Acceso al informe íntegro de un procedimiento de información reservada tras la denúncia de un funcionario

ANTECEDENTES

Primer

Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el Sr. [REDACTADO] interpuso ante la Conselleria d'Educació, Investigació, Cultura i Esport una denuncia con fecha 1 de junio de 2016, en la que se hacían constar una serie de hechos relacionados con el ejercicio de las funciones de la inspectora de educación de la Dirección Territorial de Educación de Alicante, Sra. [REDACTADO].

Segundo

A la vista de la denuncia interpuesta por el Sr. [REDACTADO], el Director General de Centros y Personal Docente de la Conselleria d'Educació, Investigació, Cultura i Esport, con fecha 28 de septiembre de 2016, acordó la realización de un procedimiento de información reservada con vistas a determinar la procedencia o no de incoar un expediente disciplinario a la mencionada inspectora de educación, y nombró como instructora de dicho procedimiento a la Sra. [REDACTADO], inspectora de educación de la Dirección Territorial de Educación de Valencia.

Tercero

En fecha 20 de enero de 2017, la instructora del expediente de Información Reservada, Sra. [REDACTADO], presentó ante la Dirección General de Centros y Personal Docente de la Conselleria d'Educació, Investigació, Cultura i Esport, un informe en el cual propone la no procedencia de incoación de expediente disciplinario a la inspectora de educación Sra. [REDACTADO]. En fecha 9 de marzo de 2017, se notificó al señor [REDACTADO] la no procedencia de apertura de expediente disciplinario a la inspectora de educación Sra. [REDACTADO] [REDACTADO] a causa de los motivos expuestos en el informe, acompañando un extracto de este informe con la conformidad de la resolución adoptada.

Cuarto

No estando conforme con esta resolución, el Sr. [REDACTADO], mediante un escrito presentado en la Subdelegación del Gobierno de Alicante con fecha 26 de abril de 2017, solicitó a la Conselleria d'Educació, Investigació, Cultura i Esport que se le diera trámite al íntegro informe relativo a la información reservada sobre la no procedencia de apertura de expediente disciplinario a la inspectora de educación, Sra. [REDACTADO], para poder ejercer su derecho a la tutela judicial efectiva.

Quinto

El 23 de junio de 2017, el Sr. [REDACTADO] presentó escrito de reclamación ante este Consejo de Transparencia, en el cual solicita copia íntegra del Informe sobre la no procedencia de apertura de expediente disciplinario, al cual posteriormente se le había facilitado un extracto del mismo: "(...) Como que la sospecha de la ocultación de información referente a la actuación de la inspectora denunciada es más evidente, que solicite la intervención de la Consellería de Transparencia, para que obligue al director general de Personal Docente a enviarme TODO EL INFORME esencialmente.".

Sexto

En fecha 13 de julio de 2017, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno remitió a la Conselleria d'Educació, Investigació, Cultura i Esport un escrito por el cual se le otorga, previamente a la resolución de la reclamación presentada por el Sr. [REDACTADO], un trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera formular las alegaciones que considerara oportunas. El escrito fue transcrito entre la Conselleria d'Educació, Investigació, Cultura i Esport el día 19 de julio de 2017.

Séptimo

En respuesta al escrito de la Comisión Ejecutiva por el cual se otorga trámite de audiencia, la Conselleria d'Educació, Investigació, Cultura i Esport remitió un escrito de alegaciones el 21 de septiembre de 2017, recibido en el Consejo de Transparencia el día 26 del mismo, en el cual se ha leído lo siguiente:

"La audiencia concedida se otorga en virtud del procedimiento regulado en la Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana. En este sentido, el artículo 24 de la citada norma establece que "Las personas interesadas pueden participar ante el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, con carácter potestativo, pero en su segunda impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, reclamando en fundamento de las resoluciones de las solicitudes de acceso a la información".

