Un agente medioambiental solicitó diversos datos sobre electrocución de avifauna, expedientes sancionadores y planes de gestión cinegética a la Conselleria de Agricultura de la Generalitat Valenciana. La administración denegó el acceso alegando que la información era auxiliar y que el solicitante debía usar canales internos por su condición de funcionario. El Consejo de Transparencia estimó las reclamaciones.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
VISTAS las reclamaciones números 161, 162, 165 y 166/2017, interpuestas por el Sr. (en adelante el peticionario) ante el Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern, en relación con el acceso a la información necesaria para el ejercicio de sus funciones como agente medioambiental, y que han sido denegadas mediante resoluciones de la Dirección Territorial de Alicante, de la Conselleria d'Agricultura, Medi Ambient, Canvi Climàtic i Desenvolupament Rural, unificadas aquí por razones de economía procesal en vista de la identidad del sujeto reclamante y del órgano que ha resuelto la solicitud reclamada, así como de las informaciones solicitadas, y considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se especifican a continuación, actúa como ponente el presidente del Consejo Sr. Ricardo García Macho, y la Comisión Ejecutiva del Consejo adopta la siguiente
RESOLUCIÓN
ANTECEDENTES
Primero. Siguiendo con lo dispuesto respecto a la acumulación de diversos expedientes, los antecedentes se establecerán de manera ordenada en alusión a cada uno de los expedientes referenciados.
1. EXPEDIENTE 161/2017
El 18 de octubre de 2017 el peticionario solicitó los datos actualizados, a la fecha de su solicitud, de los casos de electrocución y colisión de avifauna que dispone el punto tercero-recopilación y comunicación de información de la Resolución de 15 de octubre de 2010, del consejero de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda y vicepresidente tercero del Consejo, por la cual se establecen las zonas de protección de la avifauna contra la colisión y electrocución, y se ordenan medidas para la reducción de la mortalidad de aves en líneas eléctricas de alta tensión (Núm. de Registro GVRTE/2017/48282).
A la vista de esta solicitud, el 27 de noviembre se notifica al interesado la Resolución, de la directora territorial de Alicante (en adelante DTA), de fecha 13 de noviembre de 2017, por la cual se le deniega la solicitud de información pública ambiental solicitada.
Ante la denegación del derecho de acceso se presenta ante el Consejo de Transparencia reclamación el 18 de diciembre de 2017.
En contestación al oficio remitido por el Consejo de Transparencia de 10 de enero de 2018, la Dirección Territorial, el 31 de enero de 2018 formuló las siguientes alegaciones:
Por Resolución, de 13 de noviembre de 2017, se acordó la inadmisión de la solicitud presentada por el peticionario basándose en las causas de inadmisión de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante Ley 19/2013), concretamente, basándose en lo dispuesto en el artículo 18.1 letra b), por considerar que la información solicitada se refería a información que tiene carácter auxiliar o de soporte, e igualmente, se alega el artículo 18.1 letra e) que alude al hecho de que la solicitud es manifiestamente repetitiva y tiene un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia.
En las alegaciones se repite una argumentación que ya se recogió en la Resolución denegatoria de 13 de noviembre de 2017, que dice textualmente:
"No procede admitir solicitudes de información tramitadas a través del procedimiento de transparencia para la realización de funciones propias de su condición de funcionario, ya que estas deben gestionarse dentro de la organización administrativa de la cual forman parte. Los diferentes expedientes y actuaciones se tramitan en las secciones y unidades administrativas correspondientes de la Dirección Territorial o, si es el caso, de los Servicios Centrales de la Conselleria y los agentes medioambientales se integran en el seno de esta organización administrativa para el ejercicio de sus funciones. Cualquier cuestión que se les suscite relacionada con su trabajo debe comunicarse debidamente a las secciones y unidades administrativas encargadas de la tramitación de los diferentes expedientes, que como competentes son quienes deben determinar las actuaciones que resulten pertinentes".
