Acceso a la exposición de méritos que motivaron la concesión de condecoraciones de la Orden del Mérito Civil

ANTECEDENTES

Primero

El 20 de julio de 2017, la ahora reclamante solicitó a la Unidad de Transparencia del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación una "copia de la propuesta remitida por el Ayuntamiento de Loriguilla que motiva la incoación del expediente de condecoraciones, que finaliza con la concesión de Cruz y Cruz de Plata, respectivamente, de la Orden del Mérito Civil, otorgadas en la Promoción de Honores con motivo del aniversario de la Constitución española de 1978 a (policía local) y a (guardias civiles)". El Ministerio denegó la solicitud de conformidad con el artículo 19.4 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por tratarse de información "elaborada o generada en su integridad o parte principal por otros".

El 10 de noviembre solicitó expresamente esta información al Ayuntamiento de Loriguilla. El 13 de diciembre de 2017 recibió notificación del decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Loriguilla, en el que denegaba el acceso a la información solicitada. En la resolución se menciona que, de acuerdo con el artículo 7.1 del Real Decreto 2396/1998, que aprueba el Reglamento de la Orden del Mérito, la propuesta de condecoración implica todo un conjunto de datos personales, y se aplica el artículo 15 de la Ley 19/2013, subrayando el apartado 3.c, ya que se tendrá en cuenta "La mayor garantía de los derechos de los afectados, en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o seguridad, o se refieran a menores de edad". Por tanto, se concluye que "la copia de la propuesta contiene datos personales –residencia habitual, domicilio, lugar que ocupa y otros lugares ejercidos, entre otros– que pueden afectar la intimidad de los afectados", motivo por el cual se deniega el acceso.

Segundo

Al no obtener la información solicitada, el 17 de diciembre de 2017 presentó una reclamación ante este Consejo. En ella se indica de manera expresa que "mi único interés como solicitante es conocer los datos contenidos en la propuesta del Ayuntamiento de Loriguilla citada en relación con la "exposición detallada de los méritos que fundamentan la petición", y en ningún caso los datos personales de los condecorados, ni de terceros que puedan aparecer en el documento mencionado." Y se requiere "el acceso a la información, con la anonimización previa del documento solicitado, eliminando los datos de carácter personal".

Asimismo, el reclamante señala que el 1 de marzo de 2017, el Ayuntamiento de Loriguilla realizó en acto público la entrega de las medallas mencionadas, y que dicho acto y su contenido fue difundido por el Ayuntamiento en sus redes sociales (Facebook) y en la web del Ayuntamiento. Asimismo, que el 14 de marzo de 2017 se publicó en el diario comarcal Infoturia una noticia relativa a este acto de entrega de condecoraciones, en la que aparecían los nombres e imágenes de los condecorados, el resto de asistentes al acto, e información relativa a los méritos en los que se fundamenta la condecoración.

Tercero

Este Consejo solicitó alegaciones a la Consellería, que emitió el Ayuntamiento el 7 de febrero de 2018. El Ayuntamiento indica que:

• "no coincide lo solicitado al Ayuntamiento con lo solicitado al Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno", ya que ahora se pide la exposición "detallada de los méritos que fundamentan la petición".
• Que la solicitante es hermana de uno de los investigados en el , respecto de la cual se siguen diligencias previas ante el Juzgado de Instrucción número 2 de Llíria.
• Que, en todo caso, "realizada la ponderación de los derechos en conflicto [...] no se consideró oportuno facilitarle una copia".
• Que en el Ayuntamiento de Loriguilla hay total transparencia y se indica que "aunque la solicitante es conocedora de los motivos [de la concesión], teniendo en cuenta la documentación aportada en su escrito, si el Consejo lo considera oportuno, podrá facilitársele la exposición "detallada de los méritos que fundamentan la petición"".