No obstante, cabe indicar que en el presente supuesto no se da trámite al ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en el artículo, ya que lo expresado por el Sr. [REDACTADO] en su escrito de 26 de abril de 2017 no es lo que se habla de acceso a la información pública, sino que el Sr. [REDACTADO] en el escrito expresa su deseo de ser considerado en el procedimiento de información reservada como interesado y así poder actuar vía jurisdicción contenciosa.

En este sentido, con carácter de precepto básico y de conformidad con la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, relativa a las regulaciones especiales de acceso a la información pública:

1. La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo ha de ser aplicable al acceso a los partes que tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo; en los demás procedimientos se integran en este.
2. Se han de regir por la normativa específica, y por aquella, así como con carácter supletorio, aquellas materias que impliquen un régimen jurídico especial de acceso a la información.

La normativa específica en el presente caso viene determinada por el artículo 28 del Real Decreto 33/86, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración General del Estado: "El órgano competente para iniciar el procedimiento puede acordar previamente la realización de una información reservada."

La figura del denunciante en un procedimiento disciplinario, y la posible apertura de actuación reservada, no ha sido objeto de normativa jurisprudencial, pero que al fin ha determinado que los procedimientos disciplinarios incluyen siempre su derecho, por lo que se solicita la condición de interesado en el procedimiento. Por tanto, su derecho de acceso como interesado debe ser ponderado conforme a esta normativa.

Por lo tanto, debe ser de conformidad con la normativa específica aplicable la que resuelva la solicitud de copia íntegra del informe emitido, considerando si el Sr. [REDACTADO] tiene o no la condición de interesado en el procedimiento, y no en su consideración de citado que solicita el acceso a la información pública. Cabe tener en cuenta que también la Ley estatal sobre acceso a la información pública y autonómica no configuran el derecho de acceso a la información pública como un derecho absoluto, sino que este derecho se encuentra sometido a unos límites tanto en su ejercicio como en su contenido material.

Respecto al ejercicio, ya se indica que debía aplicarse la normativa específica si esta existiera, y respecto a la configuración de su contenido, los artículos del 12 al 14 establecen unos límites de acceso, entre los cuales se encuentra la protección de datos personales. En el mismo sentido:

Artículo 12. Límites al derecho de acceso a la información pública
El régimen sobre los límites de acceso a la información pública es el previsto en el artículo 14 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Artículo 15. Protección de datos personales
El régimen aplicable en el caso de que la información solicitada contenga datos de carácter personal es el previsto en el artículo 15 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Artículo 14. Acceso parcial
Si la información solicitada está afectada parcialmente por alguna de las limitaciones contempladas en el artículo 12 de esta ley, es facultativo, siempre que sea posible, omitir la parte afectada por la limitación, salvo que de ello resulte una información distorsionada, equivocada o carente de sentido. En este caso, deberá indicarse al solicitante qué parte de la información ha sido omitida.

Por su parte la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, con especial referencia al capítulo III, del título I (especialmente el artículo 15. Protección de Datos Personales.):

Artículo 15. Protección de Datos Personales.
Si la información solicitada contuviera datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 2 del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, el acceso únicamente podría autorizarse en caso de que se comparta con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, salvo que este hubiera hecho manifiestamente públicos los datos antes del hecho sobre el que se solicita el acceso.

Si la información incluyera datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 3 del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, o datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no comporten la administración pública al infractor: el acceso solo podría autorizarse en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley.

De esta manera, el extracto del informe facilitado al Sr. [REDACTADO] en su momento, contiene un acceso parcial al informe que sirve de fundamentación a la resolución. En este sentido, la solicitud del Sr. [REDACTADO] de acceso al informe íntegro, debe basarse en su pretensión de ser considerado como interesado en un procedimiento, que pasa como ciudadano al derecho de acceso limitado a un acceso parcial (que ya se ha otorgado), de conformidad con los artículos anteriormente citados.