2. EXPEDIENTE 162/2017
Con fecha 20 de octubre de 2017 se presenta por Registro Telemático de la Generalitat la petición de acceso a la información pública formulada por el agente medioambiental que actúa en este como peticionario. En esta se solicitaba, para poder contestar alegaciones en el marco de un procedimiento sancionador iniciado mediante acta/denuncia de febrero de 2017 a las explotaciones agroforestales en el municipio de Onil, los procedimientos sancionadores iniciados por los hechos denunciados y el estado de tramitación.
Como en el expediente anterior, mediante la Resolución de 13 de noviembre de 2017, se notifica al interesado la resolución motivada de denegación de acceso; ante esta circunstancia se presenta ante el Consejo de Transparencia reclamación el 18 de diciembre de 2017. En contestación al oficio remitido por el Consejo de Transparencia de 10 de enero de 2018, la Dirección Territorial el 31 de enero de 2018 contestó las alegaciones con los mismos argumentos que se han mencionado en el expediente 161/2017, por lo cual no se reproducen; únicamente, al tratarse de materia relativa a expedientes sancionadores, se hace constar la siguiente alegación extra: "Finalmente indicar, que respecto a los procedimientos administrativos sancionadores regirían las excepciones del artículo 14.1 e) y las del artículo 15.1 de la Ley 19/2013".
3. EXPEDIENTE 165/2017
El 27 de octubre de 2017 se presentó por el peticionario una solicitud de información sobre el estado de tramitación del expediente FOROTU 09/2015 y el estado de tramitación del expediente sancionador de la Dirección Territorial de Alicante 329/2012, y concretamente, si se ha dado traslado a la DG del Medio Natural y Evaluación Ambiental para exigir al denunciado la reparación del daño producido en el ámbito de protección del parque natural.
A la vista de esta solicitud, el 27 de noviembre se notifica al interesado la Resolución, de la directora territorial de Alicante, de fecha 13 de noviembre de 2017, por la cual se le deniega la solicitud de información pública ambiental solicitada.
Ante la denegación del derecho de acceso se presenta ante el Consejo de Transparencia reclamación el 19 de diciembre de 2017, en la cual, además de reiterar cuál fue la solicitud de acceso a la información que se denegó, se adjunta una nota explicativa y se advierte: "Esta información pública ambiental, por otra parte necesaria para ejercer de forma efectiva y diligente mis funciones de agente medioambiental, ya ha sido denegada en diversas ocasiones a través de la jefatura de Comarcas sin que se haya facilitado esta hasta la fecha de tramitación de esta solicitud".
En contestación al trámite de audiencia mediante oficio remitido por el Consejo de Transparencia, de 10 de enero de 2018, la Dirección Territorial, el 31 de enero de 2018, contestó las alegaciones con los mismos argumentos que se han mencionado en los expedientes 161/2017 y 162/2017, por lo cual no se reproducen.
4. EXPEDIENTE 166/2017
El peticionario de esta reclamación presentó el 22 de septiembre de 2017, para el cumplimiento de sus funciones, peticiones de información relativas a diversos vedados de caza, así como los planes técnicos de ordenación cinegética (PTOC) completos (formato electrónico CD o similar) y sus correspondientes resoluciones aprobatorias firmadas; asimismo, se solicita la aprobación de las memorias y planes anuales de gestión (incluidos los anexos) presentados en los años 2012 a 2017; finalmente, se solicitan resoluciones aprobatorias o, en su caso, la indicación de aquellas que se han aprobado por transcurso del plazo (6 meses) sin resolver desde su presentación.
Como en los expedientes anteriores, mediante la Resolución de 13 de noviembre de 2017, se notifica al interesado la resolución motivada de denegación de acceso; ante esta circunstancia se presenta ante el Consejo de Transparencia reclamación el 19 de diciembre de 2017.
En contestación al trámite de audiencia mediante oficio remitido por el Consejo de Transparencia, de 10 de enero de 2018, la Dirección Territorial, el 31 de enero de 2018, contestó las alegaciones con los mismos argumentos que se han mencionado en los expedientes referenciados hasta ahora.
