Acceso a expediente administrativo sobre la mercantil Muntanya Pego S.A.

ANTECEDENTES

Primero

Según se desprende de la documentación remitida a este Consejo por el Consejo [Estatal] de Transparencia y Buen Gobierno, con fecha de 15 de noviembre de 2017 (Reg. Entr. Núm. 2017-E-RE-172), el Sr. dirigió un escrito al Ayuntamiento de Pego (Alicante) instando que se le fuera proporcionada:

“Acceso y copia en formato electrónico del expediente administrativo ‘determinar el estado del cumplimiento de las obligaciones contraídas por la mercantil Muntanya Pego S.A.’, constituido por todos los documentos y actuaciones que han servido de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa de la Alcaldía-Presidencia de fecha 07 de septiembre de 2005, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla, habiéndose dicho que el expediente está formado por cuantos documentos, pruebas, dictámenes, planes, decretos, acuerdos, notificaciones y otras diligencias que lo hayan integrado. Que esta información sea remitida a la siguiente dirección electrónica: @outlook.es”.

Segundo

Al no haber obtenido respuesta por parte de la mencionada entidad local en el plazo legalmente previsto, mediante el citado escrito de fecha 16 de enero de 2018, el Sr. solicitó la intervención del Consejo [Estatal] de Transparencia y Buen Gobierno a efectos de que le fuera proporcionada la información requerida. En respuesta a lo cual, el citado Consejo estatal procedió a dar traslado a este Consejo del expediente que obra en su poder, mediante comunicación electrónica el mismo día 16.

Tercero

Asumida la competencia sobre los referidos casos en virtud de las consideraciones jurídicas que más adelante se expondrán, y con el fin de brindar una respuesta adecuada a las solicitudes del reclamante, con carácter previo a la deliberación de la presente resolución por parte de este Consejo, se procedió a conceder trámite de audiencia al Ayuntamiento de Pego, instándole con fecha de 16 de enero (Reg. Sal. Núm. 160/2018) a formular las alegaciones que considerara oportunas respecto de las cuestiones referidas, así como a facilitar a este Consejo cualquier información relativa al asunto que pudiera resultar relevante. Oficio que fue respondido por el Sr. Alcalde de Pego mediante escrito de fecha 16 de febrero de 2018 (Reg. Sal. Núm. 601), en el cual básicamente se afirma:

Que el reducido número de personal al servicio de esta Administración pública, y la necesidad de atender obligaciones más perentorias para el interés general, han impedido que se haya podido elaborar una resolución expresa dentro del plazo y en la forma preceptiva.

Exponiendo acto seguido los motivos de estimación parcial a la petición de haberse dictado la resolución, relacionando las actuaciones administrativas que se encuentran detrás de la petición de acceso:

1. Los antecedentes de la resolución de 7 de septiembre de 2005 de la Alcaldía.
2. Revisión administrativa de la citada resolución, que finalizó mediante Resolución 657/2007, por la cual se desestimó el recurso de reposición contra la resolución de 7 de septiembre de 2005.
3. Revisión jurisdiccional contra la Resolución 657/2007, que finalizó con la Sentencia 189/2014 de la Sala Contencioso-Administrativa del TSJCV.
4. Actos de ejecución de la citada Sentencia (Acuerdo Pleno 5 junio 2014), que fue objeto de recurso de reposición, resuelto por Resolución de la Alcaldía de 10-09-2014, que fue también objeto de recurso contencioso-administrativo y finalizó mediante sentencia.
5. Primera fase: actos de ejecución de la Resolución de 7 de septiembre de 2005 de la Alcaldía, constituidos por cuatro resoluciones que fueron objeto de revisión administrativa y jurisdiccional.
6. Segunda fase: actos de ejecución iniciados a la vista de la Sentencia 189/2014 del TSJCV. Constitutivos de los expedientes finalizados y revisados administrativamente con una serie de actos administrativos (acuerdos de la Junta de Gobierno Local sobre inadmisión de recursos de reposición interpuestos por la mercantil, así como sobre alegaciones formuladas por esta y reiteración de requerimiento).

