Acceso a actas y datos de procesos electorales de un colegio profesional

ANTECEDENTES

Primero. Según se desprende de la documentación que consta en el expediente, con fecha 19 de junio de 2018, la Sra. presentó ante el Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern una reclamación contra el Colegio Oficial de Enfermería de Castellón. Manifestaba que el Colegio Oficial de Enfermería de Castellón no había respondido a una solicitud de acceso a la información pública presentada el 11 de febrero de 2018, reclamación que se transcribe literalmente:

"Presente RECLAMACIÓN CONTRA EL COLEGIO OFICIAL DE ENFERMERÍA DE CASTELLÓN POR DENEGACIÓN POR SILENCIO de la solicitud de acceso a la información pública presentada con fecha 11 de febrero de 2018, en relación con los DOS ÚLTIMOS PROCESOS ELECTORALES, realizados en este colegio (docs. núm. 2). En el escrito enviado a los citados colegios, se solicitaba: 1. Todas las actas derivadas de cada uno de los procesos, desde la reunión de la Junta de Gobierno en la que se decidió la convocatoria, hasta la toma de posesión de cada una de las nuevas juntas surgidas del proceso. 2. Fecha de inscripción en el Registro de Colegios Profesionales correspondiente, de la composición de cada una de las nuevas Juntas de Gobierno. Una vez cumplido ampliamente el plazo legal, no he recibido respuesta alguna del Colegio Oficial de Enfermería de Castellón."

Segundo. En fecha 27 de junio de 2018, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència remitió al Colegio Oficial de Enfermería de Castellón el escrito por el cual se le otorgaba trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera formular las alegaciones que considerara oportunas. Este escrito fue recibido por el Colegio Oficial de Enfermería de Castellón el 4 de julio de 2018.

Tercero. En respuesta al escrito de la Comisión Ejecutiva por el cual se otorgaba trámite de audiencia, el Colegio Oficial de Enfermería de Castellón presentó, a través del Registro Telemático de la Generalitat, escrito el 18 de julio de 2018, recibido en el Consell de Transparència el mismo día, en el cual, tras una exposición de los antecedentes y fundamentos jurídicos, acordó la inadmisión a trámite de la solicitud de derecho de acceso a la información pública en aplicación de los artículos 17.2 a) y 18.1 e) de la Ley 19/2013 por los siguientes motivos:

1. No quedar acreditada la identidad del solicitante a través de un medio válido en derecho.
2. No se acredita la existencia de un acuerdo válidamente adoptado por parte del órgano ejecutivo colegiado de la asociación referido al ejercicio del derecho de acceso a la información pública de entidades colegiales.
3. Ser aplicable, de conformidad con lo establecido en la DA primera, apartado 2, de la Ley 19/2013, el régimen específico previsto en la normativa de los colegios profesionales en cuanto al principio de transparencia en su gestión (art. 11 Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales).
4. Que la solicitud supone una interferencia ilegítima en la actividad colegial y en las funciones que tiene atribuidas por ley o por delegación de las administraciones públicas que contraviene el marco regulador colegial vigente e ignora el régimen especial de transparencia que tienen los colegios profesionales.
5. La solicitud formulada vulnera la garantía constitucional de la que gozan las corporaciones colegiales según el artículo 36 de la Constitución Española, ya que la solicitante se atribuye a sí misma, a través de unos estatutos asociativos, funciones y competencias propias y reservadas a autoridades públicas, jurisdiccionales y administrativas, al pretender controlar, fiscalizar e investigar la actividad de la organización colegial al margen de las vías legalmente previstas, ya que la información solicitada en los términos en que se realiza no supera el test del interés público en la divulgación de la información solicitada.
6. La petición de datos que se solicita (nombres y datos de los candidatos, interventores...) entraría en colisión con la L.O. 15/1999, de 13 de diciembre, por lo cual sería aplicable el límite previsto en el artículo 15 de la Ley 19/2013.

