Acceso a expedientes de diversos planes parciales y su desestimación por carácter abusivo

ANTECEDENTES

Primero

Según se desprende de la documentación remitida por el Consejo [estatal] de Transparencia y Buen Gobierno con fecha 1 de diciembre de 2017 (registro de entrada número 2017-E-RE-1005, 1006, 1007, 1008, 1010, 1009, 1012, y 1011), el señor dirigió diversos escritos al Ayuntamiento de Altea (Alicante) en los que solicitaba que se le proporcionara:

"[...] acceso y copia en formato electrónico del expediente administrativo ‘Plan parcial Alhama’, constituido por todos los documentos y actuaciones que han servido de antecedentes y fundamento al acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento para aprobarlo, así como las diligencias encaminadas a ejecutarlo. El expediente está formado por todos los documentos, pruebas, dictámenes, planes, decretos, acuerdos, notificaciones y otras diligencias que han debido integrarlo. Asimismo, que se nos faciliten las actas del Pleno de este ayuntamiento en que se aprueba, provisional y definitivamente, el expediente señalado anteriormente. Que esta información sea remitida a la siguiente dirección electrónica: < @outlook.es>.";

"[...] acceso y copia en formato electrónico del expediente administrativo ‘Plan parcial Belles Arts’, constituido por todos los documentos y actuaciones que han servido de antecedentes y fundamento al acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento para aprobarlo, así como las diligencias encaminadas a ejecutarlo. El expediente está formado por todos los documentos, pruebas, dictámenes, planes, decretos, acuerdos, notificaciones y otras diligencias que han debido integrarlo. Asimismo que se nos faciliten las actas del Pleno de este ayuntamiento en que se aprueba, provisional y definitivamente, el expediente señalado anteriormente. Que esta información sea remitida a la siguiente dirección electrónica: < @outlook.es>.";

"[...] acceso y copia en formato electrónico del expediente administrativo ‘Plan parcial El Aramo’, constituido por todos los documentos y actuaciones que han servido de antecedentes y fundamento al acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento para aprobarlo, así como las diligencias encaminadas a ejecutarlo. El expediente está formado por todos los documentos, pruebas, dictámenes, planes, decretos, acuerdos, notificaciones y otras diligencias que han debido integrarlo. Asimismo, que se nos faciliten las actas del Pleno de este ayuntamiento en que se aprueba, provisional y definitivamente, el expediente señalado anteriormente. Que esta información [...]"

"[...] acceso y copia en formato electrónico del expediente administrativo ‘Plan parcial El Paradiso’, constituido por todos los documentos y actuaciones que han servido de antecedentes y fundamento al acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento para aprobarlo, así como las diligencias encaminadas a ejecutarlo. El expediente está formado por todos los documentos, pruebas, dictámenes, planes, decretos, acuerdos, notificaciones y otras diligencias que han debido integrarlo. Asimismo, que se nos faciliten las actas del Pleno de este ayuntamiento en que se aprueba, provisional y definitivamente, el expediente señalado anteriormente. Que esta información [...]"

"[...] acceso y copia en formato electrónico del expediente administrativo ‘Plan parcial Garganes Basseta’, constituido por todos los documentos y actuaciones que han servido de antecedentes y fundamento al acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento para aprobarlo, así como las diligencias encaminadas a ejecutarlo. El expediente está formado por todos los documentos, pruebas, dictámenes, planes, decretos, acuerdos, notificaciones y otras diligencias que han debido integrarlo. Asimismo, que se nos faciliten las actas del Pleno de este ayuntamiento en que se aprueba, provisional y definitivamente, el expediente señalado anteriormente. Que esta información sea remitida a la siguiente dirección electrónica: < @outlook.es>.";

"[...] acceso y copia en formato electrónico del expediente administrativo ‘Plan parcial Galera de Las Palmeras’, constituido por todos los documentos y actuaciones que han servido de antecedentes y fundamento al acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento para aprobarlo, así como las diligencias encaminadas a ejecutarlo. El expediente está formado por todos los documentos, pruebas, dictámenes, planes, decretos, acuerdos, notificaciones y otras diligencias que han debido integrarlo. Asimismo, que se nos faciliten las actas del Pleno de este ayuntamiento en que se aprueba, provisional y definitivamente, el expediente señalado anteriormente. Que esta información sea remitida a la siguiente dirección electrónica: < @outlook.es>.";

