Acceso a información sobre subvenciones, presupuestos y convenios de la Conselleria de Agricultura y la Cofradía de Pescadores de Santa Pola

ANTECEDENTES

Primero. Según se desprende de la documentación que la Subsecretaría de la Consellería de Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación de la Generalitat remite a este Consejo, el Sr. se dirigió en fecha que resulta imposible de determinar al «Excma. (sic.) Sr. Ricardo García Macho en su calidad de Presidente de la Comisión (sic.) de Transparencia» solicitándole la «Apertura Expediente y Resolución Urgente contra la Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca (sic.) Y Cofradía de Pescadores de Santa Pola», y esto «[...] por ocultación y negativa de documentos de acceso público sobre los entes a los que se les ha solicitado».

Segundo. Y es que, según se desprende en esta ocasión del escrito del propio reclamante, con fecha de 4 de abril de 2017, este había instado con anterioridad a la referida Cofradía de Santa Pola y a la que ahora denomina «Consejería de Agricultura y Pesa (sic.) de la Comunidad de Valencia» al suministro de una serie de documentos de carácter público. A saber:

• a) Las subvenciones y ayudas públicas recibidas por la cofradía, con indicación de su importe y objetivo (Art. 8. 1.c de la ley), así como la solicitud y documentos que sirvan de base a ésta.
• b) Los presupuestos, con descripción de las principales partidas presupuestarias e información actualizada y comprensible sobre su estado de ejecución (Art. 8. 1.d de la ley).
• c) Las cuentas anuales y los informes de auditoría de cuentas y de fiscalización por parte de los órganos de control externo que sobre ellos se hayan emitido (Art. 8. 1.e de la ley). Las actas donde conste la aprobación de las cuentas por la junta general.
• d) Las retribuciones percibidas anualmente por el Patrón Mayor y el Secretario (Art. 8. 1.f de la ley).
• 1. Que se nos aporte informe o acreditación documental del Impuesto sobre Sociedades (IS).
• 2. Que se nos aporte informe o acreditación documental sobre el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA).
• 3. Copia de todas las actas de reuniones de la Junta de Gobierno, incluyendo orden del día, certificación de acuerdos tomados y asistentes.
• 4. Comisiones de trabajo existentes, sus integrantes y actas de sus reuniones.
• 5. La relación de los convenios suscritos, con mención de las partes firmantes, su objeto, plazo de duración, modificaciones realizadas, obligados a la realización de las prestaciones y, en su caso, las obligaciones económicas convenidas, en relación con actuaciones sujetas al derecho administrativo.
• 6. Las subvenciones y ayudas públicas concedidas, con indicación de su importe, objetivo o finalidad y beneficiarios.

Tercero. Por otra parte, y con el fin de dar cumplimiento a la reclamación del Sr., con carácter previo a la deliberación de la presente resolución, este Consejo procedió a conceder trámite de audiencia tanto a la Dirección General de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural como a la Cofradía de Pescadores de Santa Pola, instándoles en ambos casos mediante sus respectivos escritos de 3 de julio de 2017 a formular las alegaciones que considerasen oportunas respecto a la cuestión planteada, alegaciones que únicamente formuló esta última, y que en la forma de escrito remitido por su patrón mayor, Sr., fueron recibidas en este Consejo con fecha de 28 de julio de 2017 (registro de entrada número 5799).

Y es, en vista de todo ello, y una vez efectuada la oportuna deliberación del asunto en el día de la fecha, que esta Comisión Ejecutiva acuerda la adopción de la presente resolución con base en los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. Conforme al artículo 24.1 en relación con el artículo 42.1 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno es el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información pública, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo. Asimismo, es indiscutible que las entidades objeto de este recurso —la Cofradía de Pescadores de Santa Pola y la que, pese a ser denominada por el reclamante de diversas maneras, resulta ser en definitiva la Consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural de la Comunidad Valenciana— se encuentran sujetas a las exigencias de la mencionada ley. En el segundo caso, en virtud de lo dispuesto en su artículo 2.1.a, que establece que

