Solicitud de listado de establecimientos comerciales con irregularidades en su licencia de apertura

ANTECEDENTES

Primero.-

Según se desprende de la documentación que consta en el expediente, el 22 de marzo de 2018 el ahora reclamante solicitó al Ayuntamiento de Benidorm un listado de establecimientos comerciales en los cuales figuren irregularidades en el estado de su licencia de apertura. En concreto se solicitó "listado similar al que ya se me proporcionó de los hoteles pero, en este caso, relativo a los establecimientos comerciales con irregularidades en el estado de sus licencias, es decir, tan solo aquellos que aparezcan en la base de datos de comercio con la licencia en los siguientes estados: anulado, denegado, en trámite, falta de licencia, debe realizar cambio de titular, licencia en trámite y falta de ampliación de epígrafes."

El solicitante afirma que considera que la información solicitada está digitalizada y facilitar esta no debería ser muy complejo ni requerir un tiempo excesivo. Asimismo, insiste en que en otro procedimiento la concejala de Aperturas le denegó el listado de los hoteles antes mencionados, pero una resolución posterior del Consejo de Transparencia reconoció el derecho. Solicita asimismo que se facilite la información en formato PDF a través de la sede electrónica o, si no la hubiera, por correo electrónico.

Segundo.-

En fecha 7 de mayo de 2018 fue denegada esta solicitud. El Ayuntamiento argumenta o afirma de manera amplia y en buena medida genérica su denegación. Quizás lo más relevante es que justifica la negativa en los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013. En concreto, se afirma que el acceso puede suponer perjuicio a la prevención, investigación y sanción de delitos o ilícitos administrativos y que no hay un interés público que justifique el perjuicio para poder llevar a cabo la labor de la administración.

Desde el punto de vista de la protección de datos, simplemente se hace referencia al hecho de que se trata de datos en el fichero de datos CENS ESTABLECIMIENTOS y se señalan sus circunstancias. Se afirma también la denegación, ya que la información solicitada es cambiante diariamente en función de los trámites que se vayan realizando en cada expediente tanto por la Administración como por los ciudadanos o titulares de cada establecimiento comercial.

Tercero.-

El 07.05.2018, presentó ante el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno reclamación contra la denegación del Ayuntamiento de Benidorm afirmando su derecho.

Cuarto.-

En fecha 15.05.2018 la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno remitió al Ayuntamiento de Benidorm escrito por el cual se le otorgaba, previamente a la resolución de la reclamación presentada por el Sr., trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera facilitar la información y formular las alegaciones que considerara oportunas. Este escrito tuvo contestación en las alegaciones del Ayuntamiento de Benidorm el día 07.06.2018. Entre estas cabe subrayar que se da soporte a la denegación en que

"la petición afecta a un elevado volumen de información y expedientes múltiples, ya que en Benidorm hay más de 1600 establecimientos comerciales... [...] se incurre en circunstancias que implican un supuesto de reelaboración"

. Del artículo 14 se mencionan —sin más— las excepciones de las letras e, g y h. En cuanto a la protección de datos, se afirma ahora que se trata de datos de especial protección por la actualmente derogada LOPD 15/1999 relativos "en algunos casos a la comisión de infracciones administrativas que no comportan la amonestación pública". Se concluye que el solicitante no justifica el interés en los expedientes, ya sean comerciales, empresariales, si es para facilitarlos a un tercero o a cualquier otro.

Quinto.-

Efectuada la deliberación del asunto en diversas sesiones de esta comisión ejecutiva, y sin que haya sido posible cumplir el plazo oportuno debido a las carencias estructurales de este órgano, se adopta esta resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero.-

Conforme al art. 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015 de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana (de aquí en adelante Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la comisión ejecutiva con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo.-

Asimismo, la administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso —el Ayuntamiento de Benidorm— se encuentra sujeta a las exigencias de la mencionada Ley, en virtud de lo dispuesto en su artículo 2.1.d), que se refiere expresamente a "las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Valenciana".

