Acceso a informes de inspección y anexos de evaluación en un proceso selectivo de dirección escolar

ANTECEDENTES

Primero.- La reclamante participó en un procedimiento selectivo convocado mediante Resolución de 12 de noviembre de 2018 del Director General de Centros y Personal Docente. En el marco de este, el 20 de febrero se le comunicó la no superación del mismo, resolución frente a la cual presentó alegaciones. Estas fueron contestadas el 4 de marzo, concediéndole como interesada un acceso parcial a la documentación solicitada en su condición de interesada en un procedimiento. No obstante, no se le facilitó información relativa al Informe de la Inspección Educativa de la evaluación del ejercicio de la función directiva, según el anexo III de la Resolución, así como los anexos II cumplimentados, de forma anónima, por los miembros de la comunidad educativa. El 5 de marzo, la interesada se dirigió a la Inspectora asignada al procedimiento en relación con el acceso a estos anexos II.

El 8 de marzo la Inspectora emite informe en el cual manifiesta el carácter auxiliar de la documentación solicitada en lo que respecta al anexo II de las instrucciones 15/2018, de 29 de noviembre, ya que tal como indican las mencionadas instrucciones se trata de un instrumento de trabajo cuyo uso no es preceptivo, sino potestativo. Asimismo afirma: "... a pesar de haber realizado el profesorado y la presidenta del AMPA valoraciones positivas de la gestión de la función directiva de la candidata a la renovación, esta inspectora tuvo en cuenta en su informe toda la documentación administrativa que se adjuntó a su informe complementario de día 29 de enero de 2019 y comprobó que las valoraciones realizadas tanto por el profesorado como por la presidenta del AMPA no se ajustaban a los documentos administrativos del centro -actos de la CCP, del Claustro del Consejo Escolar y especialmente el PAC del centro-. III. En todos los casos y entrevistas realizadas en las cuales se cumplimentó el anexo II se indicó tanto al profesorado como a la presidenta del AMPA que no debían cumplimentar lo que no supieran, haciendo caso omiso a las instrucciones de esta inspectora".

En cualquier caso se afirma que la inspectora remite los anexos solicitados a la Comisión, por si considerara que era necesario dar acceso a la reclamante.

La Comisión el 17 de abril comunica a la interesada la negativa de acceso respecto al anexo II y "recuerda": "que se trata de documentación adicional solicitada por la inspectora para recoger información, con la finalidad de generar elementos de juicio para la elaboración del informe recogido como anexo II y anexo III. Sobre esta documentación adicional se le informa que no está datada ni firmada por los interesados".

Por su parte, respecto al anexo III, se le contestó: "le comunico que este informe no está disponible en formato papel, fue cumplimentado por la Inspectora de Educación en la plataforma habilitada para tal fin, "Gestión Táctica", no previendo esta plataforma la modalidad de impresión del mencionado anexo III, no obstante, la Inspectora elaboró 4 informes en formato papel, de los cuales ya se le ha facilitado copia según consta en el acta de entrega de documentación de fecha 4 de marzo de 2019", frente a esta resolución la interesada presentó reclamación por denegación de acceso ante este Consejo el 3.5.2019.

Segundo.- Solicitadas alegaciones por este Consejo, la Subsecretaría de la Consellería las remitió.

Tercero.- Efectuada la deliberación del asunto en diversas sesiones por esta Comisión Ejecutiva, se adopta la presente resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero.- Conforme al artículo 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015 de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Asimismo, la Administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto del presente recurso –Consellería de Transparencia– se encuentra sujeta a las exigencias de la mencionada Ley, en virtud de lo dispuesto en su artículo 2.1.a), que se refiere de forma expresa a "la Administración de la Generalitat".

En cuanto al reclamante, se reconoce el derecho a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana, toda vez que el artículo 11 de esta Ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización constituida legalmente, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

Segundo.- Según se ha expuesto en los antecedentes, la presente reclamación presentada ante este Consejo de Transparencia tiene por objeto el interés del peticionario de acceder a la información como interesado en el procedimiento. Según se ha subrayado en el primer antecedente, la ahora reclamante participó en un procedimiento selectivo convocado mediante Resolución de 12 de noviembre de 2018 del Director General de Centros y Personal Docente, y no superó dicha selección por resolución de 20 de febrero, frente a la cual presentó alegaciones requiriendo diversa información. Parte de la información requerida no le fue facilitada en diversas solicitudes, finalmente por resolución de la Comisión del 17 de abril, frente a la cual reclamó ante este Consejo el 3.5.2019.

