Una asociación presentó una solicitud de acceso a las actas y datos de inscripción de los dos últimos procesos electorales al Colegio Oficial de Enfermería de Alicante. Ante la falta de respuesta, presentó reclamación. El Colegio alegó falta de legitimación, interferencia en su actividad, carácter abusivo de la petición y protección de datos. El Consejo de Transparencia estimó la reclamación.

Puntos clave de la argumentación

1 Las corporaciones de derecho público están sujetas a la normativa de transparencia en aquellas actividades que se encuentren sujetas al derecho administrativo.

2 El procedimiento electoral de un colegio profesional es materia de derecho administrativo por proteger el interés público de una organización democrática.

3 Las causas de inadmisión deben interpretarse de forma restrictiva y requieren una motivación clara, precisa y fundada en el caso concreto.

4 Para que una solicitud sea considerada abusiva debe existir un abuso de derecho que sobrepase los límites normales o que impida la gestión del servicio público.

5 La normativa de transparencia obliga a facilitar información sobre funciones públicas, permitiendo la disociación de datos personales para proteger la privacidad sin impedir el acceso a la información organizativa.

Texto completo

ANTECEDENTES

Primero. Según se desprende de la documentación que consta en el expediente, con fecha 19 de junio de 2018, se presentó ante el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno una reclamación contra el Colegio Oficial de Enfermería de Alicante. En ella se manifestaba que el Colegio Oficial de Enfermería de Alicante no había respondido a una solicitud de acceso a la información pública presentada el 11 de febrero de 2018, reclamación que se transcribe literalmente:

"presento RECLAMACIÓN CONTRA EL COLEGIO OFICIAL DE ENFERMERÍA DE ALICANTE POR DENEGACIÓN POR SILENCIO de la solicitud de acceso a la información pública presentada con fecha 11 de febrero de 2018, en relación con los DOS ÚLTIMOS PROCESOS ELECTORALES realizados en este colegio (doc. núm.2).

En el escrito enviado a los colegios mencionados, se solicitaba:
1. Todas las actas derivadas de cada uno de los procesos, desde la reunión de la Junta de Gobierno en la que se decidió la convocatoria hasta la toma de posesión de cada una de las nuevas juntas surgidas del proceso.
2. Fecha de inscripción en el registro de colegios profesionales correspondiente, de la composición de cada una de las nuevas juntas de gobierno.
Se ha cumplido ampliamente el plazo legal y no he recibido respuesta alguna del Colegio Oficial de Enfermería de Alicante."

Segundo. Con fecha 27 de junio de 2018, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia remitió al Colegio Oficial de Enfermería de Alicante un escrito por el cual se le otorgaba el trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera formular las alegaciones que considerara oportunas. Este escrito lo recibió el Colegio Oficial de Enfermería de Alicante el 4 de julio de 2018.

Tercero. En respuesta al escrito de la Comisión Ejecutiva, por el cual se otorgaba el trámite de audiencia, el Colegio Oficial de Enfermería de Alicante remitió un escrito el 26 de julio de 2018, recibido en el Consejo de Transparencia el día 27 de julio, en el cual se presentaban sintetizadas las siguientes alegaciones:

No queda acreditado que la reclamante actúe en la representación que dice tener, y falta el requisito esencial para considerar que esta tiene la condición de interesada.
No se acredita la existencia de un acuerdo válidamente adoptado por parte de la asociación que legitime la petición de solicitar la información.
Que la solicitud conlleva una interferencia ilegítima en la actividad colegial y en las funciones que tiene atribuidas por ley o por delegación de las administraciones públicas que contraviene el marco regulador colegial vigente e ignora el régimen especial de transparencia que tienen los colegios profesionales.
La solicitud formulada vulnera la garantía constitucional de la que gozan las corporaciones colegiales según el artículo 36 de la CE, ya que la solicitante se atribuye a sí misma a través de unos estatutos asociativos funciones y competencias propias y reservadas a autoridades públicas, jurisdiccionales y administrativas, al pretender controlar, fiscalizar e investigar la actividad de la organización colegial al margen de las vías legalmente previstas.
La misma petición ha sido remitida a otros o a todos los colegios profesionales de enfermería y consejos de colegios de España, de modo que estamos ante un caso de peticiones manifiestamente repetitivas o de carácter abusivo previsto en el artículo 18.1.e de la Ley 19/2013.
Ser aplicable de conformidad con lo establecido en la disposición adicional primera, apartado 2 de la Ley 19/2013, el régimen específico previsto en la normativa de los colegios profesionales en lo que respecta al principio de transparencia en su gestión (artículo 11 Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales).
En cuanto a la fecha de inscripción de las juntas de gobierno en el registro de colegios profesionales, también se trata de información sometida a un régimen jurídico propio (artículos 23 y siguientes de la Ley Valenciana 6/1997, de 4 de diciembre).
La petición de datos que se solicitan (nombre y datos de los candidatos, interventores...) entraría en colisión con la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, por lo cual sería aplicable el límite previsto en el artículo 15 de la Ley 19/2013.