Efectuada la deliberación del asunto en diversas sesiones de esta Comisión Ejecutiva, y sin que haya sido posible cumplir el plazo oportuno debido a las carencias estructurales de este órgano, se adopta la presente resolución con los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. De conformidad con el artículo 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante, Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo. En cuanto a la reclamante, se reconoce el derecho de la Sra. a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, dado que el artículo 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

Tercero. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, derecho de acceso a la información pública y buen gobierno (estatal), en su artículo 2.1 e) relativo a su ámbito subjetivo de aplicación, incluye a las corporaciones de derecho público en cuanto a sus actividades sujetas al derecho administrativo. No obstante, según el artículo 2.2, las corporaciones de derecho público no se consideran, a efectos de esta ley, como Administración pública. Lo mismo dispone el artículo 2.1 f) de la Ley 2/2015 valenciana respecto del ámbito subjetivo de aplicación en cuanto a las corporaciones de derecho público en sus actividades sujetas al derecho administrativo.

Los estatutos del Consell d'Infermeria de la Comunitat Valenciana, publicados mediante la Resolución de 13 de junio de 2002 (DOGV, núm. 4.292 de 15.07.2002), en su artículo 32 establecen: "los colegios de enfermería y el CECOVA, como corporaciones de derecho público, están sujetos al derecho administrativo cuando ejercen potestades públicas. El resto de su actividad se rige por el derecho privado".

En consecuencia, la Administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto del presente recurso —EL COLEGIO OFICIAL DE ENFERMERÍA DE CASTELLÓN— está sujeta a las exigencias de la citada ley.

Los colegios profesionales, reconocidos por la propia Constitución (art. 36) y configurados legalmente de manera general por la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, poseen una singular naturaleza en su configuración como corporaciones de derecho público de base privada que desarrollan funciones públicas, lo cual se justifica por el cumplimiento de diferentes intereses públicos (STC 89/1989, de 11 de mayo, F.J. 7 y recientemente STC 3/2013, de 17 de enero, F.J. 5). A la vista de la regulación básica, sus funciones, de manera general, se refieren en el artículo 5 (Ley 2/1974, de 13 de febrero) y sus actos pueden ser objeto de recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa cuando estén sujetos al derecho administrativo (art. 8) y, en este ámbito, debe entenderse el artículo 2.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando regula que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con [...] los actos y disposiciones de las corporaciones de derecho público, adoptados en el ejercicio de sus funciones públicas.

La STS de la Sala Tercera de 18 de julio de 2008 (FJ 1º) recuerda que los colegios son corporaciones públicas que constituyen una realidad jurídica de base asociativa y régimen particular diferente al de las asociaciones de naturaleza privada (STC 5/96). Este carácter de corporaciones públicas no desvirtúa la naturaleza privada de sus finalidades y fines principales (STC 20/88), y queda limitada su equiparación a las administraciones públicas de carácter territorial únicamente a los aspectos organizativos y competenciales en que se concreta y singulariza la dimensión pública de los colegios (STC 87/89).

Esta particular naturaleza y funciones imponen analizar cada actuación colegial concreta para determinar si queda sujeta al derecho público y, por tanto, a la normativa de transparencia. Asimismo, tienen especial interés las diversas resoluciones del Consejo estatal de Transparencia sobre colegios profesionales; se trata de las resoluciones 0046/2015, la R/0017/2016 y la R/0080/2016 de 22 de septiembre de 2016.

Cuarto. En cuanto a la petición cursada por la reclamante, es pertinente conforme a las previsiones de la ley —dado que las corporaciones de derecho público están obligadas a cumplir la normativa aplicable sobre transparencia— aunque de una manera que difiere de la obligación del resto de sujetos obligados con la consideración de Administración pública, al tener las mencionadas corporaciones una naturaleza mixta: pública y privada. En este sentido, la normativa sobre transparencia solo les obliga a facilitar información en lo que se refiere a sus funciones públicas.

En cuanto a la naturaleza del régimen electoral de los colegios profesionales, otros consejos y comisionados de transparencia también han tenido ocasión de pronunciarse (RT 015/2016 del CTBG; R 477/2016 CTBG de 6 de febrero de 2017; R60/2016, de 29 de marzo de 2017; Resolución 11/2017 CTAR; RSCTG 75/2018).