Cuarto

Efectuada la deliberación del asunto en diversas sesiones de esta Comisión Ejecutiva, y sin que haya sido posible cumplir el plazo oportuno debido a los déficits estructurales de este órgano, se adopta la presente resolución, con los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero

De acuerdo con el artículo 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante, Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Se trata, sin duda, de una solicitud de información pública ante un sujeto obligado que ha sido, además, expresamente denegada por este. Según se ha expuesto en los antecedentes, se solicitó una "copia de la propuesta remitida por el Ayuntamiento de Loriguilla que motiva la incoación del expediente de condecoraciones, que finaliza con la concesión de Cruz y Cruz de Plata, respectivamente, de la Orden del Mérito Civil, otorgadas en la Promoción de Honores con motivo del aniversario de la Constitución Española de 1978 a (policía local) y a (guardias civiles)".

El Ayuntamiento alega que el objeto de la petición se ha modificado ulteriormente ante este Consejo, ya que a la vista de la motivación de la denegación de información, el reclamante ha manifestado que solicita la "exposición detallada de los méritos que fundamentan la petición", y en ningún caso los datos personales de los condecorados, ni de terceros que puedan aparecer en el documento mencionado. Y se requiere "el acceso a la información, con la anonimización previa del documento solicitado, eliminando los datos de carácter personal".

Pues bien, de ninguna manera puede entenderse que se haya producido una desviación del objeto del recurso ni del objeto de información solicitado, sino que se ha delimitado la información solicitada precisamente para facilitar las posibilidades de acceso, y la documentación que se solicita, sin duda, ya quedaba comprendida en la solicitud inicial. Del mismo modo, la indicación de la posible anonimización de los datos personales es solo un recordatorio de lo que dispone la ley (art. 15.4 Ley 19/2013).

Segundo

El artículo 12 de la Ley 19/2013 establece que "todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos que prevé el artículo 105.b de la Constitución Española, que despliega esta ley". Y, en sentido similar, el artículo 11 de la Ley valenciana establece que "Cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, tiene derecho de acceso a la información pública, mediante una solicitud previa y sin más limitaciones que las previstas en la ley. Para el ejercicio de este derecho no será necesario motivar la solicitud ni invocar la ley". De manera que, como se ha venido interpretando por diversa jurisprudencia, y recientemente por el Tribunal Supremo en la sentencia 1547/2017 (de 16 de octubre de 2017; recurso de casación 75/2017), el derecho de acceso a la información pública es un verdadero derecho público subjetivo formulado de manera amplia, de forma que los límites establecidos por la ley deben ser interpretados "de manera estricta, si no restrictiva" (FJ 4º, STS 1547/2017), y señala igualmente que "los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test del daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que, en el caso concreto, no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad" (FJ 4º, STS 1547/2017).

Asimismo, este Consejo ha proclamado este principio desde la resolución del expediente 18/2015 (28.10.2016, FJ 6º), especialmente respecto a la necesaria motivación y restricción a los límites del derecho y la interpretación restrictiva de las causas de inadmisibilidad, ya que operan como restricciones:

Sexto. Entre los estándares internacionales del derecho de acceso a la información pública, destaca especialmente el principio de "transparencia máxima", en virtud del cual el alcance del derecho a la información debe ser tan amplio como la gama de información y entidades respectivas, así como los individuos que puedan reclamar su derecho. Este principio cobra especial importancia respecto a los límites del derecho, ya que las restricciones deben ser las mínimas y [estar] sometidas a un escrutinio severo. Es más, no debe obviarse el especial cuidado y deber de motivación que deben tener los sujetos obligados para acudir a las causas de inadmisibilidad. Una mala interpretación de estas privaría de la suficiente motivación de un límite y la necesaria ponderación que, sin duda, debe realizarse cuando se trata de excepciones al derecho de acceso a la información por concurrencia con otros derechos o bienes o intereses.

