimación activa, y no es, por tanto, la vía del derecho de acceso o en materia de transparencia o buen gobierno el mecanismo idóneo, ya que sus derechos en este ámbito no han sido conculcados.

RESOLUCIÓN

Atendidos los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern acuerda:

DESESTIMAR la reclamación interpuesta por el Sr., en calidad de presidente del Consell Valencià de Col·legis de la Comunitat Valenciana, mediante un escrito de 19 de octubre de 2016.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a la notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa.

EL PRESIDENT DEL CONSELL DE TRANSPARÈNCIA, ACCÉS A LA INFORMACIÓ PÚBLICA I BON GOVERN

Ricardo García Macho