«Las disposiciones de esta ley se aplicarán a la Administración de la Generalitat»

, y en el primero de los casos en virtud de lo prescrito en el artículo 2.1.f, que de forma expresa declara la sujeción a esta de

«las corporaciones de derecho público»

, condición esta que concurre en las cofradías de pescadores, a las cuales la Ley 5/2017, de 10 de febrero, de pesca marítima y acuicultura de la Comunidad Valenciana define en su artículo 57:

1. Las cofradías de pescadores de la Comunidad Valenciana son corporaciones de derecho público, sin ánimo de lucro, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, integradas voluntaria y libremente por profesionales de la pesca, armadores y trabajadores del ámbito territorial respectivo.

Y que según el artículo 59:

1. Las cofradías de pescadores se regirán por la legislación básica estatal, por lo dispuesto en esta ley y por las disposiciones que en su desarrollo dicten el Consejo y la consellería competente en materia de pesca marítima y acuicultura, y también por los respectivos estatutos.
2. En todo caso, en los aspectos organizativos y cuando ejerzan potestades administrativas, las cofradías se someterán a la legislación administrativa que sea aplicable.
3. En el ejercicio de las actividades económicas que eventualmente realicen se les aplicará la legislación general que las regule.

Esto sí, con la muy relevante limitación, en el caso de las cofradías de pescadores, que su sumisión a la legislación de transparencia queda limitada a «[...] cuanto a sus actividades sujetas a derecho administrativo», como taxativamente establece el artículo 2.1.f de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana.

Tercero. Más problemático resulta, en cambio, determinar si la ley ampara el objeto concreto sobre el que recae la pretensión del reclamante que —en principio— es la «Apertura Expediente y Resolución Urgente contra la Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca y Cofradía de Pescadores de Santa Pola», y esto «[...] por ocultación y negativa de documentos de acceso público sobre los entes a los que se les ha solicitado». Referente a esto es procedente recordar que este Consejo carece de capacidad sancionadora, dado que el artículo 37 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, dedicado precisamente a regular las competencias sancionadoras en materia de transparencia y acceso a la información, establece que:

1. La competencia para la imposición de sanciones disciplinarias corresponderá al órgano que determine la normativa aplicable en la administración u organización en la que preste servicios la persona infractora.
2. En el supuesto de infracciones de las tipificadas en el artículo 32 [infracciones de otras entidades], la potestad sancionadora será ejercida por el órgano competente en la materia de la Administración de la Generalitat.
3. Para las infracciones previstas en el artículo 33 [Infracciones de las personas obligadas al suministro de información], la competencia corresponderá al órgano que determine la normativa aplicable en la administración o entidad a la que se encuentre vinculada la persona infractora, o por la entidad titular del servicio público.

Siendo necesario para ello que se sigan —ordena el artículo 36.1 del mencionado código— «[...] las disposiciones previstas en el procedimiento sancionador o, en el caso de infracciones imputables al personal al servicio de entidades, el régimen disciplinario funcional, estatutario o laboral que en cada caso resulte aplicable». En vista de lo cual no cabe sino concluir la insostenibilidad de la pretensión del Sr. de que este Consejo adopte una «Resolución Urgente contra la Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca y Cofradía de Pescadores de Santa Pola».