"[...] acceso y copia en formato electrónico del expediente administrativo ‘Plan parcial Santa Clara’, constituido por todos los documentos y actuaciones que han servido de antecedentes y fundamento al acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento para aprobarlo, así como las diligencias encaminadas a ejecutarlo. El expediente está formado por todos los documentos, pruebas, dictámenes, planes, decretos, acuerdos, notificaciones y otras diligencias que han debido integrarlo. Asimismo, que se nos faciliten las actas del Pleno de este ayuntamiento en que se aprueba, provisional y definitivamente, el expediente señalado anteriormente. Que esta información sea remitida a la siguiente dirección electrónica: < @outlook.es>.", y

"[...] acceso y copia en formato electrónico del expediente administrativo ‘Plan parcial Mascarat’, constituido por todos los documentos y actuaciones que han servido de antecedentes y fundamento al acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento para aprobarlo, así como las diligencias encaminadas a ejecutarlo. El expediente está formado por todos los documentos, pruebas, dictámenes, planes, decretos, acuerdos, notificaciones y otras diligencias que han debido integrarlo. Asimismo, que se nos faciliten las actas del Pleno de este ayuntamiento en que se aprueba, provisional y definitivamente, el expediente señalado anteriormente. Que esta información sea remitida a la siguiente dirección electrónica: < @outlook.es>.".

Segundo

Dado que no ha obtenido respuesta por parte de la mencionada entidad local en el plazo legalmente previsto, mediante los ya mencionados escritos de fechas 16, 18, 22 y 25 de enero de 2018, el señor solicitó la intervención del Consejo [estatal] de Transparencia y Buen Gobierno para que se le proporcionara la información requerida. En respuesta a esta demanda, el mencionado consejo estatal trasladó a este consejo los expedientes que tenía en su poder, mediante sucesivas comunicaciones electrónicas, entre los días 17 y 30 de enero de 2018.

Tercero

Asumida la competencia sobre los referidos casos en virtud de las consideraciones jurídicas que se expondrán más adelante, y con el fin de dar una respuesta adecuada a las solicitudes del reclamante, con carácter previo a la deliberación de esta resolución, este consejo concedió el trámite de audiencia al Ayuntamiento de Altea e instó, con fecha 23 de enero (registro de salida número 218, 219, 220, 221, 222 y 223, de 23 de enero de 2018) y 13 de febrero de 2018 (registro de salida número 471 y 4701, de 13 de enero de 2018), para que formulara las alegaciones que considerara oportunas respecto de las cuestiones indicadas, y para que facilitara a este consejo cualquier información relativa al asunto que pudiera ser relevante. Estos oficios fueron respondidos por el señor alcalde de Altea mediante respectivos escritos de fecha 7 de marzo de 2018 (registro de salida número 2159, 2142, 2158, 2161, 2141, 2157, 2156 y 2140, de 7 de marzo de 2018), en los cuales, básicamente, se afirma:

• Que la Administración municipal de Altea, y en concreto el Área de Urbanismo, dispone de "recursos humanos muy limitados".
• Que "la mayor parte de la documentación solicitada no está digitalizada, con lo cual es totalmente imposible, con los medios con los que cuenta esta administración, satisfacer la petición en sus términos literales".
• Que la misma petición podría muy bien incurrir en abuso de derecho, por consistir en una reclamación masiva e indiscriminada de documentación cuyo volumen abarca "un cuantioso número de carpetas".
• Y que, finalmente, en todos los expedientes de los cuales se solicita copia por parte del señor, existen datos de carácter personal cuya privacidad debe mantenerse, de acuerdo con la Ley de protección de datos.

Cuarto

Finalmente, con fecha 21 de septiembre de 2018, el señor dirigió un nuevo escrito a este consejo en el que le recordaba la obligación de resolver expresamente la reclamación presentada el 16 de enero, escrito que, ante la inminencia de la adopción de este acuerdo, este consejo optó por no responder.

