Acceso a documentación de expediente de compatibilidad urbanística de actividad de residuos

ANTECEDENTES

Primero.- Según se desprende de la documentación que consta en el expediente, con fecha 13 de abril de 2018, la Plataforma presentó ante el Ayuntamiento de l'Alcora un escrito de comparecencia en relación con un expediente iniciado por la mercantil S.L para la obtención de un certificado de compatibilidad urbanística de una actividad de almacenamiento y tratamiento de residuos industriales y sanitarios y el reciclaje de envases, solicitando copia de la documentación presentada por dicha mercantil.

Dado que la mercantil S.L había invocado el carácter confidencial de toda la documentación que adjuntó junto con su solicitud de certificado de compatibilidad urbanística, por afectar a procesos empresariales e industriales, el Ayuntamiento de l'Alcora solicitó a la mercantil S.L, mediante escrito de 18 de abril de 2018, que justificara las razones en las que se fundamentaba dicha confidencialidad y las partes de la documentación presentada que estaban afectadas por la misma.

Con fecha 14 de mayo de 2018, la mercantil S.L presentó el escrito de justificación requerido señalando qué parte de la documentación debía quedar sujeta a confidencialidad. Mediante escrito de 16 de mayo de 2018, se dio traslado a la Plataforma de la copia de la documentación no declarada confidencial por la mercantil S.L.

Con fecha 18 de mayo de 2018, se presentó escrito de alegaciones por la Plataforma, solicitando al Ayuntamiento de l'Alcora copia íntegra de la documentación presentada, al entender que la documentación declarada como confidencial por la mercantil S.L era esencial para que la asociación pudiera ejercer su derecho de oposición a la concesión del certificado de compatibilidad urbanística solicitado por la mercantil.

Segundo.- Con fecha 11 de junio de 2018, el Ayuntamiento de l’Alcora dictó la Resolución núm. 469, por la cual se resolvía estimar la solicitud de comparecencia de la Plataforma en el procedimiento administrativo iniciado por la mercantil S.L para la obtención de un certificado de compatibilidad urbanística de una actividad de almacenamiento y tratamiento de residuos industriales y sanitarios y el reciclaje de envases en el municipio de l'Alcora, y se desestimaba la solicitud de copia íntegra de la documentación aportada por la mercantil S.L, al entender que el derecho a obtener información medioambiental amparado por la Ley 27/2006 no era un derecho absoluto, y debía guardar un equilibrio con el derecho de la empresa al respeto de su secreto comercial e industrial; asimismo, consideraba que la omisión de datos realizada por la mercantil S.L no era caprichosa ni arbitraria, teniendo en cuenta que la divulgación indebida de dicha información podría ser constitutiva de un delito tipificado en el art. 417 del Código Penal.

Esta Resolución núm. 469 fue notificada a la Plataforma el 12 de junio de 2018. El Ayuntamiento de l'Alcora volvió a notificarla a la Asociación reclamante el 14 de noviembre de 2018, al entender que en la primera notificación no se había insertado el pie de recurso correcto.

Tercero.- El 16 de noviembre de 2018, la Plataforma presentó por vía electrónica una reclamación en materia de derecho de acceso a la información ante el Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern de la Comunitat Valenciana. En esta reclamación, la Plataforma recurre contra la Resolución núm. 469 del Ayuntamiento de l'Alcora de 11 de junio de 2018, por la cual se desestima la solicitud de copia íntegra de la documentación aportada por la mercantil S.L para la obtención del certificado de compatibilidad urbanística de una actividad de almacenamiento y tratamiento de residuos industriales y sanitarios y el reciclaje de envases.

Cuarto.- Con fecha 14 de enero de 2019, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern remitió al Ayuntamiento de l'Alcora un escrito por el cual se le otorgaba trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera formular las alegaciones que considerase oportunas, así como para aportar cualquier información sobre este tema que considerase relevante. En respuesta a este, el 16 de abril de 2019 se presentaron las alegaciones del Ayuntamiento de l'Alcora, en las cuales se comunicaba lo siguiente:

• Que la actividad cuya implantación se pretendía por la mercantil S.L no incumplía la modificación N32 53 del PGOU de l'Alcora, tal como constaba en el informe emitido por la oficina técnica municipal con fecha 26/06/18.
• Que la información ambiental solicitada por la Plataforma les había sido facilitada, si bien no en su integridad, al entender que parte de la memoria presentada por la mercantil S.L podría estar sujeta a secreto industrial y comercial, tal como se expuso por la propia mercantil mediante escrito de fecha 14/05/18 y basándose en el informe jurídico emitido por el TAG adjunto a Secretaría con fecha 07/06/18.

Finalmente, se adjuntaba copia del expediente de referencia, con el fin de que el Consell dispusiera de toda la información relativa al mismo.