Efectuada la deliberación del asunto en diversas sesiones de esta Comisión Ejecutiva, sin que haya sido posible cumplir el plazo oportuno a causa de las deficiencias estructurales de este órgano, se adopta esta resolución bajo los siguientes
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero. De conformidad con el artículo 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno es el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información pública, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.
Segundo. En cuanto al reclamante, parece indiscutible el derecho del Sr. a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, dado que el artículo 11 de esta norma garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana en representación de cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.
Esta circunstancia ha sido puesta en duda en el escrito de contestación de la Dirección Territorial (en adelante DT); concretamente se señala que en este caso, al tratarse de una solicitud de acceso a la información pública para la realización de funciones propias de su condición de funcionario, esta solicitud debe gestionarse dentro de la organización administrativa de la cual forma parte.
En consecuencia, la DT entiende que no procede admitir la solicitud dado que no es la vía legal oportuna por razón de la condición de funcionario del peticionario y el tipo de información que se solicita, al ser esta necesaria para el cumplimiento de su puesto de trabajo. Pero este argumento no parece asumible dado que el peticionario no había logrado obtener la información solicitada por las vías que la Administración considera adecuadas, y no aceptar que puede acudir a esta vía supondría dejar en peor condición a los funcionarios públicos que requieran el acceso a la información pública para el ejercicio de sus funciones que al resto de la ciudadanía, que sin necesidad de motivación alguna puede solicitar el acceso a la información.
En este punto, es importante recalcar que el peticionario ha intentado solicitar información que considera necesaria para su trabajo, y que toda esta, según el parecer del Consejo de Transparencia, guarda estrecha conexión con las funciones encomendadas a un agente medioambiental. La respuesta negativa dada por la DT a esta petición en la contestación de 31 de enero de 2018 se limita a decir —sin fundamentar— "es rigurosamente inexacto que el solicitante no pueda realizar sus funciones como agente medioambiental sin las debidas garantías por falta de información".
Por otra parte, esta particular condición del peticionario como funcionario público deberá tenerse en cuenta a la hora de aplicar los límites al acceso a la información previstos en el artículo 14 de la Ley 19/2013, atendiendo a que el apartado 2 establece: "La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso"; interés público que en este caso es más que constatable, ya que el peticionario es agente medioambiental y el acceso a la información parece esencial para el cumplimiento de su trabajo.
Tercero. La argumentación ofrecida por la DT para justificar la denegación de acceso es prácticamente idéntica en los cuatro expedientes, por lo cual a continuación se realizará un análisis conjunto de las alegaciones presentadas, y se incidirá posteriormente detalladamente en algunas cuestiones particulares.
I. Tal como ya se ha señalado, en este caso no parece un argumento que pueda atenderse el hecho de que se aduzca que los agentes medioambientales deben solicitar la información a través de las secciones y unidades administrativas encargadas de la tramitación de los diferentes expedientes. La DT señala que la competencia para facilitar la información tiene vías propias que imposibilitan que se acuda a la vía del Consejo de Transparencia. No obstante, este argumento decae en el momento en que la DT niega el acceso a esta información. En este caso sí parece justificado que se pueda acudir a un órgano como el Consejo de Transparencia, que tiene entre sus encargos velar por el cumplimiento de las normas relativas al acceso a la información, con independencia de que el sujeto que lo solicite sea un particular a título personal o un funcionario público que ha visto denegado su derecho de acceso para el ejercicio de sus funciones públicas.
II. Los argumentos esgrimidos son ciertamente incongruentes, ya que se alude a la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, y se señala que la información que se pide es de "carácter auxiliar o de soporte". Ahora bien, ninguna de la información solicitada en los diversos expedientes parece tener esta condición, dado que se trataba de:
- Datos actualizados que consten en el Registro actualizado de los casos de electrocución y colisión de avifauna.
- Procedimiento sancionador iniciado mediante acta/denuncia de febrero de 2017 a la explotación agroforestal en el municipio de Onil, los procedimientos sancionadores iniciados por los hechos denunciados y el estado de tramitación.