Asimismo, los límites al derecho de acceso "deberán interpretarse adecuadamente bajo el principio de máxima transparencia" (Res. exp. 29/2016, 10.3.2017, FJ 7º) y, en particular, se ha afirmado respecto a los límites en lo que respecta a la protección de datos y la necesaria ponderación que exige el artículo 15 de la Ley 19/2013, deben realizarse bajo el principio de la máxima transparencia (Res. 66/2016, 1.7.2017, FJ 6º). Por ello, sobre estas bases es procedente analizar el caso presente y las alegaciones formuladas por la Administración para denegar el acceso.

Tercero

El Ayuntamiento afirma que la condecoración se somete al régimen que establece el Real Decreto 2396/1998, que aprueba el Reglamento de la Orden del Mérito, y que, en virtud del artículo 7 de este, la tramitación implica el tratamiento de una serie de datos personales ("nombre y apellidos de la persona propuesta; nacionalidad, lugar y fecha de nacimiento, residencia habitual y domicilio, profesión o lugar de trabajo que ocupe y otros lugares ejercidos, condecoraciones que posea, si cabe"). Asimismo, el artículo 7.h requiere la "Exposición detallada de los méritos que fundamentan la petición". Según se ha señalado, la solicitud ante este Consejo señala que se anonimizan los datos personales oportunos y delimita respecto de este último aspecto.

Pues bien, los méritos que fundamentan la petición de condecoración son datos personales, en principio no sensibles, relativos a los sujetos respecto de los cuales se condecoraron finalmente. A la vista de las circunstancias concretas del caso, ciertamente, el Ayuntamiento encaja el análisis jurídico en el artículo 15.3.d de la Ley 19/2013:

"3. Cuando la información solicitada no contenga datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud debe conceder el acceso con la ponderación previa suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados de cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal. Para llevar a cabo esta ponderación, el mencionado órgano tendrá especialmente en cuenta los siguientes criterios: [...] La garantía más grande de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o seguridad, o se refieran a menores de edad."

Entre las circunstancias del caso presente, cabe tener en cuenta que el 1 de marzo de 2017 el Ayuntamiento de Loriguilla realizó en acto público la entrega de las medallas mencionadas, y que el acto y su contenido fue difundido por el propio Ayuntamiento en sus redes sociales (Facebook) y en la web del Ayuntamiento. Asimismo, que el 14 de marzo de 2017 se publicó en el diario comarcal Infoturia una noticia relativa a este acto de entrega de condecoraciones, en la que aparecían nombres e imágenes de los condecorados, el resto de asistentes al acto, e información relativa a los méritos en los que se fundamenta la condecoración.

Asimismo, cabe tener en cuenta que según señala el Ayuntamiento, la solicitante —ahora la reclamante— es hermana de uno de los investigados en el , respecto de la cual se siguen diligencias previas ante el Juzgado de Instrucción número 2 de Llíria.

Pues bien, en razón de estas circunstancias, este Consejo no considera como punto de partida que se den los parámetros para considerar que el ejercicio del derecho de acceso a la información es una manifestación del contenido de la libertad de expresión e información amparada por el artículo 10 del CEDH así como por nuestro artículo 20 de la CE. Siguiendo la STEHD de 8 de noviembre de 2016, caso Magyar Helsinki Bizottság contra Hungría, especialmente los apartados §158-169, relativos a los elementos que deben superarse en cada caso concreto para considerar la máxima protección del derecho de acceso a la información. Esto es así, especialmente, debido a la calidad del sujeto que solicita la información —hermana de un implicado en operación policial ante los tribunales—, que no es un agente vigilante de la democracia, como podría ser un periodista, asociación u ONG, investigador o referente en medios sociales o electrónicos.

La falta de motivación por parte de la solicitante de información sobre el interés concreto en la información solicitada no permite a este Consejo determinar si puede haber otra conexidad con un derecho fundamental que intensifique la protección del acceso a la información pública solicitada. Así, no es posible inferir, por ejemplo, una conexión con los derechos de defensa y de acceso a la justicia en relación con el hermano de la solicitante. Sobre este tema, entre otros, pueden seguirse nuestras resoluciones de los expedientes 21/2016 (3.4.2017) y 66/2016 (1.7.2017).