Quinto.- Con fecha 12 de abril de 2019, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 19.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, remitió a la mercantil S.L notificación de otorgamiento de un plazo de quince días para que pudiera formular ante el Consell las alegaciones que considerase oportunas, si consideraba que el acceso a la información solicitada por la Plataforma podía afectar a sus derechos o intereses.

En respuesta a esta notificación, recibida el mismo día 12 de abril, la mercantil S.L remitió el 8 de mayo de 2019 escrito de alegaciones a este Consell, en el cual, tras una exposición detallada de hechos y fundamentos de derecho, alegaba lo siguiente:

1. Que se procedería a la inadmisión de la reclamación presentada por la Plataforma al formularse contra una resolución consentida y firme.
2. Que, con carácter subsidiario, se procedería a la desestimación de la reclamación en la medida en que la Resolución por la cual se concedía acceso parcial a la información solicitada fuera conforme a derecho y, especialmente, a la normativa en materia de transparencia.

Efectuada la deliberación del asunto en la sesión de fecha 20 de junio de 2019 de esta comisión ejecutiva, se adopta esta resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero.- Conforme al art. 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015 de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la comisión ejecutiva con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo.- Asimismo, la Administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso —el Ayuntamiento de l'Alcora— se encuentra sujeta a las exigencias de la mencionada ley, en virtud de lo dispuesto en su art. 2.1.d), que se refiere expresamente a "las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Valenciana".

Tercero.- En cuanto al reclamante, se reconoce el derecho a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, dado que el art. 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

Cuarto.- Finalmente, la información solicitada, relativa a un expediente iniciado para la obtención de un certificado de compatibilidad urbanística de una actividad de almacenamiento y tratamiento de residuos industriales y sanitarios y reciclaje de envases, constituye información pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según el cual se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que estén en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

En este sentido es importante insistir en lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante Ley 19/2013), que señala:

"1. La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en este. 2. Se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información. 3. En este sentido, esta ley será aplicable, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización".

Se debe insistir en que lo dispuesto en la Ley 19/2013 es supletorio respecto de la normativa específica de aplicación al ámbito de acceso a la información de carácter medioambiental, por lo cual, analizando la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) (en adelante Ley 27/2006), la definición de lo que debe entenderse como información ambiental se encuentra en el art. 2.3 de la Ley 27/2006 que señala:

"3. Información ambiental: toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las cuestiones siguientes: "a) El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos. b) Los factores, tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radioactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones al medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a). c) Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a) y b), así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos. d) Los informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental. e) Los análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en la toma de decisiones relativas a las medidas y actividades citadas en la letra c), y f) El estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, si procede, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, bienes del patrimonio histórico, cultural y artístico y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en la letra a) o, a través de estos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b) y c)".

Por tanto, el análisis detallado de lo dispuesto sobre qué debe considerarse susceptible de acceso a la información estará determinado, en primer lugar, por la consideración como tal que establezca la legislación especial aplicable a la materia y, de manera supletoria, por lo dispuesto en la normativa de transparencia.

Quinto.- En concreto, valorando el fondo del asunto, en este caso no ha habido una denegación de acceso, sino que se ha reconocido un acceso parcial, limitando el acceso a determinada información basándose en las consideraciones sobre confidencialidad argumentadas por la mercantil S.L.

La Resolución de 11 de junio de 2016 que da lugar a este recurso fue notificada posteriormente de nuevo a la persona interesada, con el correcto pie de recurso, el 14 de noviembre de 2018, al entender —como se ha manifestado en los antecedentes de hecho de esta resolución— que no se había dado a la persona interesada la posibilidad de plantear recurso ante el Consell de Transparència dado que el asunto versa sobre el acceso a determinada información pública.

Así pues, y a fin de entender la competencia de este Consell, se toma como referencia esta segunda notificación para entender que se está dentro de la habilitación normativa que marca el art. 24 de la Ley 19/2013 de un mes, dado que la reclamación ante este Consell se realiza de manera telemática el 16 de noviembre de 2018.

Sexto.- Tal como ya se ha mencionado, el acceso parcial sí se ha producido, y es, no obstante, objeto de discrepancia la determinación de alguna información como confidencial, ya que el peticionario considera que no puede ejercer efectivamente su derecho de presentar alegaciones, puesto que no ha tenido acceso a la copia íntegra de la documentación presentada por la mercantil S.L. El peticionario entiende que este acceso completo es esencial para poder presentar las alegaciones oportunas en el procedimiento administrativo para la obtención de un certificado de compatibilidad urbanística de una actividad de almacenamiento y tratamiento de residuos industriales y sanitarios y el reciclaje de envases con emplazamiento en la localidad de l'Alcora.

