Acceso a la identidad de los propietarios de construcciones en suelo rústico para fines tributarios

ANTECEDENTES

Primero

El 29 de diciembre de 2016 los reclamantes expusieron ante el Ayuntamiento que: eran propietarios de un 4,03% de la superficie de naturaleza rústica indivisa de 79.320 metros cuadrados existente en el polígono industrial de Garrachico en Villafranqueza (Alicante), inscripción en el Registro de la Propiedad (señalando los datos concretos). Afirman que hasta 2004 eran propietarios de la totalidad de este suelo rústico, si bien en ese año vendieron diversas proporciones (se facilitan datos y adquirentes). Se expone también que sobre dicho terreno de naturaleza rústica en la actualidad se han levantado diversas naves industriales, que, afirman, en ningún caso han sido levantadas por ellos. Se observa que esta circunstancia ha supuesto un importante aumento del valor catastral de dicho terreno. Señalan que esto tiene la consecuencia injusta y desproporcionada para los propietarios que no han construido estas naves y que se ven obligados a abonar en su condición de copropietarios del terreno. Asimismo afirman que SUMA de Alicante individualizará las cuotas tributarias, por lo que creen que es posible que a los propietarios afectados que no han construido naves se les asigne el valor catastral correspondiente al suelo rústico sin las construcciones, asignando, por tanto, el valor catastral de la construcción a los propietarios de estas. Es por ello que consideran necesario identificar a estas personas.

Además de la legislación de transparencia se afirma que ante la necesidad de acreditar ante la Dirección General del Catastro los nombres de las personas propietarias de las naves en suelo rústico del polígono industrial de Garrachico, se solicita que se les facilite información de las licencias concedidas para construir en este suelo de naturaleza rústica (y para ello se detalla la inscripción en el Registro de la Propiedad y datos de la finca). Alternativamente, y para el supuesto bastante probable de que estas naves hayan sido levantadas sin licencia, se solicita que se faciliten los nombres de los propietarios de estas naves.

El 7 de febrero de 2017 se aportó justificante de haber abonado el importe de 79,57 € en concepto de tasas urbanísticas.

El 20 de abril de 2017 los reclamantes señalan al Ayuntamiento que se ha superado el plazo preceptivo para la contestación a la solicitud de información y que, además, abonaron las tasas oportunas, por lo cual surge la obligación de facilitarnos la información solicitada.

El 12 de junio de 2017, ante el requerimiento del Ayuntamiento para especificar la ubicación exacta de la parcela sobre la cual se solicita información y se aporta la referencia catastral en la cual están edificadas las naves industriales, los reclamantes señalan la concreta referencia catastral señalando que se refiere a los 79320 m de suelo que describen de forma concreta, además de adjuntar documentación para facilitarlo. Asimismo reiteran la solicitud.

El 11 de agosto de 2017, se volvió a reiterar esta solicitud además de solicitar que se expida certificado acreditativo del silencio administrativo positivo. Asimismo, y en la misma fecha, se presentó reclamación ante este Consejo en la que se solicita que se obligue al Ayuntamiento de Alicante a facilitar la relación de licencias concedidas para construir en el suelo de naturaleza rústica existente en el polígono industrial de Garrachico, o en su caso, que se nos faciliten los nombres de los propietarios de las naves que han sido levantadas en el mencionado polígono.

Segundo

Solicitadas las alegaciones al Ayuntamiento reclamado, informa que el 14 de septiembre de 2017 el Servicio emitió informe con salida el 25 de octubre de 2017 en el cual se indica que: "Consultados los datos que constan.... NO CONSTAN licencias de obras concedidas para construir naves industriales en la ubicación señalada, así como tampoco expedientes de solicitud".

A la vista de lo anterior y consultado por el Consejo a los reclamantes si consideraban satisfecha su solicitud, señalan que no, dado que se solicitó al Ayuntamiento que se facilitaran los nombres de los propietarios de las naves. Se solicita, asimismo, que se imponga la correspondiente sanción a la autoridad y persona responsable de la infracción.

Tercero

Efectuada la deliberación del asunto en diversas sesiones de esta comisión ejecutiva, y sin que haya sido posible cumplir el plazo oportuno debido a las carencias estructurales de este órgano, se adopta la presente resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero

De acuerdo con el artículo 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la comisión ejecutiva con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Según se ha expuesto en los antecedentes, los reclamantes eran propietarios de la totalidad de una parcela claramente identificada en su solicitud, de suelo rústico. No obstante, vendieron diversas proporciones (se facilitan datos y adquirentes) de la finca. Posteriormente, y según señalan, en esta parcela se han levantado diversas naves industriales, que en ningún caso han sido levantadas por los reclamantes. Esto ha comportado un importante aumento del valor catastral de dicho terreno que les perjudica. Lo que pretenden es conseguir a efectos tributarios que la entidad de gestión tributaria de Alicante, SUMA, pueda individualizar las cuotas tributarias para que propietarios como ellos –que según sostienen no han construido naves– con esta individualización se les asigne el valor catastral correspondiente al suelo rústico sin las construcciones y, por su parte, a los propietarios de tales construcciones se les asigne el valor catastral de la construcción.