Quinto

A la vista de todo lo anterior, este consejo debatió el asunto en la sesión plenaria de la Comisión Ejecutiva del 18 de octubre de 2018, en la cual se acordaron los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero

De acuerdo con el artículo 24.1, en relación con el 42.1, de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno es el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información pública, antes de ser impugnadas en la jurisdicción contencioso-administrativa; esta competencia también le es reconocida en la disposición adicional cuarta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que prescribe que

"la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las administraciones de las comunidades autónomas y su sector público, y por las entidades locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las comunidades autónomas"

, que es, obviamente, este consejo.

Segundo

Asimismo, la administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso —el Ayuntamiento de Altea— está, sin ninguna duda, sujeta a las exigencias de la Ley 2/2015, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1.d, que se refiere expresamente a "las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Valenciana".

Tercero

En tercer lugar, y dado que el artículo 11 de la Ley 2/2015 establece que

"cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, tiene derecho de acceso a la información pública mediante una solicitud previa y sin más limitaciones que las previstas en la ley. Para el ejercicio de este derecho no será necesario motivar la solicitud ni invocar la ley"

, cabe concluir que el señor está igualmente legitimado para instar la acción garantista de este consejo a efectos de suplir la inacción del Ayuntamiento de Altea en la respuesta a sus solicitudes.

Cuarto

Finalmente, y dado que el artículo 17.1 de la Ley 2/2015 establece que

"las solicitudes de acceso a la información pública deberán resolverse y notificarse al solicitante y a los terceros afectados que lo hayan solicitado, en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver"

, cabe concluir igualmente que el Ayuntamiento de Altea incumplió, con la injustificada negativa a responder a la solicitud del señor, las obligaciones que la ley le impone.

Quinto

Entrando por fin en el fondo de la cuestión, que implica dilucidar si el señor tenía derecho a que se le proporcionara la información que solicitó al Ayuntamiento de Altea, exigencia que se sustancia ahora ante este consejo, son diversos los aspectos que se deben valorar. Siguiendo la línea argumental consistentemente propuesta por la Administración, reclamada en sus diversas alegaciones ante este consejo, es inevitable concluir que la observación de que la Administración municipal de Altea, y en concreto su Área de Urbanismo, dispone de "recursos humanos muy limitados", puede ser muy cierta y perfectamente comprensible, pero es irrelevante a efectos de justificar el incumplimiento de sus obligaciones de transparencia. Este consejo es consciente —quizás como ninguna otra institución autonómica— de las dificultades que para los ayuntamientos de pequeña dimensión supone tener que cumplir las exigencias de la Ley de transparencia, pero también lo es de que la ley les otorga instrumentos encaminados a facilitar este cumplimiento —entre otros, la prórroga del plazo para hacerlo—, que el Ayuntamiento de Altea no quiso utilizar.

Sexto

Mucho más relevante es, en cambio, la objeción de que "la mayor parte de la documentación solicitada por el señor no está digitalizada, con lo cual es totalmente imposible, con los medios de los que dispone esta administración, satisfacer la petición en sus términos literales".

Respecto a esto, debe observarse que el artículo 22 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, al que remite explícitamente el artículo 19 de la ley valenciana para regular el régimen sobre la formalización del acceso a la información, establece, en su apartado primero, que

"el acceso a la información se realizará preferentemente por vía electrónica, excepto cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio. Cuando no pueda darse el acceso en el momento de la notificación de la resolución, deberá otorgarse, en cualquier caso, en un plazo no superior a diez días".

Por otro lado, el apartado cuarto determina que

"el acceso a la información será gratuito. No obstante, la expedición de copias o la transposición de la información a un formato diferente del original podrán dar lugar a la exigencia de exacciones en los términos previstos en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos, o, si procede, de acuerdo con la normativa autonómica o local aplicable".

De todo ello se deduce que la administración reclamada, una vez constatada la falta de digitalización de los documentos requeridos por el señor, disponía —en principio— de la opción de dejar que los consultara en la sede del departamento o Área de Urbanismo del Ayuntamiento, o bien optar por digitalizarlos y exigir al solicitante el pago de los costes derivados de dicha digitalización, según su conveniencia; pero, obviamente, no negarle el acceso, y mucho menos mediante el silencio administrativo.

Séptimo

A pesar de ello, la objeción que merece una consideración más detenida, en opinión de este consejo, es que la solicitud formulada por el señor podría muy bien incurrir en abuso de derecho.