Que las peticiones referentes a las actuaciones 1, 2, 3 y 5 y la mitad de la 4 fueron objeto de publicidad activa y que en la resolución que debía resolver la petición se debió transmitir al solicitante el enlace concreto para poder acceder a esta información. Señalando que el resto de actuaciones no han sido objeto de publicidad activa, ya que no existen pronunciamientos jurisdiccionales firmes.

Se alega también por el Ayuntamiento la necesidad de concreción, entendiendo que la remisión de copia de toda la documentación solicitada debe ser considerada abusiva, ya que el volumen de la documentación supondría destinar a las dos personas de que dispone el Área de Urbanismo del ayuntamiento, a tiempo completo y durante diversas semanas, dejando de atender el resto de sus funciones. Todo ello debido a que muchos documentos anteriores a 2014 se encuentran en soporte papel, en tamaño superior al comercializado habitualmente y encuadernados, lo cual dificulta su reproducción. Y algunos documentos, dada su antigüedad, deben ser objeto de localización. Por tanto, una gran parte de la información no está lista ni disponible para poder facilitarla.

A la vista de todo lo alegado, la resolución que debía adoptarse debería haber relacionado estas actuaciones y, en este sentido, se debería haber admitido parcialmente la petición, en cuanto a la remisión de los documentos de inicio y finalización, si fuera el caso, de cada expediente. Y requerir al solicitante para que concretara la información. Una vez concretada la información, en el caso de la existencia de terceros interesados, solicitar la correspondiente autorización.

Cuarto

A la vista de lo antecedente, este Consejo debatió el asunto en la sesión plenaria de su Comisión Ejecutiva de 22 de noviembre de 2018, acordando los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero

Conforme al art. 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015 de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno es el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información pública, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa. Competencia que igualmente le reconoce la Disposición Adicional cuarta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, que prescribe que:

“La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas”.

Segundo

Asimismo, la administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto del presente recurso —el Ayuntamiento de Pego— se encuentra sin ningún tipo de duda sujeta a las exigencias de la Ley 2/2015 en virtud de lo dispuesto en su art. 2.1.d), que se refiere expresamente a “las entidades integrantes de la administración local de la Comunidad Valenciana”.

Tercero

En tercer lugar, y dado que el art. 11 de la Ley 2/2015 establece asimismo que:

“Cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, tiene derecho de acceso a la información pública, mediante solicitud previa y sin más limitaciones que las contempladas en la ley. Para el ejercicio de este derecho no será necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.”

Cabe concluir, por tanto, que el Sr. se encuentra igualmente legitimado para instar la acción garante de este Consejo a efectos de suplir la inacción del Ayuntamiento de Pego en la respuesta a su solicitud.

Cuarto

Entrando por fin en el fondo de la cuestión, que implica dilucidar si el Sr. tenía derecho al hecho de que le fuera proporcionada la información que solicitó del Ayuntamiento de Pego y la exigencia del cual se sustancia ahora ante este Consejo, son diversos los extremos a valorar.

En primer lugar, la objeción que más detenida consideración merece, en opinión de este Consejo, es la de que la solicitud formulada por el Sr. podría muy bien incurrir en abuso de derecho. Para el Ayuntamiento de Pego, la sospecha de abuso de derecho se asienta en el hecho de que la citada reclamación no sigue de un documento concreto, sino de un listado masivo y multiforme de documentos, entre los cuales deberán contarse —reiteramos, utilizando las mismas palabras del reclamante—:

“acceso y copia en formato electrónico del expediente administrativo ‘determinar el estado del cumplimiento de las obligaciones contraídas por la mercantil’, constituido por todos los documentos y actuaciones que han servido de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa de la Alcaldía-Presidencia de fecha 07 de septiembre de 2005, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla, habiéndose dicho que el expediente está formado por cuantos documentos, pruebas, dictámenes, planes, decretos, acuerdos, notificaciones y otras diligencias que lo hayan integrado. Que esta información sea remitida a la siguiente dirección electrónica: @outlook.es”.