Cuarto. En cuanto a la posibilidad de que este Consejo acordara la «Apertura Expediente», es cierto que, respecto al inicio del procedimiento sancionador, el artículo 36 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, prevé no solo la apertura «[...] de oficio, por acuerdo del órgano competente, ya sea por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia», sino también —artículo 36.3— la posibilidad de que el propio Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno inste ante la autoridad competente la incoación del mencionado procedimiento «[...] cuando constate incumplimientos en esta materia susceptibles de ser descritos como alguna de las infracciones previstas en este título [...]», con el dato añadido de que en tal caso «[...] el órgano competente estará obligado a incoar el procedimiento y a comunicar al Consejo su resultado». De manera que, nuevamente, es procedente responder negativamente a la pretensión del Sr. respecto a que este Consejo acuerde la apertura de un expediente contra la Consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural de la Generalitat Valenciana y la Cofradía de Pescadores de Santa Pola. E incluso es procedente responder negativamente también a la posibilidad de que su apertura sea instada por este Consejo ante la autoridad pertinente, dado que este Consejo aún no ha tenido constancia de ningún incumplimiento por parte de las instancias a las que hace referencia. Más allá de la reiterada denuncia de todo tipo de ocultaciones por parte del reclamante, que o bien no han sido objeto de ninguna reclamación ante este Consejo o bien lo fueron con incumplimiento de los plazos legalmente previstos (véase el caso del expediente 117/2016, sustanciado ante este Consejo y declarado inadmisible por haber sido instado incluso antes de que transcurriera el plazo legalmente previsto para que la administración requerida respondiera), la verdad es que, por ahora, ni la Consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural de la Generalitat Valenciana ni la Cofradía de Pescadores de Santa Pola han sido halladas responsables por este Consejo de incumplimientos de la normativa reguladora del acceso a la información pública en ningún caso relacionado con el Sr. o la Plataforma, ni se deriva de esta resolución ninguna infracción de entidad suficiente para instar la imposición de sanciones, y por tanto no se produce el hecho habilitante de la existencia de un incumplimiento constatado por su parte.

Quinto. Dicho lo anterior, y entendiendo que también forma parte de la pretensión del caso que nos ocupa el acceso por parte del reclamante a la información recogida en los diez puntos (cuatro encabezados con letras de la a a la d, y los seis siguientes numerados del 1 al 6), es procedente resolver también respecto de estos.

Reclama el Sr. en su apartado a de su pretensión —y lo hace de nuevo en el apartado 6, enteramente reiterativo— documentación referente a «Las subvenciones y ayudas públicas recibidas por la cofradía, con indicación de su importe y objetivo (Art. 8. 1.c de la ley), así como la solicitud y documentos que sirvan de base a ésta». Tratándose de información de naturaleza netamente pública, como declara en efecto el artículo 8.1.c de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y el artículo 9.1.e de la Ley 2/2015, de 2 de abril, y no habiendo además ninguna objeción por parte de la cofradía reclamada, no hay nada que objetar a esta pretensión.

Sexto. Reclama el Sr. en el apartado b de su pretensión documentación referente a «Los presupuestos, con descripción de las principales partidas presupuestarias e información actualizada y comprensible sobre su estado de ejecución (Art. 8. 1.d de la ley)». Tratándose de información de naturaleza netamente pública, como declara en efecto el artículo 8.1.d de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y el artículo 9.1.f de la Ley 2/2015, de 2 de abril, esta pretensión debería ser en principio aceptable. No obstante, resulta fundada la objeción de la propia cofradía, en el sentido de que al constar en los mencionados presupuestos bienes de derecho privado y de titularidad de la cofradía, así como ingresos y gastos de partidas privadas, contratos laborales, etc., sería aceptable que la cofradía interpelada acordase la omisión de los datos de esa naturaleza, proporcionando al reclamante únicamente los de naturaleza pública.

Séptimo. Reclama el Sr. en el apartado c de su pretensión «Las cuentas anuales y los informes de auditoría de cuentas y de fiscalización por parte de los órganos de control externo que sobre ellos se hayan emitido (Art. 8. 1.e de la ley). Las actas donde conste la aprobación de las cuentas por la junta general». Por más que estos datos se mencionan en el artículo 8.1.e de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y en el artículo 9.1.h de la Ley 2/2015, de 2 de abril, esta pretensión no resulta atendible en el caso de una cofradía por no tratarse de información de naturaleza pública: las cofradías se encuentran, en efecto, financiadas con subvenciones públicas, pero también gracias a la explotación de bienes de titularidad propia e ingresos procedentes de sus socios, de modo que, como máximo, sería atendible una transmisión parcial de aquellos estados anuales en los que se explicitaran las subvenciones públicas recibidas, pero no necesariamente las restantes.