Efectuada la deliberación del asunto en diversas sesiones de esta comisión ejecutiva, y sin que haya sido posible cumplir el plazo oportuno debido a las carencias estructurales de este órgano, se adopta esta resolución bajo los siguientes,

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. De acuerdo con el artículo 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante, Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva con carácter previo a la impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo. En cuanto a la reclamante, se reconoce el derecho a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, dado que el artículo 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

Tercero. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, derecho de acceso a la información pública y buen gobierno (estatal), en su artículo 2.1.e, relativo a su ámbito subjetivo de aplicación, incluye a las corporaciones de derecho público en cuanto a sus actividades sujetas al derecho administrativo. No obstante lo anterior, de acuerdo con el artículo 2.2n, las corporaciones de derecho público no se consideran a efectos de esta ley como Administración pública. Lo mismo dispone el artículo 2.1r.f de la Ley 2/2015 valenciana, respecto del ámbito subjetivo de aplicación respecto de las "las corporaciones de derecho público, en cuanto a sus actividades sujetas al derecho administrativo".

Los estatutos del Consejo de Enfermería de la Comunidad Valenciana, publicados mediante Resolución de 13 de junio de 2002 (DOGV núm. 4292, de 15.07.2002), en su artículo 32 establecen que "los colegios de enfermería y el CECOVA, como corporaciones de derecho público, están sujetos al derecho administrativo cuando ejerzan potestades públicas. El resto de su actividad se rige por el derecho privado".

En consecuencia, la Administración destinataria de la solicitud de acceso a la información objeto de este recurso —EL COLEGIO OFICIAL DE ENFERMERÍA DE ALICANTE— está sujeta a las exigencias de la ley mencionada.

Los colegios profesionales, reconocidos por la Constitución (artículo 36) y configurados legalmente de manera general por la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, disponen de una naturaleza singular en su configuración como corporaciones de derecho público de base privada que desarrollan funciones públicas, lo cual se justifica por el cumplimiento de diferentes intereses públicos (STC 89/1989, de 11 de mayo, FJ 7 y recientemente STC 3/2013, de 17 de enero, FJ 5). A la vista de la regulación básica, sus funciones de manera general están indicadas en el artículo 5 (Ley 2/1974, de 13 de febrero) y sus actos pueden ser "recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa" "cuando estén sujetos al derecho administrativo" (art. 8) y en este ámbito debe entenderse el artículo 2.1.c de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando regula que "el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con [...] los actos y disposiciones de las corporaciones de derecho público, adoptados en el ejercicio de sus funciones públicas".

La STS de la Sala Tercera, de 18 de julio de 2008 (FJ 1º) recuerda que los colegios son corporaciones públicas "y constituyen una realidad jurídica de base asociativa y régimen particular diferente al de las asociaciones de naturaleza privada" (STC 5/96). Tal carácter de corporaciones públicas "no consigue anular la naturaleza privada de sus finalidades y fines principales" (STC 20/88), y queda limitada su equiparación a las administraciones públicas de carácter territorial "solo en los aspectos organizativos y competenciales en los que se concreta y singulariza la dimensión pública de los colegios" (STC 87/89).

Esta particular naturaleza y funciones impone analizar cada actuación colegial concreta para determinar si queda sujeta al derecho público y, por tanto, a la normativa de transparencia. De la misma manera, tienen especial interés las diversas resoluciones del Consejo Estatal de Transparencia sobre colegios profesionales; se trata de las resoluciones 0046/2015, la R/0017/2016 y la R/0080/2016, de 22 de septiembre de 2016.