Por otro lado, cabe indicar que en ningún momento ha existido voluntad de ocultación por parte de esta Dirección General, ya que el texto que notifica responde aproximadamente al 80 por ciento del texto íntegro de las conclusiones existentes en el informe, y que solo omiten la parte relativa a la normativa aplicable y a los hechos.

Si la voluntad del Sr. [REDACTADO] fuera la de acceso al expediente de información reservada completo, y no únicamente al texto íntegro del informe transmitido como asentado en su escrito, debería formular esta pretensión ante el órgano competente en la normativa aplicable (Instructor de la información reservada) que resuelva el procedimiento conforme a la normativa aplicable a los procedimientos disciplinarios e información reservada, con ponderación de los bienes jurídicos objeto de protección.

"

Octavo

Después de haber efectuado la deliberación del asunto en diversas sesiones de la Comisión Ejecutiva, y sin que haya sido posible cumplir el plazo oportuno debido a las carencias estructurales de este órgano, se adopta la presente resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero

Conforme al artículo 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante, Ley 2/2015 de transparencia valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo

Estamos ante un caso en el cual cabe considerar en primer lugar al denunciante, Sr. [REDACTADO]; se le aplica la legislación como al ciudadano que ha presentado su reclamación ante este Consejo de Transparencia con lo cual estaría acogido al artículo 11 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante, Ley de transparencia valenciana), que regula el derecho de acceso a la información pública, manteniendo y fundamentando jurídicamente nuestros argumentos, o tal como defiende la Conselleria d'Educació, Investigació, Cultura i Esport, queda sometido a la legislación administrativa.

Tercero

Para este Consejo de Transparencia, el señor en su escrito de reclamación presentado el 23 de junio de 2017 solicita acceso a una información pública, queda amparado en el artículo 11 de la Ley valenciana de transparencia que dice:

"Cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, tiene derecho de acceso a la información pública, mediante solicitud previa y sin más limitaciones que las contempladas en la ley. Para el ejercicio de este derecho no será necesario motivar la solicitud ni invocar la ley".

En disconformidad con lo que la Consellería en sus alegaciones, este derecho no es absoluto. Los límites al derecho de acceso a la información pública que regulan en los artículos 12, 13 y 14 de la Ley de transparencia valenciana remiten a lo previsto en el artículo 14 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, Ley de transparencia estatal); y al régimen aplicable previsto en el artículo 13 de la Ley de transparencia estatal, en el caso de que la información solicitada contuviera datos de carácter personal.

Respecto a tal argumento, la Consellería relata la aplicación de los límites contenidos en el artículo 15.1 de la Ley 19/2013 de transparencia estatal, señalando que no puede oponerse dicho argumento, ya que no nos encontramos ante "datos especialmente protegidos", dado que la fase administrativa de diligencias previas en un procedimiento sancionador que finalmente se archivó, no parece tener sus elementos propios de datos con especial consideración, ya que no llegó a la fase de sanción y hechos probados como constitución de actuación administrativa, según la postura de la Consellería en la cual se podía entender que podían apreciarse datos que pudieran alcanzar esa calificación, pero que se ha entrado en esta fase en este caso concreto causado expresamente por el archivo de las actuaciones.

Siguiendo este mismo argumento, el artículo 15.1, segundo párrafo de la Ley 19/2013, también alude a datos relativos a la comisión de infracciones administrativas que no comporten la denominación pública del infractor. Esta situación, no puede aceptarse, ya que al tratarse de una fase de diligencias previas, no hay una clara constatación de hechos o consecuencias. El interés público, por tanto, debe prevalecer en esta fase de constatación del procedimiento, porque entenderlo de otra manera, retaliaría las legítimas pretensiones del peticionario de acceso a la información de averiguar si la instrucción de las citadas diligencias previas fue conforme a la legalidad.