Tercero.-

En cuanto al reclamante, se reconoce el derecho del Sr. a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana, dado que el artículo 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

Cuarto.-

El reclamante acude de nuevo a este Consejo frente al Ayuntamiento de Benidorm. En la primera ocasión obtuvo resolución favorable número 10 del 31 de mayo de 2016 correspondiente al expediente número 1 de 2016. En la segunda ocasión relativa a las informaciones que el Ayuntamiento le proporcionó —un listado de hoteles—, tuvo informaciones aclaratorias. Así, en nuestra Resolución núm. 63/2018, del expediente núm. 77/2017, este Consejo afirmó "que al señor le asiste todo el derecho a acceder a la información solicitada sobre la ampliación del listado de hoteles que se le había facilitado y sobre la cual el pasado día 6 de abril de 2017 demandó una serie de aclaraciones". Aquí, este Consejo afirmó que el artículo 11 de la Ley 2/2015 valenciana establece el derecho de acceso a la información pública sin que sea necesario ni motivar la solicitud ni invocar la ley. No obstante, debemos añadir que el reclamante ha invocado la Ley 2/2015 —"en la que reclama la información en virtud del artículo 17.3 de la ley mencionada"— y también que ha motivado su solicitud de nueva información —"que utilizaré para comprobar si los hoteles que investigo están abiertos ilegalmente y si se ha producido un desistimiento de funciones por parte del departamento de comercio y/o de aperturas de mi ayuntamiento"—. Fue por esto por lo que valoramos positivamente la preocupación y el interés cívico del reclamante sobre los motivos que le asisten en la petición de las informaciones públicas a las que tiene derecho.

En este caso y según se ha expuesto, se requieren listados de establecimientos comerciales en los cuales figuren irregularidades en el estado de su licencia de apertura: "tan solo aquellos que aparezcan en la base de datos de comercio con la licencia en los siguientes estados: anulado, denegado, en trámite, falta de licencia, debe realizar cambio de titular, licencia en trámite y falta de ampliación de epígrafes." El solicitante afirma que considera que la información solicitada está digitalizada y facilitar esta no debería ser muy complejo ni requerir un tiempo excesivo. Se remite expresamente a su anterior solicitud —reconocida por este Consejo— relativa al listado de los hoteles.

Quinto.-

En este caso ha habido una resolución denegatoria expresa así como alegaciones por parte del Ayuntamiento. Sucintamente, las razones dadas por el Ayuntamiento para la denegación son:

• El artículo 14 (letra e) porque el acceso puede suponer perjuicio a la prevención, investigación y sanción de delitos o ilícitos administrativos. Se mencionan genéricamente las letras g y h de este precepto.
• También se afirma que:

  "La petición afecta a un elevado volumen de información y expedientes múltiples, ya que en Benidorm hay más de 1600 establecimientos comerciales... [...] se incurre en circunstancias que implican un supuesto de reelaboración"

  .
• Se afirma también la denegación, ya que la información solicitada es cambiante diariamente en función de los trámites que se vayan realizando en cada expediente tanto por la Administración como por los ciudadanos o titulares de cada establecimiento comercial.
• En cuanto a la protección de datos se señala que se trata de datos de especial protección por la —actualmente derogada LOPD 15/1999— relativos "en algunos casos a la comisión de infracciones administrativas que no comportan la amonestación pública". También desde el punto de vista de la protección de datos, simplemente se hace referencia al hecho de que se trata de datos en el fichero de datos CENS ESTABLIMIENTOS y se señalan sus circunstancias.
• Que no hay un interés público que justifique el perjuicio para poder llevar a cabo la labor de la administración ni ante la revelación de datos. Asimismo, que el solicitante no justifica qué interés tiene en los expedientes, ya sean comerciales, empresariales, si es para facilitarlos a un tercero o a cualquier otro.

Sexto.-

Ante la solicitud de información se mencionan simplemente las letras g y h del artículo 14 de la Ley 19/2013 al tiempo de subrayar que facilitar la información es contrario a la prevención, investigación y sanción de los ilícitos administrativos. Pues bien, como ha tenido ocasión de señalar este Consejo (Res. exp. 12/2016, 10.3.2017 FJ 4º) solo ante el daño justificado a los derechos e intereses referidos en el artículo 14 de la Ley 19/2013 puede restringirse este derecho de acceso. Además, en cuanto a este caso, nada que subrayar sobre lo dicho:

"Es necesario partir de que cualquier sujeto —interesado o no— puede fiscalizar de una u otra manera la actividad administrativa accediendo a la información administrativa. Esto contribuye a la legitimación de la Administración. Solo ante el posible mal a alguno de los derechos o intereses tutelados por el artículo 14 puede denegarse el acceso a la información. La facilitación de información limitada en este caso no permite considerar que se pueda causar el referido mal mencionado por la parte reclamante y que, si fuera el caso, la afectación que pudiera producirse supere el interés en que cualquier tercero pueda acceder a la información de la actuación administrativa."