Octavo. Reclama el Sr. en el apartado d de su pretensión «Las retribuciones percibidas anualmente por el Patrón Mayor y el Secretario (Art. 8. 1.f de la ley)», exigencia que choca con el hecho de que los cargos directivos de las cofradías no poseen la condición de funcionarios públicos, ni son retribuidos con cargo al erario público más que en la medida en que las cofradías reciben subvenciones de esa naturaleza y estas pueden eventualmente aplicarse al pago de salarios, extremo que quedaría suficientemente aclarado mediante la información que el reclamante recibirá al amparo de lo previsto en el párrafo anterior.

Noveno. Reclama el Sr. en los apartados 1, 2 y 3 de su pretensión «Que se nos aporte informe o acreditación documental del Impuesto sobre Sociedades (IS).», «Que se nos aporte informe o acreditación documental sobre el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA).» y «Copia de todas las actas de reuniones de la Junta de Gobierno, incluyendo orden del día, certificación de acuerdos tomados y asistentes.», exigencia esta incompatible con la sujeción de las cofradías de pescadores a la legislación de transparencia únicamente «[...] cuanto a sus actividades sujetas a derecho administrativo», y que en consecuencia es procedente denegar.

Décimo. Reclama el Sr. en el apartado 4 de su pretensión datos sobre «Comisiones de trabajo existentes, sus integrantes y actas de sus reuniones.», extremo de dudosa interpretación. En la medida en que la cofradía apelada ha manifestado su intención de proporcionar al reclamante el organigrama funcional que se menciona en el último párrafo de la página cuatro de sus alegaciones, este Consejo no tiene nada que objetar a que lo haga, si bien ello no impide la condición privada de dicho organigrama y, en consecuencia, la no sujeción de esta información a las exigencias de la ley de transparencia.

Undécimo. Finalmente, y en relación con el apartado 5 de la pretensión del Sr., por el cual se solicita «La relación de los convenios suscritos, con mención de las partes firmantes, su objeto, plazo de duración, modificaciones realizadas, obligados a la realización de las prestaciones y, en su caso, las obligaciones económicas convenidas, en relación con actuaciones sujetas al derecho administrativo.», resulta de nuevo aceptable y, en consecuencia, es procedente instar a la cofradía requerida a proporcionar al reclamante la lista de los convenios suscritos —y los datos pertinentes de acompañamiento—, aunque únicamente los suscritos en relación con actuaciones sujetas al derecho administrativo.

Duodécimo. Quedaría por resolver una última cuestión en relación con la reclamación interpuesta ante la Cofradía de Pescadores de Santa Pola, que no es otra que la pretensión de esta corporación de remitir la respuesta a la solicitud del Sr. a la Federación Nacional de Cofradías de Pescadores, situada en Madrid. Esta pretensión se deriva de lo afirmado en la página 2 del ya mencionado escrito de alegaciones remitido a este Consejo con fecha de 28 de julio, en el que, basándose en la pertenencia de la Cofradía de Santa Pola a dicha federación, y con el fin de no facilitar al solicitante información susceptible de ser utilizada por él con fines difamatorios, comunica a este Consejo su intención de delegar en la Federación Nacional de Cofradías de Pescadores toda respuesta a las demandas del reclamante, y en particular para que sea en su sede madrileña donde deba recoger la documentación que se le ponga a su disposición.

No obstante ello, y por comprensibles que sean las precauciones que la Cofradía de Santa Pola desea adoptar, su pretensión resulta jurídicamente insostenible. La solicitud de acceso a la información del Sr. está explícitamente dirigida a la mencionada cofradía, que además se encuentra sujeta a la ley de transparencia, por lo que corresponde a esta, y no a ninguna otra entidad, brindarle una respuesta completa, lo que implica entregar al reclamante la información solicitada en los términos previstos en la parte resolutiva de este escrito, y en la manera prescrita por el artículo 22 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Lo que naturalmente no impide que la Cofradía de Pescadores de Santa Pola pueda coordinar previamente dicha respuesta con la federación a la que pertenece, o recibir el asesoramiento —jurídico o de cualquier otra naturaleza— de la misma.