Para el Ayuntamiento de Altea, la sospecha de abuso de derecho se basa en el hecho de que la mencionada reclamación no trata de un documento concreto, sino de una lista masiva y multiforme de documentos, entre los cuales deberán estar —reiteramos, utilizando las palabras del reclamante— "todos los documentos y actuaciones que han servido de antecedentes y fundamento al acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento para aprobarlo, así como las diligencias encaminadas a ejecutarlo. El expediente está formado por todos los documentos, pruebas, dictámenes, planes, decretos, acuerdos, notificaciones y otras diligencias que han debido integrarlo. Asimismo, que se nos faciliten las actas del Pleno de este ayuntamiento en que se aprueba, provisional y definitivamente, el expediente señalado anteriormente.", y cuyo volumen abarca —en palabras de la administración requerida— "un cuantioso número de carpetas".

Pero para este consejo, la mencionada sospecha tiene un fundamento mucho mayor: el hecho de que, con apenas unas semanas de diferencia, el señor haya formulado solicitudes idénticas —y cuando se dice "idénticas", se afirma que son unas copias literales de las otras, hasta el punto de que no difieren entre sí sino en el nombre del destinatario— ante los ayuntamientos de Pego (Plan Montaña Pego), Bétera (Plan parcial Mas Camarena), Olocau del Rey (Plan parcial de Pedralvilla), Altea (las que nos ocupan en este caso) y Puçol (Alfinach y Mont Picaio), por referirnos únicamente a los casos —trece en total, entre el 16 de enero y el 16 de febrero de 2018, más dos de 2017— de los cuales, por la razón que sea, este consejo ha tenido conocimiento de sus reclamaciones.

En este sentido, no sería inútil recordar que el artículo 49.2 del Decreto 105/2017, de 28 de julio, del Consell, de despliegue de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, en materia de transparencia y de regulación del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, entiende que

"una solicitud tiene un carácter abusivo cuando persigue claramente causar un perjuicio o alteración ilegítima al órgano o entidad a la que se dirige o a sus titulares o dependientes, o cuando existe desproporción entre la relevancia de la información solicitada y el tiempo y los recursos necesarios para obtenerla"

—esta última es una hipótesis que debe tenerse en cuenta en este caso—; además, prescribe, en su apartado 4, que

"si una misma persona o colectivo, en nombre propio o en representación, presenta solicitudes de información de manera indiscriminada, aunque no sean repetitivas, se valorará si tienen carácter abusivo o buscan dificultar el funcionamiento normal de la Administración"

—una hipótesis que también debe valorarse en este caso—, así como, en ambos casos, la inadmisibilidad de las solicitudes en cuestión.

También debe tenerse en cuenta el Criterio interpretativo CI/003/2016, del Consejo [estatal] de Transparencia y Buen Gobierno, el cual, aunque no es de obligado cumplimiento para este consejo, no deja de sugerir puntos de vista dignos de consideración encaminados a facilitar una interpretación uniforme de la ley, y que, respecto al abuso de derecho, establece que una solicitud puede entenderse como abusiva:

"– Con carácter general, en los casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es, todo acto u omisión que, por la intención del autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realiza, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho."
"– Cuando, si fuera atendida, requiriera un tratamiento que obligaría a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información e impediría la atención justa y equitativa de su trabajo y del servicio público que tiene encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada basada en indicadores objetivos."

También, cuando no pueda ser subsumida en ninguna de las finalidades para las que nació la Ley de transparencia, que son:

• Someter al escrutinio la acción de los responsables públicos.
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas.
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos.
• Conocer con qué criterios actúan las instituciones públicas.

Y, finalmente, que la consecuencia que la ley vincula a la consideración de una solicitud como abusiva no es otra que la inadmisibilidad de esta, tal como determina el artículo 18.1.e de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

Desde todos estos enfoques, la posición de este consejo debe ser muy crítica con las reclamaciones del señor. Además, su amplitud y su capacidad para "paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información e impedir la atención justa y equitativa de su trabajo y del servicio público que tiene encomendado" es indudable, especialmente cuando estas se multiplican, se simultanean en el tiempo y recaen sobre un pequeño ayuntamiento; la adecuación a las finalidades de la ley parece poco clara e incluso queda más oscurecida por el hecho de recaer sobre expedientes antiquísimos, planes que ya no están en vigor o decisiones urbanísticas de municipios que no son el de su lugar de residencia.