También en nuestra Resolución exp. 55/2016, 3.4.2017, FJ 6º recordamos que "la restricción de tales informaciones debe realizarse bajo el principio de máxima transparencia porque no basta con que de forma superficial o formal tales bienes e intereses queden comprometidos, sino que queden afectados de manera relevante."

Se debe señalar que la información solicitada difícilmente puede, a priori, dificultar la acción administrativa de vigilancia, inspección y control (letra g) o la prevención, investigación y sanción de ilícitos administrativos (letra e). La realidad es que precisamente en el contexto de este caso concreto, facilitar esta información bien puede evidenciar la falta o incumplimiento de tales actuaciones. Razonablemente, al reconocer el derecho de acceso a la información no debería facilitarse en este listado información relativa a procedimientos ya iniciados de actuación administrativa de control o supervisión administrativas o la prevención, investigación y sanción administrativa.

Séptimo.-

En conexión con el fundamento anterior, el Ayuntamiento afirma la falta de motivación de la solicitud de información mientras no exista un interés público que justifique el perjuicio a los alegados bienes del artículo 14, como en el caso del perjuicio a la protección de datos a la que después se hará referencia. Como se recuerda, por ejemplo, en nuestra Resolución exp. 12/2016, 10.3.2017, FJ 3º: "Como se deriva de las exigencias internacionales y la propia legislación española, el solicitante de información no debe motivar su solicitud (art. 17. 3º Ley 19/2013), por lo cual ni siquiera debe alegar la norma que ampara su solicitud. Como dispone expresamente en este sentido el artículo 11 de la Ley 2/2015 valenciana: 'Para el ejercicio de este derecho no será necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.'" No obstante, con apoyo de jurisprudencia europea, este Consejo ha insistido en que no motivar e informar de fundamentos y circunstancias al solicitar la información puede tener consecuencias negativas para el solicitante a la hora de ponderar si concurren límites al acceso (CTCV Res. exp. 29/2016, 10.3.2017, FJ 4º). Incluso en esta resolución (FJ 7º y en la decisión) se afirma que "la Administración puede requerir al solicitante algunos detalles sobre el tipo de información concreta que pretende, al tiempo de aclararle la finalidad con la que la pretende. Obviamente, el solicitante no está obligado a facilitar información concreta de los motivos de su solicitud, si bien esto podría tener consecuencias al momento del alcance definitivo de la información a la que tiene derecho. En esta misma línea se ha insistido en CTCV Res. exp. 21/2016, 3.4.2017, FJ 11º".

Pues bien, cabe señalar que expresamente el reclamante vincula su solicitud de información a una anterior relativa al listado de hoteles y que, como hemos señalado en los antecedentes y en nuestra previa resolución, en aquel supuesto ya afirmó que la utilizará para comprobar si los hoteles que investiga están abiertos ilegalmente y si se ha producido un desistimiento de funciones por parte del departamento de comercio y/o de aperturas de mi ayuntamiento. Fue por esto por lo que este Consejo valoró positivamente la preocupación y el interés cívico del reclamante sobre los motivos que le asisten en la petición de las informaciones públicas a las que tiene derecho. El Ayuntamiento, sin duda en este caso, es plenamente consciente de la motivación del sujeto. Y según se ha señalado en el fundamento anterior: "Debe partirse de que cualquier sujeto —interesado o no— puede fiscalizar de una u otra manera la actividad administrativa accediendo a la información administrativa. Esto contribuye a la misma legitimación de la Administración." Obviamente este interés general puede ser más o menos intenso en cada supuesto a fin de ponderarse en relación con la información concreta que se requiera.