Cuarto. En cuanto a la petición cursada por la reclamante, es pertinente con las previsiones de la ley —ya que las corporaciones de derecho público están obligadas a cumplir la normativa aplicable sobre transparencia— aunque de una manera que difiere de la obligación del resto de sujetos obligados con la consideración de Administración pública, al tener las mencionadas corporaciones una naturaleza mixta: pública y privada. En este sentido, la normativa sobre transparencia solo las obliga a facilitar información en lo que se refiera a sus funciones públicas.

En cuanto a la naturaleza del régimen electoral de los colegios profesionales, otros consejos y comisionados de transparencia también han tenido ocasión de pronunciarse (RT 015/2016 del CTBG; R 477/2016 CTBG, de 6 de febrero de 2017; R 60/2016, de 29 de marzo de 2017; Resolución 11/2017 CTAR; RSCTG 75/2018).

El procedimiento electoral de un colegio profesional es una materia sujeta al derecho administrativo, ya que se trata de proteger un interés público general, como es que su manera de organización y actuación sean democráticas (STC 386/1993, de 23 de diciembre, FJ 2).

Quinto. Respecto a la información solicitada, procedemos a analizar las alegaciones formuladas:

Que sea inadmitida la solicitud de derecho de acceso porque no queda acreditada la representación de la reclamante ni la existencia de un acuerdo de la asociación que legitime la petición de solicitar el derecho de acceso a la información.

Sobre este tema cabe señalar que consta en la documentación remitida por la reclamante a este Consejo tanto la identificación de esta, mediante copia de su DNI, como el certificado de la secretaria de la asociación del acuerdo de la asamblea general ordinaria por la cual se nombra a la reclamante titular de la presidencia de la junta directiva de la entidad.

Este Consejo desconoce si esta documentación fue remitida por la reclamante en su solicitud inicial dirigida al Colegio Oficial de Enfermería de Alicante; de no ser así, debería haberle sido requerida para que la interesada subsanara las deficiencias de su solicitud, de conformidad con lo que establece el artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

En cuanto a la no existencia de un acuerdo válidamente adoptado que legitime la solicitud de acceso a la información, no se considera necesario que, para que la reclamante solicite el acceso a una información pública, deba acreditar la existencia de un acuerdo expreso del órgano en ese sentido.

Que la solicitud de acceso supone una interferencia ilegítima en la actividad colegial y que vulnera la garantía constitucional de la que gozan las corporaciones colegiales. Cabe señalar que el derecho de acceso a la información pública es un derecho que la legislación de Transparencia garantiza a cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley. Sin que este consejo deba entrar a valorar las manifestaciones efectuadas por el colegio respecto a las actuaciones de la asociación.

Respecto a la causa de inadmisibilidad alegada (artículo 18.1.e Ley 19/2013) es necesario fijar como premisa y punto de partida cómo deben ser interpretadas las causas de inadmisibilidad. Debe tenerse en cuenta sobre este tema que el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, estatal de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno regula las "causas de inadmisibilidad" en virtud de las cuales: "1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes (...) que se refieran a determinados tipos de información a) b) c) d) y e)." Y hay que partir de que las causas de inadmisibilidad expresadas en el referido artículo 18 de la Ley 19/2013 (y que de alguna manera se concretan en el artículo 16 de la Ley 2/2015 valenciana) operan como restricciones al derecho constitucional de acceso a la información y que, bajo el principio de máxima transparencia que preside cualquier interpretación de este derecho, la misma debe ser favorable a este y restrictiva en cuanto a sus límites. En consecuencia, la inadmisibilidad de una solicitud de acceso a la información debe abordarse como una restricción que requiere ser motivada de manera clara y precisa para cada supuesto concreto. Es más, no se debe obviar el especial cuidado y deber de motivación que deben tener los sujetos obligados para acudir a las causas de inadmisibilidad. Una mala interpretación, que condujera a una inadmisibilidad improcedente, privaría a la ciudadanía de la garantía que implica la suficiente motivación de un límite y de la necesaria ponderación que sin duda debe hacerse cuando se trata de excepciones al derecho de acceso a la información por concurrencia con otros derechos o bienes o intereses (artículos 14 y 15 Ley 19/2013).

Esta percepción de la necesaria interpretación restrictiva y especial cuidado en la inadmisibilidad también ha sido expresada, por ejemplo, por el Consejo de Transparencia estatal en diversos de sus criterios, en particular y en lo que respecta a los Criterios 3/2016: Causas de inadmisibilidad de solicitudes de información. Solicitud de información repetitiva o abusiva. De la misma manera se aprecia el principio de máxima transparencia respecto a las restricciones y la motivación suficiente en criterios, dictámenes y resoluciones de la GAIP de Cataluña, como por ejemplo en general en la Resolución de 17 de diciembre de 2015, de finalización de la Reclamación 15/2015 (FJ 2º) y en diversos supuestos respecto de las causas de inadmisibilidad de solicitudes de acceso.