En este sentido, el artículo 15.3 de la Ley de transparencia establece que, aunque "la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos" es necesario llevar a cabo "una ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos afectados de los datos de los cuales aparecen en la información solicitada, en particular, su derecho fundamental a la protección de datos personales". Con la expresión "ponderación suficientemente razonada", el legislador obliga a llevar a cabo una valoración con un plus de justificación y de razonabilidad —una ponderación lenta— porque esta supone una injerencia importante en el derecho fundamental a la protección de datos al desarrollarse en una zona de incertidumbre en los datos objeto de acceso, que sin ser especialmente protegidos, tampoco son meramente identificativos relacionados con la Organización, funcionamiento o actividad pública del Órgano. En este caso queda acreditado que no se vulnera la ponderación efectuada, ya que el derecho de acceso que solicita el Sr. [REDACTADO] se enmarca en una solicitud de derecho de acceso a un expediente conduciendo —por tanto, la condición de denunciante no tiene relevancia en este momento y en este procedimiento— al cual, después de la oportuna disociación de datos, cualquier ciudadano tiene derecho a acceder.

Mención especial, en el caso que nos ocupa, requiere detenernos en el artículo 14 de la Ley de Transparencia Valenciana que se refiere al acceso parcial y dice así:

"Si la información solicitada está afectada parcialmente por alguna de las limitaciones contempladas en el artículo 12 de esta ley, se facilitará, siempre que sea posible, el acceso parcial, omitiendo la parte afectada por la limitación, salvo que de ello resulte una información desarticulada, equivocada o carente de sustancia. En este caso, deberá indicarse qué parte de la información ha sido omitida."

El señor [REDACTADO] ha pedido el informe reservado completo, no el expediente completo, y solo ha recibido una información parcial del informe en el cual únicamente aparecen los datos relativos a su denuncia y a sus propios datos como denunciante así como su actuación en el caso, por lo cual se trata de una información carente de sustancia porque los datos relativos a su denuncia lógicamente ya no conectan la posición que había plasmado en su escrito de denuncia, y lo que a él le interesaba conocer eran los datos relativos a las razones por las cuales se ha prescrito la decisión de no abrir expediente disciplinario a la inspectora de Educación Sra. [REDACTADO] para poder ejercer su derecho a la tutela judicial efectiva. Por este motivo solicita el informe íntegro relativo a la información reservada. Todo esto, naturalmente, con la excepción de reservar según la ley de protección de datos los relativos a terceros.

Pero entendemos que la Consellería se ha excedido en su labor de anonimización porque ha desvirtuado completamente el contenido de la información. Por tanto, entendemos que el reclamante dice poder ser y se le debe aplicar la legislación como ciudadano que ha presentado su reclamación ante este Consejo de Transparencia con lo cual su petición es accedida conforme al artículo 11 de la Ley de transparencia valenciana, que regula el derecho de acceso a la información pública. Según el artículo 11 de la Ley de transparencia valenciana, al señor le asistiría el derecho de recibir la información contenida en el informe reservado íntegro sin omisión de las partes que consideran que la inspectora [REDACTADO] no ha sido objeto de apertura de expediente disciplinario de ningún tipo y sus argumentos para proceder a lo decidido.

En cuanto a la advertencia de la condición de denunciante del señor [REDACTADO], se debe señalar que, si bien es cierto que en los procedimientos disciplinarios la incondicionalidad es de oficio, y que, por tanto, la figura del denunciante no adquiere la condición de interesado en el procedimiento, en el momento en que se trata de una instrucción, en el caso que nos ocupa, la Consellería no le debe denegar la información manifestando que si este expediente fuera a proceder en este periodo, porque la condición de denunciante es en todo caso un asunto temporal que ocurre durante la instrucción del expediente. En el caso concreto relativo al derecho de acceso a la información, el señor [REDACTADO] no es estrictamente el interesado, como sería personarse presentando alegaciones, y en un expediente a efecto del derecho de acceso a la información tiene o no la condición de interesado en un expediente específico cuya regulación está delimitada de manera particular, puesto que la petición del señor [REDACTADO] se enmarca en una solicitud de derecho de acceso a la información en la cual, tal como reconoce la propia normativa, y en particular, el artículo 11 ya citado anteriormente de la Ley 2/2015, de 2 de abril, cualquier ciudadano está habilitado sin necesidad de acreditar motivación alguna.