- Estado de tramitación del expediente FOROTU 09/2015 y estado de tramitación del expediente sancionador de la Dirección Territorial de Alicante 329/2012, y concretamente, si se ha dado traslado a la DG del Medio Natural y Evaluación Ambiental para exigir al denunciado la reparación del daño producido en el ámbito de protección del parque natural.
- Planes técnicos de ordenación cinegética (PTOC) completos (formato electrónico CD o similar) y sus correspondientes resoluciones aprobatorias firmadas.
- Aprobación de las memorias y planes anuales de gestión (incluidos los anexos) presentados en los años 2012 a 2017.
- Resoluciones aprobatorias o, en su caso, indicación de aquellas que se han aprobado por transcurso del plazo (6 meses) sin resolver desde la presentación.
La Ley 19/2013 considera información auxiliar o de soporte aquella contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, pero siempre que no resulte determinante para la toma de decisiones. En este sentido conviene recalcar que la interpretación de las causas de inadmisión debe ser restrictiva y debe estar suficientemente motivada (véase al respecto el Criterio Interpretativo del Consejo de Transparencia Estatal CI/006/2015). En un sentido similar, el artículo 46 del Decreto 105/2017, de 28 de julio, del Consejo, de desarrollo de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, en materia de transparencia y de regulación del Consejo de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno considera que debe entenderse por información de carácter auxiliar, aquella en la que concurra alguna de las siguientes circunstancias:
- Contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.
- Tenga carácter de borrador y aún no tenga la consideración de definitivo.
- Se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.
- Se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.
Pues bien, ninguna de la información que solicita el peticionario puede subsumirse en alguno de los supuestos de información auxiliar o de soporte; al contrario, la información parece determinante para la instrucción de los expedientes y, consecuentemente, para la realización de las funciones propias de un agente medioambiental.
III. Otra de las alegaciones que efectúa la DT es acudir a la causa del artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, al entender que esta solicitud tiene un "carácter abusivo" no justificado con la finalidad de la Ley de transparencia, dado que, según la DT, el peticionario alega sin prueba alguna que se le ha denegado el acceso a la información para la realización de sus funciones, cuando —según la DT— no consta que se haya producido dicha denegación.
Esta alegación no se fundamenta debidamente, porque efectivamente consta que la DT, en su Resolución de 13 de noviembre de 2017, inadmite la solicitud de acceso del peticionario. Si hubiera existido voluntad de facilitar la información, se podría haber reconocido que efectivamente se tiene derecho de acceso para el ejercicio de las funciones propias de su cargo y establecer los mecanismos para hacer efectivo este derecho, dado que la argumentación de la resolución de inadmisión se fundamenta en causas idénticas a las ahora aducidas en el trámite de audiencia. En este mismo sentido, debe hacerse notar que en ningún momento la DT ha alegado que la documentación concreta solicitada hubiera sido efectivamente entregada al peticionario; al contrario, en las alegaciones que presenta ante este Consejo se limita a afirmar que es "rigurosamente inexacto" que el peticionario no pueda realizar su trabajo, sin justificarlo.
Cuarto. Algunas de las informaciones que se solicitan en las peticiones tienen que ver con el acceso a la información de expedientes sancionadores. Sobre esta cuestión es importante tener en cuenta que el artículo 14.1. e) de la Ley 19/2013 establece como límite al acceso a la información aquello que pueda suponer un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos administrativos. No obstante, en este caso, la información solicitada es precisamente para poder prevenir, investigar o sancionar estos ilícitos, por lo cual este límite no se aplicaría. Ahora bien, es cierto que el artículo 15.1 de esta ley establece que si la información incluyera datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no comportaran la amonestación pública al infractor, el acceso solo podrá autorizarse en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si este estuviera amparado por una norma con rango de ley. Pero debe tenerse en cuenta que la información la solicita un agente medioambiental para el ejercicio de sus funciones públicas. Así pues, en el caso concreto, el peticionario solicita el acceso a determinada información de carácter sancionador justificándolo en la necesidad de conocerla para el ejercicio de sus funciones atribuidas por la ley. Así, parece claro que en algunos casos se deberá conocer la reincidencia en la comisión de ilícitos de algunos sujetos que se investigan, o las medidas adoptadas en el transcurso de un procedimiento sancionador para poder determinar el cumplimiento de estas, por lo cual parece que el acceso a esta información resulta justificado en este caso.