Por razón de lo anterior y para ello, se solicita al Ayuntamiento información de las licencias concedidas para construir en este suelo de naturaleza rústica (y se detalla la inscripción en el Registro de la Propiedad y datos de la finca). Alternativamente, y para el supuesto bastante probable de que estas naves hayan sido levantadas sin licencia, se solicita al Ayuntamiento que se faciliten los nombres de los propietarios de estas naves. Esta información, se afirma también, la necesitan los ahora reclamantes dada la necesidad de acreditar ante la Dirección General del Catastro los nombres de las personas propietarias de las naves en suelo rústico del polígono industrial de Garrachico.

Por su parte y según se ha expuesto, el Ayuntamiento indica que: "Consultados los datos que constan.... NO CONSTAN licencias de obras concedidas para construir naves industriales en la ubicación señalada, así como tampoco expedientes de solicitud". No obstante, no facilita los nombres de los propietarios de las naves.

Así pues, cabe señalar en primer término que el Ayuntamiento —aunque extemporáneamente— ha procedido a dar la información correspondiente solicitada ya que no le constan licencias de obras concedidas.

Segundo

La parte reclamante señala que procede que se facilite la información, ya que se ha dado un supuesto de silencio positivo. En efecto, como puede apreciarse en los antecedentes, desde la primera solicitud han transcurrido los plazos para ello. En consecuencia y en principio entraría en juego la previsión normativa del artículo 17.3 de la Ley 2/2015 valenciana, según la cual:

"Transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resolución, la solicitud se entenderá estimada. El órgano competente quedará obligado a proporcionar la información solicitada, excepto aquella que pudiera entrar en conflicto evidente con otros derechos protegidos, o aquella cuya denegación total o parcial fuera expresamente impuesta por una ley. En estos casos la información será disociada y se dará cuenta motivadamente de esta circunstancia."

Este silencio positivo opera con complejidad en la práctica. Tal como ha interpretado este Consejo en diversas ocasiones (entre otras, resolución 14/2016, de 6 de octubre), si no se facilita la información, el solicitante también puede optar por reclamarla directamente ante este Consejo. En este mismo sentido (ya para el ámbito de la Administración autonómica, véase el artículo 57 del Decreto 105/2017, de 28 de julio, del Consejo, de desarrollo de la Ley 2/2015).

Lo anterior conduce necesariamente al hecho de que proceda analizar si conviene reconocer el derecho de acceso respecto a la información solicitada, dado que esto no es de ninguna manera evidente.

Tercero

Cabe, pues, analizar si el Ayuntamiento debía facilitar los nombres de los propietarios de las naves. Respecto a esto el Ayuntamiento no hace mención alguna ni consta información alguna ante este Consejo. Como punto de partida, cabe señalar que si el Ayuntamiento no tiene la información solicitada, debe informar de ello a la parte reclamante. Es más, si en principio jurídica o administrativamente sí tuviera que tener esta información, el Ayuntamiento debería afirmar expresamente que no dispone de la información y, en su caso, informar de la razón por la que no la tiene. Véase en esta dirección la resolución 13, de 15-3-2018, relativa al expediente 24/2017.

Cuarto

Ahora bien, y sin perjuicio de lo anterior, bien pensado cabe considerar que el Ayuntamiento sí dispone de la información relativa a la información nominativa de los propietarios respecto de los cuales se solicita información. Se trataría, pues, de un conflicto entre el derecho de acceso a la información pública y el derecho de protección de datos. Y es que el contenido de la información cuyo acceso se solicita consiste en datos de la identidad de los propietarios y, en su caso, su dirección para posibilitar el derecho de los intereses legítimos de la parte reclamante.

Facilitar el acceso a tal identidad desde el punto de vista del régimen jurídico de protección de datos será una cesión de datos personales de terceros sin consentimiento de la persona afectada (la persona "denunciante") (art. 11 de la aún vigente Ley Orgánica 15/1999 LOPD. Según determina el artículo 11.1 de la LOPD, "los datos de carácter personal objeto del tratamiento solo podrán ser comunicados a un tercero para el cumplimiento de finalidades directamente relacionadas con las funciones legítimas del cedente y del cesionario con el consentimiento previo del interesado". Esta regla de consentimiento se verá exceptuada en los supuestos establecidos en el artículo 11.2, entre los que cabe destacar aquellos casos en que una norma con rango de ley otorgue cobertura a la cesión.

Desde el 25 de mayo es ya eficaz el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y que deroga la Directiva 95/46/CE (RGPD). Bajo este, cabe tener en cuenta el artículo 86 sobre "Tratamiento y acceso del público a documentos oficiales":

"Los datos personales de documentos oficiales en posesión de alguna autoridad pública u organismo público o una entidad privada para la realización de una misión de interés público podrán ser comunicados por esta autoridad, organismo o entidad de conformidad con el derecho de la Unión o de los Estados miembros que se les aplique a fin de conciliar el acceso del público a documentos oficiales con el derecho a la protección de los datos personales en virtud del presente Reglamento."