Por otro lado, esta ya era la posición mantenida por este consejo en una resolución anterior, la número 60/2017, de 21 de septiembre de 2017, relativa a una reclamación interpuesta contra la Conselleria d'Habitatge, Obres Públiques i Vertebració del Territori.

Octavo

Naturalmente, la consideración de esta reclamación como abusiva no debería derivar necesariamente en la inadmisibilidad de cualquier otra reclamación futura que recayera sobre el mismo cuerpo documental que esta, concretara su objeto y explicara su finalidad, dado que en la documentación requerida por el señor concurre, sin duda, la condición de información pública exigible para hacer transparente su consulta.

Esta fue también la decisión de este consejo en la mencionada resolución, en cuyo fundamento jurídico séptimo sostenía la admisibilidad de una minoración del total de la información solicitada para no considerar la solicitud como abusiva —o para no tener que denegar la misma por la concurrencia de los diversos intereses protegibles del artículo 14, así como, especialmente, la protección de datos del artículo 15—, y en el cual se afirmaba, de manera más precisa:

"De la información solicitada, la parte reclamante, en la medida en que pueda, deberá delimitar la que realmente necesita y determinar a la Administración la conexión que tiene con las finalidades y objetivos concretos que investiga, a efectos de minorar tanto como sea posible la carga de trabajo que el hecho de facilitar el acceso implica para la Administración.
La Administración también debe realizar un papel activo para delimitar y facilitar, en la medida en que pueda, la información solicitada. En el momento de concretar qué información facilita sobre la base del conocimiento que tiene, y actuando siempre siguiendo principios de buena administración, deberá dar el acceso más amplio posible a la información que considere más adecuada para las concretas finalidades perseguidas por el solicitante según la conexión que tenga con el interés público perseguido.
La Administración debe ponderar la posibilidad de facilitar el acceso en modalidades que supongan una menor carga administrativa y, a la vez, pongan menos en peligro los derechos como la protección de datos o los intereses en juego. A veces, puede ser una buena opción facilitar el acceso sin permitir medios de digitalización o limitando las posibilidades de conservar o guardar información concreta respecto de documentos o conjuntos de documentos que considere de potencial sensibilidad. Aunque sea restringido en su modalidad, este acceso a la información por el solicitante puede servir para que la asociación pueda delimitar más concretamente la información que realmente necesita. Ya sobre este ámbito mucho más restringido, es posible que el solicitante pueda formular peticiones más concretas, y la Administración podrá dedicar su tiempo y recursos concretos a valorar si facilita la información bajo modalidades de acceso parcial o anonimizado de la información.
Asimismo, y, obviamente, según lo expresado en los antecedentes, la Administración, en la medida en que pueda, deberá continuar intentando contar con su personal y con medios suficientes para que la facilitación del acceso solicitado no afecte al servicio."

Noveno

Finalmente, queda por abordar la cuestión de que, en todos los expedientes de los cuales solicita copia el señor, existen datos de carácter personal cuya privacidad debe mantenerse de acuerdo con la Ley de protección de datos. En principio, de esto no debería derivarse sino una obligación hacia la administración requerida de preservar estos datos de carácter personal, que esta debería asumir con diligencia, dado que la mera presencia de los datos no es por sí sola un impedimento para acceder a ellos cuando son susceptibles de ser anonimizados. Pero la concurrencia de esta circunstancia, junto con la carga de trabajo adicional que supone la omisión de estos datos en una cantidad ingente de documentación cuya finalidad para el reclamante no se vislumbra con claridad, corrobora la tesis de encontrarnos ante una reclamación abusiva, y aclara la posición que este consejo debe adoptar.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

DESESTIMAR todas las reclamaciones presentadas por el señor ante el Ayuntamiento de Altea, mediante los escritos presentados ante el Consejo [estatal] de Transparencia y Buen Gobierno los días 16, 18, 22 y 25 de enero de 2018.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el plazo de dos meses contados a partir del día siguiente a la notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.