Pero para este Consejo, la referida sospecha cuenta con un fundamento mucho mayor. El hecho de que, con apenas unas semanas de diferencia, el Sr. haya formulado solicitudes idénticas —y cuando se dice idénticas, se afirma que son una copia literal de las otras, hasta el extremo de que no difieren entre sí sino en el nombre de su destinatario— ante los ayuntamientos de Bétera (Plan Parcial Mes Camarena), Olocau del Rey (Plan Parcial de Pedralvilla), Altea (seis Planes Parciales), y Puçol (Alfinach y Muntanya Picayo), por mencionar únicamente aquellos casos —trece en total, entre el 16 de enero y el 16 de febrero de 2018, más dos de 2017— en los cuales, por la razón que sea, el conocimiento de sus reclamaciones ha llegado a este Consejo.

Referente a esto, no sería inútil recordar que el artículo 49.2 del Decreto 105/2017, de 28 de julio, del Consejo, de desarrollo de la Ley 2/2015, en materia de transparencia y de regulación del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, entiende que:

“una solicitud tiene un carácter abusivo cuando persigue claramente causar un perjuicio o alteración ilegítima al órgano o entidad a la que se dirige o a sus titulares o dependientes, o existe desproporción entre la relevancia de la información solicitada y el tiempo y los recursos necesarios para obtenerla” —hipótesis esta última digna de tenerse en cuenta— y prescribe en su apartado 4: “Si una misma persona o colectivo, en nombre propio o en representación, presentara solicitudes de información de manera indiscriminada, aunque no fueran repetitivas, se valorará si tienen carácter abusivo o buscan dificultar el funcionamiento normal de la administración”—hipótesis que igualmente debe valorarse—, prescribiendo en ambos casos la inadmisibilidad de las solicitudes en cuestión.

También merece tenerse en cuenta el Criterio Interpretativo CI/003/2016, del Consejo [estatal] de Transparencia y Buen Gobierno, que sin ser de obligado cumplimiento para este Consejo, no por ello deja de sugerir puntos de vista dignos de consideración encaminados a facilitar una interpretación uniforme de la Ley. Y que, tocante al abuso de Derecho, establece que una solicitud puede entenderse como abusiva.

Desde todos estos enfoques, la posición de este Consejo debe ser muy crítica con las reclamaciones del Sr. Mientras que su amplitud y su capacidad para “paralizar la gestión del resto de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado” resulta indudable, especialmente cuando estas se multiplican, se simultanean en el tiempo y recaen sobre un pequeño ayuntamiento; su adecuación a las finalidades de la Ley parece poco clara, y queda aún más nublada por el hecho de recaer sobre expedientes antiquísimos, planes que ya no están en vigor, o decisiones urbanísticas de municipios que no son el de su lugar de residencia. En el caso concreto, se solicita una ingente cantidad de documentación, dado que la genérica petición: “por cuantos documentos, pruebas, dictámenes, planes, decretos, acuerdos, notificaciones y otras diligencias que lo hayan integrado” es totalmente imprecisa, y parece evidente que se refiere a un volumen importante de documentación.

Por otro lado, esta fue ya la posición mantenida por este Consejo en una resolución anterior, la núm. 60/2017, de 21 de septiembre de 2017, recaída en una reclamación interpuesta contra la Conselleria d'Habitatge, Obres Públiques i Vertebració del Territori.

Quinto

En segundo lugar, y dado que asimismo el art. 17.1 de la Ley 2/2015 establece que:

“Las solicitudes de acceso a la información pública deberán resolverse y notificarse al solicitante y a los terceros afectados que la hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver.”