Y para llevar a cabo esta conciliación, como punto de partida cabe señalar que facilitar los datos personales requeridos por el reclamante supondría un "tratamiento" de datos, dado que supone una comunicación o cesión de los mismos. Este tratamiento tiene la consideración de una de las bases de legitimación del artículo 6 del RGPD. En concreto, debería considerarse que:

"c) el tratamiento es necesario para el cumplimiento de una obligación legal aplicable al responsable del tratamiento; e) el tratamiento es necesario para el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos conferidos al responsable del tratamiento".

Y precisamente el citado artículo 6 remite a las regulaciones más específicas de los Estados miembros, como lo es la regulación de acceso a la información pública aplicable:

"Los Estados miembros podrán mantener o introducir disposiciones más específicas a fin de adaptar la aplicación de las normas del presente Reglamento respecto al tratamiento en cumplimiento del apartado 1, letras c) y e), fijando de manera más precisa requisitos específicos de tratamiento y otras medidas que garanticen un tratamiento lícito y equitativo, con inclusión de otras situaciones específicas de tratamiento de acuerdo con el capítulo IX. Al mismo tiempo, 'La base del tratamiento indicado en el apartado 1, letras c) y e), deberá ser establecida por: [...] el derecho de los Estados miembros que se aplique al responsable del tratamiento.'"

Quinto

Así pues, cabe preguntarse, entonces, si esta cesión estaría amparada por la Ley 19/2013. Teniendo en cuenta el régimen jurídico aplicable y dado que no se trata en ningún caso de datos sensibles (art. 7 LOPD, art. 9 RGPD), cabe acudir especialmente al artículo 15 de la Ley 19/2013 en su apartado 3, porque si se reúnen los requisitos la cesión de datos que implica el acceso a la información solicitada quedaría legitimada:

"3. Cuando la información solicitada no contenga datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso con la ponderación previa suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados de cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal. Para la realización de la citada ponderación, este órgano tendrá especialmente en cuenta los siguientes criterios: a) El menor perjuicio a los afectados derivado del transcurso de los plazos establecidos en el artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. b) La justificación por parte de los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho o el hecho de que tengan la condición de investigadores y motiven el acceso con fines históricos, científicos o estadísticos. c) El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuvieran datos de carácter meramente identificativo de aquellos. d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad."

Obviamente este precepto legal debe interpretarse bajo el principio de máxima transparencia, así como de conformidad con la Constitución y los derechos que reconoce, entre los cuales se encuentran tanto el derecho de protección de datos como el derecho de acceso a la información y el acceso a la justicia.

En la ponderación que procede bajo la guía del artículo 15.3 de la Ley 19/2013 cabe señalar que un elemento que puede facilitar el reconocimiento del derecho de acceso a la información es la "justificación por parte de los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho" (letra b). En este sentido, el solicitante de la información justifica claramente su petición en la necesidad de proteger sus intereses y derechos respecto a su situación tributaria en relación con la parcela de la cual es cotitular. Como se ha expuesto, hasta 2004 los solicitantes de información eran propietarios de la totalidad del suelo rústico, tras la venta de diversas proporciones se han levantado diversas naves industriales. Esto conlleva un importante aumento del valor catastral de dicho terreno y su repercusión tributaria. Ante esto pretenden que se individualicen las cuotas tributarias, para ello es necesario identificar a los propietarios que han construido en la parcela. Así pues, y para efecto de este elemento de la ponderación, este Consejo se inclina a favor del reconocimiento del acceso a la información.

En cuanto a la letra c) del artículo 15.3, se trata de una solicitud de comunicación de datos de los propietarios y, como se ha adelantado, estos datos son "de carácter meramente identificativo". Por tanto, nuevamente, esta ponderación se inclina hacia la facilitación de los datos, ya que no solo no son datos sensibles, sino que se trata de datos meramente identificativos de quien presentó la reclamación.

Finalmente, desde la perspectiva de los derechos e intereses de la persona de cuyos datos se piden y la letra d) del artículo 15.3 de la Ley 19/2013, en el presente caso no se presume ninguna circunstancia concreta que pudiera haber alegado el Ayuntamiento, ni parece afectada la intimidad o la seguridad de la persona denunciante y en ningún caso consta que los propietarios sean menores de edad.

Sexto

Sobre la base de lo expuesto, a partir de la ponderación efectuada sobre las bases anteriores, cabe reconocer el derecho que asiste a la parte reclamante a conocer la identidad de los propietarios que hayan construido en la propiedad concreta y claramente identificada por la parte reclamante. Asimismo y según se ha afirmado en los fundamentos anteriores, para el caso de que el Ayuntamiento no tenga la información concreta solicitada, deberá afirmar expresamente que no la tiene y justificar razonablemente por qué.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la comisión ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

Estimar la reclamación presentada por el Sr. y por la Sra. ante este Consejo contra el Ayuntamiento de Alicante, y en consecuencia reconocer el derecho que asiste a la parte reclamante a conocer la identidad de los propietarios que hayan construido en la propiedad concreta y claramente identificada por la parte reclamante, en los términos del F.J. 6.º de esta resolución.