Octavo.-

También afirma el Ayuntamiento la concurrencia de posibles causas de inadmisibilidad de la solicitud de acceso. Y como punto de partida sobre este tema, cabe señalar que este Consejo ha sentado como punto de partida que las causas de inadmisibilidad de solicitudes de acceso a la información del artículo 18 de la Ley 19/2013 son restricciones de este derecho constitucional que deben interpretarse restrictivamente y con especial cautela, ya que su aplicación priva incluso de garantías de ponderación de las excepciones de los artículos 14 y 15 de esta ley. Todo sujeto obligado por la ley deberá, al momento de aplicar una causa de inadmisibilidad, no solo guardar el mencionado criterio restrictivo, sino también realizar una expresa y fundamentada motivación centrada en el supuesto concreto en el cual se funde. Así, por ejemplo, en nuestra resolución de 10.3.2017 del expediente 29/2016.

En primer lugar se alega que:

"La petición afecta a un elevado volumen de información y expedientes múltiples, ya que en Benidorm hay más de 1600 establecimientos comerciales... [...] se incurre en circunstancias que implican un supuesto de reelaboración"

. También hay que tener en cuenta las afirmaciones del reclamante, quien solicita que la información solicitada está digitalizada y facilitarla no debería ser muy complejo ni requerir un tiempo excesivo. Pues bien, respecto a esto, hay que tener en cuenta el criterio 6/2015 del Consejo de Transparencia estatal sobre causas de inadmisibilidad de solicitudes de información que requieran para su divulgación una reelaboración. Asimismo, como señala el Decreto 105/2017, de 28 de julio aplicable de manera concreta a la Generalitat, pero siendo plenamente asumible como criterio por este Consejo en su artículo 47, no "se entenderá por reelaboración un tratamiento informático habitual o corriente".

En consecuencia, el Ayuntamiento debe determinar clara y objetivamente la carga efectiva de trabajo que implicaría discriminar en las bases de datos según los mismos criterios que el reclamante indica respecto al listado de establecimientos comerciales (anulado, denegado, en trámite, falta de licencia, debe realizar cambio de titular, licencia en trámite y falta de ampliación de epígrafes). Y puede presumirse, en verdad, lo que dice el reclamante en esta dirección, al igual que no será tan elevado el número resultante de establecimientos en estas situaciones. En todo caso, el reclamante solicita un listado y de ninguna manera toda la información relativa a cada situación, por lo que difícilmente puede considerarse que concurriría esta causa de inadmisibilidad. Obviamente, el Ayuntamiento puede detallar y objetivar como contestación al reclamante que la conformación de las bases de datos del Ayuntamiento no permiten discriminar por estos o similares criterios. Y es obvio que no existe un derecho a que se conforme y estructure el sistema informático y bases de datos del sujeto obligado según los criterios del solicitante. No obstante, en la medida en que sea razonablemente sencillo perfilar diversos campos como los requeridos por el solicitante, corresponde reconocer su derecho a un acceso al listado discriminado según los criterios señalados por el solicitante o razonablemente similares concordantes con la finalidad de la información solicitada.

Noveno.-

En segundo término y como causa de inadmisibilidad, se afirma que la información solicitada es cambiante diariamente en función de los trámites que se vayan realizando en cada expediente tanto por la Administración como por los ciudadanos o titulares de cada establecimiento comercial. Parece, por tanto, alegarse la causa concreta de inadmisibilidad por "información que esté en curso de elaboración o de publicación general" (art. 18. 1º a) Ley 19/2013). Pues bien, como hemos señalado (por ejemplo Resolución de 28.10.2016, expediente 18/2015), esta causa de inadmisibilidad debe entenderse aplicable para los supuestos en los cuales la información y, especialmente, el documento concretamente solicitado no exista como tal, sino que deba elaborarse o esté en trámite de elaborarse. En algunos casos esta causa de inadmisibilidad podrá concurrir con la de la letra c) de este precepto ("es necesaria una acción previa de reelaboración").