Cabe ahora centrarse en la alegación de la Generalitat Valenciana relativa al hecho de que es procedente la inadmisión de la reclamación puesto que este Consejo es incompetente porque no se trata de un ejercicio del derecho de acceso a la información reconocido por la Ley 19/2013, sino del ejercicio del derecho de acceso al expediente reconocido por el artículo 53 de la Ley 39/2015.

Se afirma que "en opinión de esta Subsecretaría, con base en la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, precepto de carácter básico, y tal como viene manifestando el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (resolución entre otras de 16 de abril de 2019), órgano que es quien legalmente tiene atribuida de forma expresa la función de interpretación uniforme de la Ley 19/2013", en la misma línea se recogen afirmaciones de la sentencia de la Audiencia Nacional 46/2017, de 6 de febrero, Sala Contenciosa Administrativa, sección 7ª, sobre el régimen específico de acceso en materia tributaria. Todo para concluir que procede la inadmisión por razón de "la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, precepto de carácter básico, y la interpretación que de la misma realiza el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (órgano encargado de la interpretación de la ley), el ámbito de aplicación de las resoluciones susceptibles de reclamación también tiene la consideración de contenido básico".

Pues bien, cabe rechazar la alegación de inadmisión. En este punto, el criterio de este Consejo valenciano es antiguo, reiterado y claro. Desde los primeros meses de actividad en 2016 se adoptó el criterio interno de entender que el derecho de acceso a la información incluye el acceso a los expedientes administrativos incluso en caso de estar en trámite. Desde entonces, en los requerimientos a los sujetos obligados se les advierte "que el acceso a la información pública puede incluir también el acceso a información contenida en expedientes –abiertos o cerrados– e incluso cuando la información haya sido requerida por quienes no tienen la condición de interesados". Este criterio interno se ha expresado de manera amplia, por ejemplo en la resolución CTCV Res. exp. 12/2016, 10.3.2017, FJ 3º: Este Consejo hizo suyo expresamente el criterio de la autoridad catalana: "Si la voluntad del legislador fuera la de denegar el acceso a los expedientes cerrados, ya lo habría establecido, y no lo hace, ni por activa ni por pasiva. Más bien todo lo contrario" (véase Resolución de 23 de diciembre de 2015, de finalización de la Reclamación 17/2015, disponible en www.gaip.cat).

Además, como se ha adelantado "si el interesado en un procedimiento solicita la información al amparo de la legislación y garantías del derecho de acceso a la información" contará con el régimen de la Ley 19/2013 además de un régimen privilegiado puesto que "la posición jurídica de interesado favorecerá las posibilidades de acceso a la información." (FJ 3º). Así, la concurrencia de las posiciones jurídicas de ciudadano e interesado en la solicitud de acceso respecto de un expediente comporta un "régimen especialmente privilegiado de acceso", de manera que "la posición jurídica de interesado favorecerá las posibilidades de acceso a la información" (CTCV Res. exp. 12/2016, 10.3.2017). FJ 4º: "la concurrencia del derecho de acceso a la información con el derecho de acceso al expediente del interesado también intensifica la posición jurídica de quien solicita la información, al mismo tiempo que el interesado disfruta de la garantía que brinda la legislación de acceder al órgano de garantía como lo es este Consejo."

Las autoridades independientes de transparencia como este Consejo de ninguna manera están sometidas al criterio del Consejo Estatal, que legítimamente interpreta a su manera el precepto legal.

De las muchas y reiteradas resoluciones de este Consejo siempre en la misma dirección, no pocas lo han sido en ámbitos como el presente, en el cual el solicitante de información es interesado en el ámbito de selección o contratación de personal.