Cuarto

Sin perjuicio de lo afirmado en el fundamento anterior, que en el caso presente no puede afirmarse la protección iusfundamental del acceso solicitado, ello no obsta para tener en cuenta en la ponderación el interés público en el acceso a la información solicitado.

En el caso presente, no se puede obviar que la concesión de condecoraciones a policías por su actividad, especialmente cuando tales condecoraciones son expresamente públicas, tiene como punto de partida un interés público. Cabe recordar con el Real Decreto 2396/1998, que aprueba el Reglamento de la Orden del Mérito, que:

"La Orden del Mérito Civil fue instituida por el rey Alfonso XIII, mediante el Real Decreto de 25 de junio de 1926, para premiar «las virtudes cívicas de los funcionarios al servicio del Estado, así como los servicios extraordinarios de los ciudadanos españoles y extranjeros en bien de la Nación». Y, como dispone el artículo 11, "La Orden del Mérito Civil tiene por objeto premiar los méritos de carácter civil, adquiridos por el personal dependiente de alguna de las administraciones públicas incluidas en el ámbito de la Ley 30/1992, o por personas ajenas a la Administración, que prestan o hayan prestado servicios relevantes al Estado, con trabajos extraordinarios, iniciativas provechosas, o con constancia ejemplar en el cumplimiento de sus deberes."

Y, según se puede seguir de la información de la web del Ayuntamiento, "El Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación ha concedido la medalla al mérito en la Orden Civil a , de la Policía Local de Loriguilla y a dos agentes de la Guardia Civil por su valerosa participación en la ".

Como se ha anticipado, como punto de partida, la actividad pública de los poderes públicos de reconocimiento y valoración de las virtudes cívicas y servicios extraordinarios, por servicios relevantes, extraordinarios, provechosos o del ejemplar cumplimiento de deberes, es una actividad de inherente interés público. Por un lado, por el carácter positivo de las acciones que llevan al reconocimiento por parte de la sociedad de estas acciones loables. Por otro lado, en general, es inherente a estos reconocimientos que se les dé la máxima difusión pública para que la ciudadanía comparta el reconocimiento de acciones tan loables. Igualmente, la propia actuación policial en una operación policial de este tipo es información de relevancia e interés público. Esto, sin perjuicio —y como se dirá— de las restricciones que puedan darse por razón de la seguridad de los policías o terceros, así como la reserva de las actuaciones para la investigación y acción de la justicia.

Pero también, y asimismo, cabe recordar que el derecho de acceso a la información reconocido en la Ley 19/2013 pretende —tal como se indica en el preámbulo— posibilitar que la acción de los responsables públicos esté sometida a escrutinio. Para ello, se establece que los ciudadanos puedan llegar a conocer, entre otras cosas, cómo se toman las decisiones que les afectan. En esto también radica el "interés público" existente, que cierta información relevante para la toma de decisiones públicas resulte accesible. Por tanto, cabe reconocer un importante interés público en la información solicitada, sin perjuicio de que el solicitante no sea periodista, asociación, investigador o referente de los medios sociales.

Quinto

En la ponderación que debe realizarse, y por el contrario, cabe valorar "La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o seguridad, o se refieran a menores de edad". Y, en este punto, cabe decir que el Ayuntamiento no hace ninguna referencia específica a en qué medida puede estar en juego la intimidad o seguridad de los agentes a quienes propuso y motivó la condecoración. Simplemente señala que "Dado que la resolución contiene datos de los agentes intervinientes en las investigaciones realizadas, no se consideró oportuno facilitarle una copia, una vez efectuada la ponderación de los derechos en conflicto".

La solicitud de información del reclamante se limita a la "Exposición detallada de los méritos que fundamentan la petición" (art. 7 Decreto regulador). El Ayuntamiento señala en la web que el reconocimiento es "por su valerosa participación en la ".