Además, para que un sujeto obligado pueda aplicar la causa de inadmisibilidad de la letra a), se exigirá:

• Una descripción concreta del estado de elaboración —o falta de elaboración— de la información solicitada.
• Facilitar información concreta sobre cuánto tiempo puede restar para una "elaboración" completa que permita solicitar su acceso en el futuro sin que corresponda la inadmisibilidad.
• Del mismo modo, será necesario dar acceso a la información que sí esté ya elaborada bajo el régimen de acceso parcial. Obviamente, si esto procede por no concurrir una excepción de los artículos 15 o 14 de la Ley 19/2013.

Pues bien, no hay duda de que la situación de los múltiples establecimientos de Benidorm —más de mil según señala el Ayuntamiento— necesariamente debe ser cambiante en el tiempo. Pero tampoco hay duda de que si es posible solicitar un listado de las bases de datos según los criterios solicitados por el reclamante, la información existirá al día de la fecha del reconocimiento y facilitación del acceso. Es decir, no será información en curso de elaboración, sino que será información accesible actualizada a ese día y con tal indicación deberá ser facilitada al solicitante.

Décimo.-

Según se ha avanzado, en cuanto a la protección de datos, el Ayuntamiento señala que se trata de datos de especial protección por la —actualmente derogada LOPD 15/1999— relativos "en algunos casos a la comisión de infracciones administrativas que no comportan la amonestación pública". También desde el punto de vista de la protección de datos, simplemente se hace referencia al hecho de que se trata de datos en el fichero de datos CENS ESTABLECIMIENTOS y se señalan sus circunstancias.

Pues bien, como punto de partida, no se han solicitado datos personales, sino que en la mayoría de los supuestos debe tratarse de información de personas jurídicas que no queda en el ámbito de la protección de datos. Asimismo, en aplicación de la normativa anterior a la Ley Orgánica 3/2018, de 6 de diciembre, esto es en virtud del artículo 2.3º del Reglamento de desarrollo de la LOPD 15/1999 ahora aplicable, quedan excluidos del régimen de protección de datos los relativos a empresarios individuales en lo que a estos respecta. Por ello, tampoco debe excluirse su acceso a tales datos personales en principio por el mero hecho de que se tratara de datos personales.

Asimismo y en cualquier caso, si en el listado que resulte de aplicar los criterios de selección de información requeridos por el solicitante se derivan datos personales, la acción de anonimización de los datos que aquí figuren no parece que deba requerir una excesiva obstinación, por lo cual correspondería aplicar el apartado 4º de este artículo 15: "4. No será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de manera que se impida la identificación de las personas afectadas."

Undécimo.-

A la vista de lo expuesto, corresponde reconocer el derecho de acceso a la información y, por tanto, que se facilite al reclamante un listado de establecimientos comerciales en los cuales figuren irregularidades en el estado de su licencia de apertura. En particular, deberá generarse un listado aplicando a la base de datos de establecimientos comerciales ya existente los criterios de selección disponibles de: anulado, denegado, en trámite, falta de licencia, debe realizar cambio de titular, licencia en trámite y falta de ampliación de epígrafes. Deberán seguirse tales criterios de selección o, si fuera el caso y si existen, los criterios relativamente similares de los que disponga dicha aplicación y base de datos de establecimientos comerciales. Asimismo, la facilitación de este listado no incluirá datos personales, que deberán ser anonimizados. No obstante, sí se incluirán en el listado los datos excluidos del régimen de protección de datos personales por tratarse de datos de empresarios individuales en lo que respecta a su exclusiva condición de tales. Del mismo modo, no deberá incluirse en el listado información relativa a procedimientos ya iniciados de actuación administrativa de control o supervisión administrativas o la prevención, investigación y sanción administrativa.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

Primero.-

Estimar la reclamación interpuesta ante el Consejo de Transparencia por el Sr. en su demanda de acceso a la información solicitada al Ayuntamiento de Benidorm y reconocer su acceso a la información en los términos concretos expresados en el fundamento 11º de esta resolución.

Segundo.-

Instar al Ayuntamiento de Benidorm que facilite al Sr. en el plazo máximo de un mes, a contar desde la notificación de esta resolución, la información solicitada.

Tercero.-

Requerir al Ayuntamiento de Benidorm que informe a este Consejo de las actuaciones realizadas para cumplir esta resolución.

Cuarto.-

Invitar al Sr. a que comunique a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto a la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a su notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
Ricardo García Macho