Acceso a informes técnicos y contables sobre gratificaciones y productividades de empleados públicos

ANTECEDENTES

Primero.- Según queda acreditado en la documentación que integra el expediente de este caso, con fecha de 18 de abril de 2018, el Sr. se dirigió al secretario general del Ayuntamiento de Aldaia (Valencia) y le señaló que, dado que las resoluciones de la Alcaldía de este municipio núm. 2018/722, de 26 de febrero, y 2018/1017, de 26 de marzo, habían procedido al levantamiento de la objeción formulada por la Intervención en relación con una serie de gratificaciones y productividades de determinados empleados públicos, deseaba que se le proporcionara copia de los "informes emitidos con carácter previo a las indicadas resoluciones" y, en particular, los siguientes:

1. Informe conjunto de Secretaría e Intervención de fecha 23 de febrero de 2016 (núm. 1/2016).
2. Informe desfavorable del oficial mayor a la resolución 2018/722.
3. Informe de Intervención de 26 de febrero de 2018 (núm. 119/2018).
4. Informe desfavorable del oficial mayor a la resolución 2018/1017.
5. Informe de la Intervención de 26 de marzo de 2018 (núm. 175/2018).
6. Documento contable que formalice los pagos de las cantidades reconocidas en ambas resoluciones.

Todo ello con el fin de analizar el alcance de estos informes y el cumplimiento de la legalidad.

Segundo.- Con el fin de brindar una respuesta ajustada a Derecho a esta solicitud de acceso a la información pública, y dado que según el parecer de la administración requerida en esta se solicitaba copia de documentos que contenían datos de empleados públicos, por parte del Ayuntamiento de Aldaia se procedió con fecha de 23 de mayo de 2018 a elevar al Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana una consulta sobre este tema, y se procedió acto seguido a informar al reclamante de este extremo y a comunicarle la suspensión del procedimiento iniciado hasta que no fuera resuelta la consulta, todo ello al amparo de lo previsto en el art. 21 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local.

Tercero.- Contra esta resolución, el Sr. dirigió una nueva petición –la ya mencionada de 30 de mayo de 2018– ante este Consejo y señala la improcedencia de la consulta formulada por el Ayuntamiento de Aldaia en vista del carácter público del contenido de los documentos solicitados, y de su no encuadramiento en la categoría de documentos accesorios, y solicita a este Consejo:

• a) Que interponga reclamación contra el Ayuntamiento de Aldaia por el incumplimiento de la obligación de facilitarle la información solicitada en su escrito de 18 de abril de 2018 y "formulada denuncia por incumplimiento de la obligación de facilitar la información".
• b) "Que acuerde instar al Ayuntamiento que entregue la documentación solicitada".

Cuarto.- Con el fin de brindar una respuesta adecuada a las solicitudes del reclamante, con carácter previo a la deliberación de esta resolución por parte de este Consejo, se procedió a conceder trámite de audiencia al Ayuntamiento de Aldaia, instándole con fecha de 12 de junio de 2018 a formular las alegaciones que considerara oportunas respecto a la cuestión que este plantea, así como a facilitar a este Consejo cualquier información relativa al asunto que pudiera resultar relevante.

Quinto.- Este oficio resultó respondido dentro del plazo y en la forma preceptiva mediante un escrito de fecha 3 de julio de 2018, por el cual la citada administración reiteró ante este Consejo la solicitud a la que se hace referencia en el numeral segundo de esta resolución, se hizo constar que por su parte no existía inconveniente en facilitar la documentación solicitada "siempre que no vulnere el derecho a la intimidad de los empleados públicos de este ayuntamiento", y se instó a este Consejo a acumular en un mismo expediente su solicitud de informe y la queja del Sr.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero.- Conforme al art. 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno es el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información pública, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo.- Asimismo, la persona destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso –el Ayuntamiento de Aldaia– se encuentra sin ninguna duda sujeta a las exigencias de la citada ley en virtud de lo dispuesto en el art. 2.1.d), que establece de forma expresa que sus disposiciones se aplicarán a "Las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Valenciana".

Tercero.- En tercer lugar, y dado que el art. 11 de la Ley 2/2015 establece asimismo que:

"Cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, tiene derecho de acceso a la información pública, mediante solicitud previa y sin más limitaciones que las contempladas en la ley. Para el ejercicio de este derecho no será necesario motivar la solicitud ni invocar la ley."

Cabe concluir que el Sr. se encuentra igualmente legitimado para instar la acción garantista de este Consejo a efectos de suplir la inacción de la administración pública reclamada.