Finalmente, a modo de recopilatorio, establecer que el derecho de acceso a la información que se ha llevado a cabo en este caso —al conceder un acceso parcial— únicamente a una parte del expediente, concretamente al informe emitido en la fase de información reservada que avalaba que no se iniciaría ningún tipo de actuación disciplinaria, de realizarse de manera que no se desvirtúe la materia del derecho de acceso. Porque es cierto que deben respetarse los límites establecidos para el ejercicio del derecho de acceso, y respecto a la protección de datos de carácter personal del artículo 15 de la Ley 19/2013, no es cierto que el artículo 14 de la Ley 2/2015 señale que el acceso parcial no puede realizarse de forma tal que se facilite una información distorsionada, equivocada o carente de sentido. En este caso, la Consellería señala que ha facilitado un 80% del texto íntegro, pero la cantidad no significa la calidad de la información, ya que el sentido del acceso es que conozca y precisamente se le ha negado aquella información que le ha facilitado y que conocía y que precisamente se le ha negado aquella que desconocaba y que requería para tener conocimiento. Y la información ofrecida es ineficaz y carece de sentido al tratarse de datos y actos del mismo reclamante que eran perfectamente conocidos por él.

Cuarto

Un breve análisis de los párrafos de las alegaciones de la Conselleria d'Educació, Investigació, Cultura i Esport también nos muestra una inconsistencia en la respuesta dada. El reclamante solicita acceso al expediente completo, que aunque al peticionario le asista el derecho, ya ha comunicado específicamente la información que desea conocer. Por tanto estamos ante una propuesta inefectiva, ya que no haría más que dilatar el término y aclarar los procedimientos, lo que no sería congruente con una administración pública que debe tender siempre a la gestión de los recursos de la manera más eficiente posible.

Veamos la oferta de la Consellería al señor:

"Si la voluntad del Sr. [REDACTADO] fuera la de acceso al expediente de información reservada completo, y no únicamente al texto íntegro del informe transcrito como señalado en su escrito, debería formular esta pretensión ante el órgano competente de conformidad con la normativa aplicable (instructor de la información reservada) que debe resolver el procedimiento conforme a la normativa aplicable a los procedimientos disciplinarios e información reservada, ponderando los bienes jurídicos objeto de protección."

Así podría alegarse que si el señor [REDACTADO] había solicitado únicamente el informe íntegro y se le dio solo parcialmente, lo que ofrece la Consellería parece inscribirse en una posibilidad remota de acceso al expediente completo mediante una nueva petición ante el órgano competente de conformidad con la normativa aplicable y ponderando los bienes jurídicos objeto de protección. Resulta, al menos, un asesoramiento carente de oportunidad porque cuando el reclamante solicitó la mínima parte de un todo, se le ofreció únicamente la porción de aquella parte que ya conocía mientras se le negaba precisamente la parte que ignoraba. Con lo cual parece poco creíble que ahora se le deba dar más información de la solicitada e inicialmente ofrecida. O tal vez se trate de una proposición remotamente retórica sin contenido real.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos se procede:

Primero

ESTIMAR la reclamación que el Sr. [REDACTADO] recibió el día 23 de junio de 2017 en este Consejo de Transparencia y que figura en el antecedente quinto.

Segundo

INSTAR a la Conselleria d'Educació, Investigació, Cultura i Esport a que en el plazo de un mes desde la recepción de esta resolución ofrezca al señor [REDACTADO] el informe completo reservado, anonimizando únicamente lo estrictamente necesario para la protección de datos de terceros, para no desvirtuar la información solicitada.

Tercero

INVITAR al reclamante al hecho de que comunique a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.