El procedimiento electoral de un colegio profesional es una materia sujeta al derecho administrativo, ya que se trata de proteger un interés público general, como es que la manera de organización y actuación sean democráticas (STC 386/1993, de 23 de diciembre, F.J. 2).

Quinto. Respecto a la información solicitada, procedemos a analizar las alegaciones formuladas:

• Que sea inadmitida la solicitud de derecho de acceso por no estar acreditada la identidad del solicitante a través de un medio válido en derecho.
  Sobre este tema cabe señalar que consta en la documentación remitida por la reclamante a este Consejo tanto la identificación de esta, mediante la copia de su DNI, como el certificado de la secretaria de la asociación del acuerdo de la Asamblea General Ordinaria, por la cual se nombra a la reclamante titular de la presidencia de la junta directiva de la entidad. Este Consejo desconoce si esta documentación fue remitida por la reclamante en su solicitud inicial dirigida al Colegio Oficial de Enfermería de Castellón, ya que, de no haber sido así, debería haberle requerido para que la interesada subsanara las deficiencias de su solicitud, de conformidad con lo establecido en el artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.
• En cuanto a la inexistencia de un acuerdo válidamente adoptado que legitime la solicitud de acceso a la información, no se considera necesario que, para que la reclamante solicite el acceso a una información pública, deba acreditar la existencia de un acuerdo expreso del órgano en este sentido.
• Otro motivo alegado por el colegio, por el cual considera que debe inadmitirse la solicitud de la reclamante, es la aplicación de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, que en su apartado segundo prevé que se regirán por su normativa específica aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de derecho de acceso a la información. Alegando como régimen jurídico lo establecido en el artículo 11 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales.
  El artículo mencionado no regula ningún régimen jurídico específico de derecho de acceso a la información, sino que establece que las organizaciones colegiales están sometidas al principio de transparencia en su gestión. Para ello, debe elaborarse una memoria anual, cuyo contenido se detalla en dicho precepto y que debe ser objeto de publicidad. Por tanto, no se puede aceptar la alegación formulada. Del mismo modo que lo alegado respecto a las fechas de inscripción de las juntas de gobierno en el Registro de Colegios Profesionales, el artículo 23 y siguientes de la Ley 6/1997, de 4 de diciembre, regula el registro de colegios profesionales y no ningún régimen jurídico específico de derecho de acceso a la información.
• Que la solicitud de acceso supone una interferencia ilegítima en la actividad colegial y que vulnera la garantía constitucional de la que gozan las corporaciones colegiales. Cabe señalar que el derecho de acceso a la información pública es un derecho que la legislación de transparencia garantiza a cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley. Este Consejo no tiene por qué valorar las manifestaciones efectuadas por el colegio respecto a las actuaciones de la asociación.
• Respecto a la causa de inadmisión alegada (art. 18.1.e Ley 19/2013), es necesario fijar como premisa y punto de partida cómo deben interpretarse las causas de inadmisión.
  Sobre este tema hay que tener en cuenta que el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, estatal de transparencia acceso a la información pública y buen gobierno regula las causas de inadmisión, en virtud de las cuales: "1. Se inadmiten a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes (…) que estén referidas a determinados tipos de información a) b) c) d) y e)”. Cabe partir de que las causas de inadmisión expresadas en el referido artículo 18 de la Ley 19/2013 (y que de algún modo se concretan en el artículo 16 de la Ley 2/2015 valenciana) operan como restricciones al derecho constitucional de acceso a la información y que, bajo el principio de máxima transparencia que preside toda interpretación de este derecho, la interpretación debe ser favorable a este y restrictiva en cuanto a sus límites. En consecuencia, la inadmisión de una solicitud de acceso a la información debe abordarse como una restricción que requiere ser motivada de manera clara y precisa para cada supuesto concreto. Es más, no debe obviarse la especial atención y deber de motivación que deben tener los sujetos obligados para acudir a las causas de inadmisión. Una mala interpretación, que condujera a una inadmisión improcedente, privaría a la ciudadanía de la garantía que implica la suficiente motivación de un límite y de la necesaria ponderación que, sin duda, debe hacerse cuando se trata de excepciones al derecho de acceso a la información por concurrencia con otros derechos o bienes o intereses (artículos 14 y 15 Ley 19/2013).
  Esta percepción de la necesaria interpretación restrictiva y especial atención en la inadmisión también ha sido expresada, por ejemplo, por el Consejo de Transparencia estatal en diversos de sus criterios, en particular en los Criterios 3/2016: Causas de inadmisión de solicitudes de información. Solicitud de información repetitiva o abusiva. Del mismo modo se aprecia el principio de máxima transparencia respecto a las restricciones y la motivación suficiente en criterios, dictámenes y resoluciones de la GAIP de Cataluña, como por ejemplo en la Resolución de 17 de diciembre de 2015, de finalización de la Reclamación 15/2015 (FJ 2º) y en diversos supuestos respecto de las causas de inadmisión de solicitudes de acceso.
  Así pues, y según lo expuesto, cabe concluir afirmando, como punto de partida, que las causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información del artículo 18 de la Ley 19/2013 estatal son restricciones de este derecho constitucional que deben interpretarse restrictivamente y con especial cautela, ya que su aplicación priva, incluso, de garantías de ponderación de las excepciones de los artículos 14 y 15 de dicha ley. Cualquier sujeto obligado por la ley, al aplicar una causa de inadmisión, no solo deberá observar el criterio restrictivo mencionado, sino también realizar una expresa y fundamentada motivación centrada en el supuesto concreto en el que se fundamenta.
  En un sentido similar, este Consejo se ha pronunciado en las resoluciones de los expedientes 18/2016 y 26/2016.
  El criterio interpretativo mencionado establece: "el artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición no esté justificada con la finalidad de la ley. De esta manera hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión: A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
  B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no concuerda con la finalidad de la ley.<"
  Así, una solicitud debe entenderse ABUSIVA cuando se dé en alguno de los supuestos o elementos que se mencionan a continuación:
  
  • Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil, y avalado por la jurisprudencia, es decir: cualquier acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realiza sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho.
  • Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así esté de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
  • Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
  • Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.
  Ninguna de estas circunstancias parece darse en la solicitud de derecho de acceso, ni se acreditan en el escrito de alegaciones presentado por el colegio.
• Finalmente, respecto a la aplicación del límite del artículo 15 de la Ley 19/2013, en cuanto a la protección de datos de carácter personal, este precepto señala que si la información solicitada contuviera datos especialmente protegidos a los que hace referencia el apartado 2 del artículo 7 de la L.O. 15/1999, de 13 de diciembre, es decir, datos relativos a la religión, creencias, ideología, el acceso únicamente podrá autorizarse en caso de que se dispusiera del consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que este afectado hubiera hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad al hecho de que se solicitara el acceso. Para continuar diciendo que, con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a la información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano.
  Cuando la información solicitada no contenga datos especialmente protegidos (como el nombre, apellidos, el NIF que pueda figurar en las actas…), el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso con la ponderación previa suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada. No será aplicable lo anterior si el acceso se efectúa con la disociación previa de los datos de carácter personal de manera que se impida la identificación de las personas afectadas.
  No parece que en este tipo de actas haya datos especialmente protegidos y, en cualquier caso, se puede proceder a la disociación de los datos de carácter personal como se ha indicado anteriormente, siempre que con ello la información no pierda su sentido. Tampoco por parte del colegio en sus alegaciones se ha realizado ningún tipo de ponderación entre el interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados.

RESOLUCIÓN

Atendidos los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern de la Comunitat Valenciana acuerda:

PRIMERO. Estimar la reclamación interpuesta por la Sra. , en representación de la Asociación , el 19 de junio de 2018 contra el Colegio Oficial de Enfermería de Castellón.

SEGUNDO. Instar al Colegio Oficial de Enfermería de Castellón que facilite a la reclamante la información pública solicitada en el plazo máximo de un mes a contar desde la notificación de esta resolución, respetando los límites de los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013.

TERCERO. Invitar a la persona reclamante a que comunique a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.

CUARTO. Solicitar al Colegio Oficial de Enfermería de Castellón que informe a este Consejo de las actuaciones llevadas a cabo para cumplir lo dispuesto en la presente resolución.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente a la notificación, de conformidad con lo que establecen los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.