Cuarto.- Finalmente, tampoco hay duda de que la documentación solicitada es susceptible de ser calificada como información pública, dado que en virtud del artículo 4.1 de la Ley 2/2015:

"Se entiende por información pública el conjunto de contenidos o documentos que se encuentren en poder de cualquiera de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

Por ello parece evidente que los documentos que aquí nos ocupan encajan plenamente dentro de esta categoría. Únicamente existiría la posibilidad de aplicar algún tipo de excepción respecto al último documento solicitado: "Documento contable que formalice los pagos de las cantidades reconocidas en ambas resoluciones", ya que este documento, si bien no en sí mismo, sí puede contener información que afecte directamente a las personas destinatarias de la información que en ningún caso se considera información pública, y que por tanto, no puede ser objeto de control para salvaguardar los intereses públicos, entendiendo en estos casos el pago efectivo que se realiza a una cuenta bancaria concreta o el momento exacto en que se procede al pago.

Quinto.- Entrando en el fondo de la cuestión, corresponde en primer lugar resolver la cuestión de fondo que motiva la comparecencia del reclamante ante este Consejo y, en consecuencia, determinar si la pretensión del Sr. de que se le entregara la documentación por él solicitada al Ayuntamiento de Aldaia tenía o no fundamento. Lo que a su vez exige dilucidar (a) si los citados informes contienen datos personales de empleados públicos, y (b) si los citados informes son o no de carácter accesorio o, por el contrario, resultan preceptivos.

Sexto.- En cuanto a la primera controversia, cabe partir del hecho de que las resoluciones en las que se rectificaron los escritos solicitados por el Sr. ya se encuentran en manos del peticionario, dado que, tal como señala la consulta, las resoluciones de Alcaldía 2018/722 de 26 de febrero y 2018/1017 de 26 de marzo ya están en su poder, y se señala que lo que es objeto de solicitud por su parte –y de consulta por parte de la administración reclamada– es el acceso a los informes que forman parte del expediente. Asimismo, conviene tener presente que su entrega no es objetada por el Ayuntamiento, que de manera expresa ha manifestado su predisposición a facilitar los citados informes.

Llegados a este punto y dado que existe desde el año 2015 un criterio interpretativo del Consejo de Transparencia estatal suscrito de manera conjunta con la Agencia Española de Protección de Datos, parece razonable tenerlo en cuenta. El citado criterio interpretativo señala expresamente que la información referente a las retribuciones vinculadas a la productividad o al rendimiento –con o sin identificación de sus perceptores– y la información relativa al complemento de productividad o incentivo al rendimiento percibido por uno o diversos funcionarios o empleados públicos determinados constituye información pública. El criterio recalca que siempre que la información sea determinada a posteriori, es decir, una vez verificado el rendimiento o productividad, debe ser considerada como información pública. Por tanto, y siendo que esta información se encuentra en poder de la administración, debe ser considerada como tal y ser facilitada.

De esta manera, no parece haber argumento en contra de facilitar los informes que sustentaron el expediente administrativo, dado que se trata de expedientes administrativos que culminaron en resoluciones de Alcaldía –documentación que ya está en poder del peticionario–, porque está claro que se trata de periodos vencidos. En relación con esta última cuestión, el criterio interpretativo recalca que se deberá hacer la expresa advertencia de que corresponde a un periodo determinado y que no tiene por qué percibirse en el futuro con la misma cuantía.

El criterio interpretativo señala que cuando se incluya la identificación de todos o algunos de los perceptores, se deberá realizar la ponderación de intereses y derechos prevista en el art. 15.3 de la Ley 19/2013, y resolver de acuerdo con los criterios expuestos en los puntos anteriores del criterio –y sobre los que se analizará seguidamente–, entendiendo este Consejo que, dado que la parte de la información ya está en poder del peticionario (al tener las resoluciones de Alcaldía que determinan el reconocimiento de la citada situación en favor de determinados perceptores), la ponderación ya debió haberse efectuado por la corporación; de no haber sido así, lógicamente el Ayuntamiento, al facilitar ahora los informes que están en el expediente, debe actuar de manera ajustada a la protección que asiste a los perceptores.