En cierta medida, cabe tener en cuenta nuestra resolución 39/2007 (20.04.2017), relativa al expediente 55/2017, sobre acceso a datos de policías y actuaciones policiales. Como dijimos: "Es obvio que estos datos relativos a las actuaciones policiales quedan, en general, especialmente preservados de acuerdo con el artículo 15.1 de la Ley 19/2013, ya que pueden quedar vinculados al ámbito de "infracciones penales o administrativas". Incluso, sin estar vinculados a este ámbito, especialmente preservado del acceso y conocimiento ajeno, los datos de la ciudadanía en los informes policiales exigirían la ponderación del artículo 15.3 de la Ley 19/2013. Y, aun con carácter genérico, puede decirse que no se advierten motivos suficientes para que prevalezca el derecho de acceso a la información del policía solicitante. [...] Ahora bien, esto no conduce, de ninguna manera, a la denegación del acceso. De hecho, la misma ley recuerda que la solución es el acceso parcial [... art. 15.4]. Por tanto, antes de la denegación del acceso a la información solicitada alegando la protección de datos de la ciudadanía afectada, la Administración bien puede facilitar los informes referidos de servicios disociando —ocultando, omitiendo— los datos personales de ciudadanos que consten en ellos. De esta manera, se maximiza tanto el derecho del solicitante como el de los afectados. [...] En consecuencia, de nuevo, cabe señalar que la Administración, antes de la denegación del acceso a la información solicitada, bien puede facilitar los referidos informes de servicios disociando —ocultando, omitiendo— los datos personales de compañeros del solicitante que consten en ellos."

Sexto

Más allá de lo analizado en el fundamento anterior sobre datos de agentes policiales, el Ayuntamiento no ha afirmado la posible concurrencia de restricciones y límites de acuerdo con el artículo 14 vinculados a la "seguridad pública" (d), "La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios (e) o "Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control." Se trata de motivos de restricción del acceso a la información, entre otros, que posiblemente pueden concurrir respecto de la información solicitada. Aunque la Administración no ha afirmado la concurrencia de estas excepciones, resulta obvio que, al facilitar la información al reclamante de acuerdo con la presente resolución, deberán facilitarla parcialmente en caso de que la información pueda revelar pautas de actuación u operativas que, por razón de la seguridad, investigación, etc., deban quedar ajenas al conocimiento general. Obviamente, la restricción de tales informaciones debe realizarse bajo el principio de máxima transparencia, por lo cual no basta con que de forma superficial o formal tales bienes e intereses queden comprometidos, sino que queden afectados de una manera relevante.

Séptimo

A partir de esto, no se ha justificado suficientemente la denegación del acceso a la información; es más, el propio sujeto obligado parece señalar que si se hubiera solicitado únicamente la motivación de la solicitud de condecoración, la habría facilitado. De esto, y también de acuerdo con la información de la que dispone este Consejo, no puede inferirse que la información solicitada sobre las motivaciones de la solicitud de condecoración incluya información particular de la actividad policial desarrollada, que pueda comprometer la seguridad de los condecorados ni que pueda interferir en la acción de la justicia en su investigación y juicio de la denominada "".

Por tanto, es procedente reconocer el derecho de acceso del solicitante para que el Ayuntamiento facilite la documentación en la que se anonimicen todos los datos personales no requeridos por el reclamante y que, en particular, se incluya la "Exposición detallada de los méritos que fundamentan la petición" de la condecoración que fue, finalmente, otorgada. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de que, si considera que hay motivos justificados de daño a bienes, como la seguridad de los implicados o información reservada cuya facilitación pueda entorpecer la investigación judicial, pueda restringirse algunos elementos concretos de tal información.

RESOLUCIÓN

De acuerdo con los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

ESTIMAR la reclamación y, en consecuencia, reconocer el derecho de acceso del solicitante para que el Ayuntamiento facilite la documentación en la que se anonimicen todos los datos personales no requeridos por la reclamante y, en particular, se incluya la "Exposición detallada de los méritos que fundamentan la petición" de la condecoración que fue finalmente otorgada en los términos del fundamento jurídico sexto.