Quinto. El asunto que motiva esta reclamación no es un caso aislado en la praxis y argumentaciones de la Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente. El Síndic de Greuges de la Comunidad Valenciana ya dictaminó, en diversas resoluciones, recomendaciones a esta Conselleria para que cambiara su modo de proceder respecto al acceso a la información que debe reconocerse a los agentes medioambientales. Así, la recomendación del Síndic de fecha 25 de julio de 2012 dice textualmente: "A la Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente que se resuelvan motivadamente las solicitudes de información ambiental presentadas por los autores de la queja (en concreto, agentes medioambientales) y se cumpla de ahora en adelante el plazo máximo legalmente establecido, interpretando de forma restrictiva las excepciones al derecho de acceso a esta información ambiental". A la vista de todo lo expuesto en la actual reclamación, no parece que la Administración actuante haya cumplido la recomendación del Síndic de Greuges.
El Síndic de Greuges volvió a formular recomendación en idénticos términos el año 2013, concretamente en la Resolución de la Queja núm. 1212420, mediante la Resolución de 29 de octubre de 2013, e incide en que el derecho de acceso a la información medioambiental ejerce un papel esencial en la concienciación y educación ambiental de la sociedad, y constituye un instrumento indispensable para poder intervenir en los asuntos públicos.
Este argumento es plenamente compartido por este Consejo de Transparencia, que solo puede reconocer que la solicitud planteada por el peticionario —agente ambiental de profesión— está plenamente encuadrada no solo en el ejercicio de sus derechos laborales (sobre los cuales este Consejo no es competente), sino también en su derecho al acceso a la información de carácter medioambiental que solicita. Debemos recordar que el artículo 45 de la Constitución de 1978 configura al medio ambiente como un bien jurídico de especial consideración, cuya conservación es una obligación que compete significativamente a los poderes públicos. Para llevar a cabo estas obligaciones parece fundamental garantizar a aquellos que desarrollan funciones públicas el acceso a la información necesaria para realizar sus tareas.
Sexto. Finalmente, debe señalarse que la disposición adicional primera de la Ley 19/2013 establece: "se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información". A tales efectos es importante recalcar que la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (que incorpora las directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), en su artículo 31 en la letra a) recoge el siguiente derecho en relación con el acceso a la información: "Acceder a la información ambiental que esté en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos en su nombre, sin que para ello estén obligados a declarar un interés determinado, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o residencia".
Este Consejo ya se ha pronunciado en diversas ocasiones en el sentido de que la aplicación de esta normativa específica no impide la aplicación supletoria de la Ley de transparencia, sobre todo en los aspectos no regulados por aquella, como es el caso de la posibilidad de acceso a la vía de la reclamación potestativa previa a la vía jurisdiccional.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno acuerda:
- PRIMERO. ACUMULAR los expedientes 161, 162, 165 y 166 de 2017.
- SEGUNDO. ESTIMAR las reclamaciones interpuestas el 18 y el 19 de diciembre de 2017 por el Sr. contra la Conselleria d'Agricultura, Medi Ambient, Canvi Climàtic i Desenvolupament Rural.
- TERCERO. INSTAR a la Conselleria d'Agricultura, Medi Ambient, Canvi Climàtic i Desenvolupament Rural para que facilite al reclamante la información pública solicitada en el plazo máximo de un mes a contar desde la notificación de esta resolución.
- CUARTO. INVITAR a la persona reclamante a que comunique a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.
Contra esta resolución que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses, contados a partir del día siguiente a la notificación, de acuerdo con el artículo 10.1 m) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.