Tercero.- La reclamante ante este Consejo el 3.5.2019 solicita la siguiente información:

• Copia cumplimentada por la inspectora del anexo III, referente al proceso de renovación del cargo de Directora que ostente, de acuerdo con la RESOLUCIÓN de 12 de noviembre de 2018 del director general de Centros y Personal Docente, por la cual se convoca la renovación y se determinan los criterios de evaluación del ejercicio del cargo de director o directora de centros docentes públicos, en el ámbito de la Generalitat.
• Copia de los anexos II de los indicadores para la observación y análisis de la función directiva de la Instrucción 15/2018, de 29 de noviembre, cumplimentados por los miembros del Claustro y del Consejo Escolar durante la entrevista mantenida el 16 de enero de 2019 dentro del proceso de renovación de la Directora y a los cuales se hace referencia en la misma documentación del expediente administrativo de este proceso.
• Que se atienda la petición realizada a la inspectora en fecha 11, 12 y 13 de marzo de 2019, por los miembros del Consejo Escolar entrevistados, que solicitaron por registro de entrada a la inspectora, copia del anexo II de los indicadores para la observación y el análisis de la función directiva de la Instrucción 15/2018, de 29 de noviembre, cumplimentados por ellos mismos durante la entrevista mantenida el 16 de enero de 2019 y en el cual al finalizar la entrevista, la misma inspectora identificó en el encabezamiento del mismo con el nombre y apellidos de la persona entrevistada.

Cuarto.- En relación con la solicitud del documento anexo III, alega la Generalitat Valenciana que no se le pudo hacer llegar por estar en formato electrónico en plataforma informática "OVIDOC" en "GESTIÓN TÁCTICA", no pudiendo imprimirse adecuadamente con firma. Se señala que el 4 de marzo de 2019 se le facilitó la información requerida aunque mediante documento denominado anexo II y se le facilitó firmado por la inspectora. Se afirma que en ellos se recogen las mismas informaciones. La única diferencia es que el anexo III es el modelo normalizado a tener en cuenta por la Comisión de evaluación en el procedimiento de renovación; el anexo II es un documento de soporte para que, potestativamente, los inspectores e inspectoras puedan recoger las informaciones para la realización del anexo II. Se especifica que en el anexo II, las dimensiones e indicadores a valorar son coincidentes con los del anexo III solicitado, con la diferencia de que en el anexo II son numéricos, de 0 a 4, y en el anexo III cualitativos: positivos (3 y 4) o negativos (0, 1 y 2), siendo la valoración final de la dimensión positiva si el número de indicadores positivos es la mitad o más de los de la dimensión, o negativos si el número de indicadores positivos es menor a la mitad. Además, este documento está firmado por la inspectora, lo cual le otorga una total veracidad y validez.

En cualquier caso, "visto el interés" en el anexo III se ha podido obtener una impresión de las pantallas del mismo tal como aparecen en la plataforma informática. El resultado de estas "capturas de pantalla", se adjunta como Doc núm. 2 y, como se observa, y se ha explicado anteriormente, sus contenidos son los mismos y coincidentes con los informes facilitados a la interesada aunque a través de las dimensiones e indicadores del anexo II.

Así las cosas, y en relación con la solicitud de información relativa al anexo III, este Consejo considera que se ha satisfecho el derecho de acceso a la información al facilitar esta información de las pantallas al interesado, por lo cual se ha producido una pérdida sobrevenida del objeto respecto de aquel.

Quinto.- Cabe, pues, centrarse en los requerimientos de información de los anexos II. La Generalitat Valenciana señala que "No constan documentos firmados por estos representantes, ni constan en el expediente, y forman parte de la documentación no exigible en la configuración del expediente administrativo" y se alega expresamente la causa de inadmisibilidad relativa al artículo 18 b) por "información que tenga carácter auxiliar o de soporte". A partir de aquí se da apoyo a las alegaciones de la Sentencia de la Audiencia Nacional 162/2017, de 24 de abril. Y debe señalarse que esta sentencia en relación con un procedimiento competitivo afirmaba que no procede esta causa de inadmisibilidad si se trata de información "absolutamente relevante" para el procedimiento selectivo, porque es necesaria para conocer los motivos concretos de exclusión del mismo, esto es, que en la información auxiliar o de soporte se contengan "verdaderos fundamentos y razonamientos en los cuales se basa la calificación de no apto, y que constituirían la base de la posible defensa de los derechos del aspirante". Ahora bien, la Generalitat Valenciana pasa directamente a afirmar que la información solicitada "NO contiene una información referente a la valoración de la aptitud del aspirante que sea absolutamente relevante para decidir si continúa o no en el proceso selectivo y, en este segundo caso, necesaria para que este pueda saber cuáles son los motivos concretos que han dado lugar a la valoración negativa de sus aptitudes que, de hecho, han determinado su exclusión del proceso selectivo". Se afirma que la inspectora señala que la decisión no se adopta por la información del anexo II, sino por toda la documentación administrativa.