Decimotercero. Resta finalmente abordar la posición que en este caso mantiene la Consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural de la Generalidad Valenciana, a la cual el Sr. reclama, sin distinción ni matiz, toda la documentación que también reclama a la Cofradía de Pescadores de Santa Pola. Resuelta la cuestión de qué documentación resultaría accesible, esta nueva exigencia obliga a abordar la cuestión de a quién correspondería su entrega: si a la referida cofradía de manera exclusiva, o si también a la consellería interpelada, de modo que el reclamante pudiera obtener la información solicitada de la fuente que le resultara más accesible, o suplir con la celeridad de una la inacción de la otra. Referente a esto, y dado que la reclamación se presenta de forma indistinta contra ambas instancias, y ambas deberían poseer los documentos referidos, ambas estarían sujetas a su entrega, si bien —como es obvio— nada impediría que una de ellas asumiera dicha obligación en nombre de ambas, exonerando a la otra de tal tarea, siempre que la entrega de la documentación que deba ponerse en manos del reclamante se realizara dentro del plazo y en la forma debida.

Decimocuarto. En relación con todo lo anterior, este Consejo coincide sustancialmente con la doctrina establecida por su homólogo catalán, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (en adelante, GAIP), que ya tuvo la ocasión de ocuparse de un caso similar —de hecho idéntico en cuanto a su solicitante y su objeto— en su Resolución núm. 310/2017. En esta línea, señalada en los fundamentos jurídicos anteriores, la GAIP recordó que la legislación en materia de transparencia sujeta a las cofradías de pescadores a sus exigencias como corporaciones de derecho público solo en la medida en que ejercen funciones públicas; que solo los actos de estas entidades que implicaran el ejercicio de funciones públicas estaban sometidos a la tutela de la Generalitat y eran susceptibles de revisión administrativa ante esta Administración, y que, en consecuencia, no resultaba amparable en la ley la exigencia de entrega de información sobre presupuestos, cuentas y gestión económica interna de la entidad, sobre personal y responsables internos, sobre constitución de la entidad, sobre convenios y sobre servicios a los socios, en la medida en que ninguna de estas cuestiones parece afectar al ejercicio de funciones públicas.

En cambio, este Consejo preferiría mantener una posición más abierta y favorable a la transparencia respecto a las subvenciones y ayudas públicas recibidas por las referidas cofradías, separándose en este aspecto de la posición de la GAIP —favorable también en este caso a denegar el acceso a la información cuando se solicita a la propia cofradía, pero inclinada a concederlo en caso de que el reclamante lo solicitase a las administraciones concedentes de dichas subvenciones o ayudas— y permitir directamente el acceso a la información referida mediante la simple solicitud al receptor de las mencionadas subvenciones y ayudas.

En cualquier caso, este Consejo haría enteramente suya la afirmación de su homólogo catalán en el sentido de que:

«La falta de acceso a esta información puede denotar un cierto déficit de transparencia por parte de la Cofradía de Pescadores de Blanes, pero esto no significa que incumpla las obligaciones establecidas por la legislación de transparencia y acceso a la información pública. Debe tenerse en cuenta que las cofradías de pescadores realizan básicamente, como indica el informe de la Cofradía de Pescadores de Blanes, actividades de naturaleza privada, como transacciones civiles o mercantiles o prestación de servicios a sus miembros. El acceso a la información relativa a estas actividades (que no puede calificarse de información pública), si procede, podrá plantearse mediante los procedimientos e instancias que correspondan (legislación de cofradías, legislación sobre asociaciones, jueces y tribunales civiles, etc.), pero no sobre la base de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, ni ante la GAIP.»

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno acuerda:

Primero. Estimar parcialmente la reclamación presentada por el Sr., en su calidad de presidente de la Plataforma contra la Consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural de la Generalitat y la Cofradía de Pescadores de Santa Pola, instando a esta a realizar la entrega, en el plazo máximo de un mes, de la documentación referida en los fundamentos jurídicos quinto, sexto, séptimo y undécimo, en los términos y con las limitaciones que allí se contienen, y desestimar el resto de los extremos de la mencionada reclamación.

Segundo. Invitar al reclamante a que comunique a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a su notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.