Cabe igualmente señalar que el Ayuntamiento de Pego ha incumplido con su injustificada negativa a brindar respuesta a la solicitud del Sr. las obligaciones que sobre él recaen por ley. Incumplimiento reconocido por esta administración en su escrito de alegaciones remitido a este Consejo el 16 de febrero de 2018. El Ayuntamiento reconoce en su escrito de alegaciones que debía dictar una resolución de admisión parcial de la solicitud, teniendo en cuenta que determinadas actuaciones (antecedentes de la resolución de 7.09.2005 Alcaldía; revisión administrativa de la citada resolución; revisión jurisdiccional; primera fase: actos de ejecución de la Resolución de 7.09.2005…) fueron objeto de publicidad activa.

Así pues, según el parecer de este Consejo, se debió transmitir al solicitante el enlace donde consultar la información objeto de publicidad activa. Esta cuestión es una exigencia que está regulada en el Art. 56.5 del Decreto 105/2017, de 28 de julio, del Consejo, de desarrollo de la Ley 2/2015. Igualmente, se debió comunicar, dado que esta cuestión está debidamente identificada y no puede considerarse abusiva, los actos de inicio y, si fuera el caso, los de finalización de los expedientes, con el objeto de que, una vez que el solicitante tenga dicha información en su poder, pueda concretar qué documentos precisa exactamente.

Sexto

También debe ser objeto de análisis la objeción de que los documentos anteriores a 2014 se encuentran en soporte papel, algunos son de tamaño superior al comercializado y otros están encuadernados; de manera que una parte importante de la información no está lista ni disponible para su facilitación. Referente a esto, debe señalarse que el Artículo 22 de la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, al cual explícitamente remite el Artículo 19 de la Ley valenciana para regular el régimen sobre la formalización del acceso a la información, establece en su apartado primero que:

“El acceso a la información se realizará preferentemente por vía electrónica, excepto cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio. Cuando no pueda darse el acceso en el momento de la notificación de la resolución, deberá otorgarse, en cualquier caso, en un plazo no superior a diez días.”

Mientras que su apartado cuarto determina que:

“El acceso a la información será gratuito. No obstante, la expedición de copias o la transposición de la información a un formato diferente del original podrá dar lugar a la exigencia de exacciones en los términos previstos en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, o, si fuera el caso, conforme a la normativa autonómica o local que resulte aplicable.”

De lo que se deduce que la administración reclamada, una vez constatada la falta de digitalización de los documentos requeridos por el Sr., disponía —en principio— de la opción de instarle a su consulta en la misma sede del Departamento o Área de Urbanismo del Ayuntamiento, o optar por digitalizarla y exigirle al solicitante el pago de los costes derivados de su digitalización, según su mayor conveniencia. Pero, obviamente, no a negarle sin más el acceso, y menos aún mediante el silencio administrativo.

Séptimo

Finalmente, restaría abordar la cuestión de que, en todos los expedientes de los cuales se solicita copia por parte del Sr., obran datos de carácter personal cuya privacidad debe mantenerse de acuerdo con la Ley de Protección de Datos. En principio, de esto no debería derivarse sino una obligación hacia la administración requerida de proceder a la preservación de estos datos de carácter personal, que esta debería asumir con diligencia, dado que la mera presencia de estos datos no es por sí sola impedimento para su acceso cuando son susceptibles de ser disociados. Pero la concurrencia de esta circunstancia, junto con la carga de trabajo adicional que supone la omisión de estos datos en una ingente cantidad de documentación (tal como se ha concluido en el F.J. 1º) y la finalidad de la cual para el reclamante no se vislumbra con claridad, apoya la tesis de que nos encontramos ante una reclamación abusiva, y aclara la posición que este Consejo debe adoptar.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

1. PRIMERO. ESTIMAR PARCIALMENTE la reclamación número 6/2018, interpuesta por el Sr. contra el Ayuntamiento de Pego, reconociendo el derecho de acceso a la información de conformidad con lo dispuesto en los fundamentos jurídicos sexto y séptimo de esta resolución.
2. SEGUNDO. REQUERIR al Ayuntamiento de Pego para que informe a este Consejo de las actuaciones que vaya a emprender para cumplir lo previsto en la presente Resolución.
3. TERCERO. INVITAR a la persona reclamante a que comunique a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.