Así pues, y según lo expuesto, cabe concluir afirmando, como punto de partida, que las causas de inadmisibilidad de solicitudes de acceso a la información del artículo 18 de la Ley 19/2013 estatal son restricciones de este derecho constitucional que deben interpretarse restrictivamente y con especial cautela, ya que su aplicación priva incluso de garantías de ponderación de las excepciones de los artículos 14 y 15 de esta ley. Cualquier sujeto obligado por la ley deberá, a la hora de aplicar una causa de inadmisibilidad, no solo guardar el referido criterio restrictivo, sino también realizar una expresa y fundamentada motivación centrada en el supuesto concreto en el que se fundamenta.

En un sentido similar, este Consejo se ha expresado en las resoluciones de los expedientes 18/2016 y 26/2016. El citado criterio interpretativo establece que el "artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la ley".

De esta manera hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisibilidad:

A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llega a conjugar con la finalidad de la Ley.

Así, una solicitud debe entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den algunos de los elementos que se mencionan a continuación:

Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: "Cualquier acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realiza sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".
Cuando, si fuera atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, e impidiera la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

Ninguna de estas circunstancias parece darse en la solicitud de derecho de acceso, ni se acreditan en el escrito de alegaciones presentado por el colegio.

Otro motivo alegado por el colegio por el cual considera que debe inadmitirse la solicitud de la reclamante es la aplicación de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, que en su apartado segundo prevé que se regirán por su normativa específica aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de derecho de acceso a la información. Y alegan como régimen jurídico lo que se establece en el artículo 11 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales.

El artículo citado no regula ningún régimen jurídico específico de derecho de acceso a la información, sino que establece que las organizaciones colegiales están sometidas al principio de transparencia en su gestión y, para ello, deben elaborar una memoria anual cuyo contenido se detalla en este precepto y que debe ser objeto de publicidad. Por lo tanto, no puede aceptarse la alegación formulada. De la misma manera que lo alegado respecto de las fechas de inscripción de las juntas de gobierno en el Registro de Colegios Profesionales, el artículo 23 y ss. de la Ley 6/1997, de 4 de diciembre, regula el Registro de Colegios Profesionales y no ningún régimen jurídico específico de derecho de acceso a la información.

Finalmente y respecto a la aplicación del límite del artículo 15 de la Ley 19/2013, en cuanto a la protección de datos de carácter personal, este precepto señala que si la información solicitada contuviera datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 2 del artículo 7 de la LO 15/1999, de 13 de diciembre, es decir datos relativos a la religión, creencias, ideología, el acceso únicamente podrá autorizarse en caso de que se tuviera el consentimiento expreso y por escrito del afectado, salvo que este afectado hubiera hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitara el acceso. Para continuar diciendo que con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a la información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano.

Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos (como el nombre, apellidos, el NIF que pueda figurar en las actas...), el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso con la ponderación previa suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados de cuyos datos aparecen en la información solicitada. No es aplicable lo anterior si el acceso se efectúa con la disociación previa de los datos de carácter personal de manera que se impida la identificación de las personas afectadas.

No parece que en este tipo de actas haya datos especialmente protegidos y en cualquier caso se puede proceder a la disociación de los datos de carácter personal como se ha indicado anteriormente, siempre que con ello la información no pierda el sentido. Tampoco por parte del colegio en sus alegaciones se ha realizado ningún tipo de ponderación entre el interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana, acuerda:

Primero.- Estimar la reclamación interpuesta por la representante de la asociación, el 19 de junio de 2018 contra el Colegio Oficial de Enfermería de Alicante.

Segundo.- Instar al Colegio Oficial de Enfermería de Alicante para que facilite a la reclamante la información pública solicitada en el plazo máximo de un mes, contado desde la notificación de esta resolución, respetando los límites de los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013.

Tercero.- Invitar a la persona reclamante para que comunique a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto a la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.

Cuarto.- Solicitar al Colegio Oficial de Enfermería de Alicante que informe a este Consejo de las actuaciones llevadas a cabo para cumplir lo dispuesto en la presente resolución.