En concreto, el criterio interpretativo, partiendo de la base de que la información referida al puesto de trabajo ejercido por uno o diversos empleados o funcionarios públicos o a las retribuciones asignadas a uno o diversos puestos de trabajo deben ser consideradas como información pública, recalca que incluso esta circunstancia se ve más justificada cuando se trata de puestos de especial confianza, en los cuales debe prevalecer el interés público sobre el control de los fondos públicos. La única advertencia que se hace sobre este tema es que, cuando se trate de información sobre retribuciones, se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros. En el caso específico de esta consulta no se detalla a quién se refiere la información, solo se señala que se hace una alusión genérica al hecho de que las resoluciones de Alcaldía contienen el levantamiento de la objeción de intervención relativo a gratificaciones y productividades de determinados empleados públicos. Dado que el Ayuntamiento es conocedor de los beneficiarios concretos de las gratificaciones y productividades y de las circunstancias concretas que avalan estos conceptos, si fuera el caso y en los citados informes objeto de acceso a la información se contuviera algún tipo de dato relativo a circunstancias concretas de especial protección (por ejemplo, víctima de violencia de género), se deberá desaconsejar el suministro de información sin una previa disociación de datos.

Séptimo.- En cuanto a la segunda controversia, cabe subrayar que todos los informes solicitados por el reclamante corresponden a funcionarios con habilitación nacional, que tal como establece el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional, son los encargados de llevar a cabo las funciones reservadas de control. La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, ha consagrado como funciones necesarias en todas las corporaciones locales y, reservadas a funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional, las funciones de secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo, y de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, así como contabilidad, tesorería y recaudación.

A la vista de la trascendental misión de garantes del respeto a la ley que las citadas normas atribuyen a los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional, y del hecho de que las resoluciones de Alcaldía núm. 2018/722 de 26 de febrero y 2018/1017 de 26 de marzo procedieron al levantamiento de las objeciones formuladas por la Intervención en relación con una serie de gratificaciones y productividades de determinados empleados públicos, cabe concluir que la consulta de estos informes resulta ineludible para calibrar debidamente el contenido de las resoluciones de Alcaldía mencionadas, por lo que acceder a la solicitud del reclamante parece esencial para procurar la finalidad de control que persigue la normativa sobre transparencia, permitiéndole efectuar un control sobre la acción de los responsables públicos, que en un caso concreto se apartan de los criterios determinados por los funcionarios habilitados para el control de la acción interventora. Más aún, el hecho de que las citadas resoluciones de Alcaldía no se sustentaran, sino que –por el contrario– se apartaran del criterio establecido en los informes que realizaron aquellos funcionarios públicos que tienen encomendadas precisamente la función de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria y la función de contabilidad, confiere a estos una singularidad no susceptible de etiquetarlos como simples documentos preparatorios o de carácter accesorio.

Octavo.- Restaría resolver la primera de las solicitudes del Sr., quien consideró improcedente la decisión del Ayuntamiento de Aldaia de suspender la resolución del caso planteado por él, en tanto que no fuera respuesta por parte de este Consejo a su solicitud de informe de fecha 23 de mayo de 2018; y que, en consecuencia, solicita que se tenga por interpuesta reclamación contra este por el incumplimiento de la obligación de facilitarle la información solicitada en su escrito de 18 de abril de 2018 y "formulada denuncia por incumplimiento de la obligación de facilitar la información".

Respecto a esto, cabe señalar que, si bien por un lado resulta loable la intención con la que el Sr. Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Aldaia se dirigió en la citada fecha a este Consejo, y les hizo patentes sus dudas respecto a la respuesta que debía dar al reclamante, solicitándole la clarificación de la extensión de sus obligaciones sobre este tema, no es menos loable que su decisión de posponer la respuesta a la solicitud del Sr. por no haber recibido respuesta de este Consejo carece de base jurídica. Y es que, en efecto, el artículo 22 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a la que alude la misma administración reclamada en su respuesta al reclamante, no ampara –quizás por la insuficiencia de la misma ley, anterior a la de Transparencia– la suspensión del plazo para brindarle respuesta en este caso, dado que este Consejo no es un órgano de la Unión Europea (hipótesis contemplada en el apartado b), ni su informe es preceptivo (hipótesis contemplada en el apartado c), ni el mismo es un órgano jurisdiccional (hipótesis contemplada en el apartado g).

Aun así, el hecho de que este Consejo carezca de competencias sancionadoras hace inviable que la solicitud del reclamante pueda traducirse en un reproche jurídico que vaya más allá de lo expuesto en el párrafo anterior.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

Primero.- Estimar parcialmente la reclamación presentada con fecha 30 de mayo de 2018 por el Sr. e instar al Ayuntamiento de Aldaia a proporcionar al reclamante, en el plazo máximo de un mes, los documentos identificados con los numerales 1 a 5 en el antecedente primero de esta resolución.

Segundo.- Desestimar la reclamación presentada con fecha 30 de mayo de 2018 por el Sr. en cuanto a la exigencia de responsabilidades por el incumplimiento por parte del Ayuntamiento de Aldaia de la obligación de facilitar la información.

Tercero.- Invitar al reclamante a que comunique a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a su notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.