Se añade que la información solicitada no se ajusta a las indicaciones que se dieron de no cumplimentar por parte del profesorado o presidenta del AMPA lo que desconocían. Que las valoraciones que hicieron, no obstante, no se ajustaban a la documentación del centro. Que por ello, la valoración procedente por el órgano asesor del procedimiento selectivo fue la de actos de la CCP, del Claustro, del Consejo Escolar y especialmente la Programación Educativa del Centro. Y que esta valoración de la documentación procedente sí es la que ha sido facilitada a la reclamante.

Sexto.– Cabe estimar la reclamación en cuanto al acceso a los referidos anexos II de los indicadores para la observación y análisis de la función directiva de la Instrucción 15/2018, de 29 de noviembre, cumplimentados por los miembros del Claustro y del Consejo Escolar durante la entrevista mantenida el 16 de enero de 2019 dentro del proceso de renovación de la Directora y a los cuales se hace referencia en la misma documentación del expediente administrativo de este proceso. En primer lugar, es reiterado este Consejo afirmando "el especial cuidado y deber de motivación que deben tener los sujetos obligados para acudir a las causas de inadmisibilidad. Una mala interpretación, que condujera a una inadmisibilidad improcedente, privaría a la ciudadanía de la garantía que implica la suficiente motivación de un límite y de la necesaria ponderación que sin duda debe realizarse cuando se trata de excepciones al derecho de acceso" (Cap de bestiar. exp. 18/2015, 28.10.2016 FJ 3º).

Este Consejo comparte el criterio expresado por la sentencia mencionada, que no difiere del expresamente señalado en el artículo 46.1 del Decreto 105/2017, de 28 de julio que despliega la legislación valenciana ("No obstante, si la información auxiliar fuera determinante para la toma de decisiones, no incurrirá en causa de inadmisibilidad").

Pues bien, ni la ciudadanía, ni la concreta reclamante ni este Consejo deben confiar necesariamente en las afirmaciones de la Administración cuando señala que la información requerida no es relevante para las decisiones adoptadas. Antes bien, en el ámbito de la selección de personal, ya son importantes las resoluciones de este Consejo en la línea de facilitar la máxima transparencia que permita la fiscalización por parte de los interesados de toda la información que pueda ser relevante para la toma de la decisión. Así las cosas, no cabe admitir la causa de inadmisibilidad afirmada. La información existe, es información pública en principio accesible. Además, nada prevé que se incluya información protegible por los artículos 14 o 15 de la Ley 19/2013. Nada ha alegado la Administración sobre este tema y cabe recordar que se trata de informes cumplimentados de forma anónima por los miembros de la comunidad educativa a instancias de la Inspectora. El conocimiento de esta documentación permitiría comprobar a la interesada si efectivamente son intrascendentes respecto de las decisiones adoptadas que llevaron al rechazo en la selección de la reclamante. Procede, por tanto, estimar parcialmente la presente reclamación y reconocer el acceso a los mencionados informes.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos procede:

Primero.- Declarar parcialmente la pérdida sobrevenida del objeto de la presente reclamación interpuesta por la Sra. , formulada contra la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte en relación con la solicitud de acceso al anexo III.

Segundo.- Estimar parcialmente la reclamación interpuesta y, en consecuencia, reconocer el derecho de la reclamante a acceder a la copia de los anexos II de los indicadores para la observación y análisis de la función directiva de la Instrucción 15/2018, de 29 de noviembre, cumplimentados por los miembros del Claustro y del Consejo Escolar durante la entrevista mantenida el 16 de enero de 2019, desestimando la reclamación en el resto.

Tercero.- Instar a la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte que informe a este Consejo de las actuaciones llevadas a cabo para ejecutar la presente Resolución.

Cuarto.- Invitar a la reclamante a que comunique a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.