Entre los fundamentos de derecho aducidos por el Ayuntamiento para desestimar el acceso a la información se señala lo siguiente: "En este caso los datos declarados confidenciales por la mercantil S.L hacen referencia a procesos, duración, temperaturas, cantidades y superficies, así como a datos personales del administrador de la empresa. Puede llegar a la conclusión de que los datos mencionados hacen referencia de una banda de forma directa al proceso industrial de almacenamiento y tratamiento de los residuos, lo cual podría estar amparado por el llamado secreto industrial".

En este sentido, no es objeto de análisis por parte de este Consell entrar en la valoración del fondo de los asuntos, ya que su cometido se circunscribe al ámbito de las controversias relativas al acceso a la información. Así pues, el hecho de que el procedimiento sea relativo a compatibilidad urbanística —si bien es cierto que únicamente se debe analizar en términos estrictamente urbanísticos de ajuste con lo dispuesto en el Plan General de Ordenación Urbana del municipio—, no es menos cierto que tiene su relevancia puesto que se trata del Certificado de Compatibilidad Urbanística, un procedimiento mediante el cual, con la solicitud previa de la persona interesada, se emite un certificado en el que se indica la compatibilidad del proyecto de la actividad que se pretende implantar con la planificación urbanística y con las ordenanzas municipales relativas a este.

Sobre la cuestión se pronunció detalladamente el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana al señalar en su informe de fecha 19 de septiembre de 2018, y advirtió tras un análisis de la situación que se le planteaba por parte del Ayuntamiento de l'Alcora que la actuación realizada adolecía de una serie de cuestiones, cuestión que se expresa en los siguientes términos, entre otros: "No obstante esto, el órgano instructor no requirió a la empresa solicitante del informe o certificado de compatibilidad urbanística que acreditara ser propietario o titular de la explotación de una patente de invención, o de un modelo de utilidad protegido, o bien de cualquier circunstancia, con la suficiente previsión legal, que pudiera amparar el carácter confidencial o reservado de la expresada información administrativa, sino que directamente asumió este carácter confidencial".

Este Consell no puede dejar de asumir que le parece muy acertado el análisis del Consell Jurídic Consultiu, en tanto que, sin entrar en el fondo del asunto —como ya se ha manifestado— al analizar la cuestión del acceso a la información, no puede aceptarse como confidencial una información y, consecuentemente, denegar el acceso simplemente por la manifestación de un tercero interesado; debe realizarse una comprobación y justificarse la decisión de manera motivada en vista de un procedimiento, cuestión que, como recuerda el Consell Jurídic Consultiu, no queda debidamente acreditada.

Por tanto, la determinación sobre la confidencialidad, que es lo determinante para reconocer o no el acceso, señala el Consell Jurídic Consultiu, y este Consell de Transparència reproduce lo dispuesto en el informe del citado órgano: "A este efecto, en este procedimiento existe un aspecto primordial, como es averiguar si una determinada información está protegida por la legislación protectora de la propiedad comercial e industrial, e indirectamente con la normativa que impide la competencia desleal en el mercado, e igualmente nos encontramos en un procedimiento con dos partes con intereses contrapuestos: una sociedad mercantil que ejerce una actividad económica lucrativa (…) y un movimiento ciudadano que revela intereses difusos medioambientales (…), lo cual está obligando a la Administración a adoptar una posición neutral ante esta clara contraposición de intereses, parcialmente contrarios y opuestos, y que por ello el órgano instructor del expediente debió haber acordado la apertura de un periodo de prueba para que las partes le hubieran acreditado todos los hechos y aspectos relevantes de todo lo que afirman y sostienen".

Séptimo.- Este Consell de Transparenència, por todo lo expuesto hasta ahora, considera que la actuación del Ayuntamiento de l'Alcora en cuanto a la denegación del derecho de acceso, efectuada con la Resolución de 14 de noviembre de 2018, que admite sin objeciones ni motivación expresa tal detallada análisis de la información que esta debía ser declarada como confidencial a la vista de lo dispuesto por la mercantil S.L, adolece de las reglas procedimentales y de la interpretación que debe efectuarse de la normativa sobre transparencia.

Una vez llegados a este punto, es importante recalcar la relevancia que tiene en el ordenamiento jurídico español la transversalidad que inspira todas las normas urbanísticas en cuanto al derecho de acceso a la información medioambiental que se inserta en la documentación de los procedimientos que se llevan a cabo en la administración pública. Las limitaciones al derecho de acceso deben estar siempre debidamente motivadas y amparadas en una causa legal que así lo justifique; este es, además, el sentido en el cual se han dictado las normas comunitarias, que tal como se ha manifestado, recogen la actual normativa contenida en la Ley 27/2006. En particular, en este caso, el acceso a la información es solicitado por una Plataforma que alega como motivo —aunque tal como señala la normativa de transparencia, esta motivación no es un requisito para el acceso— el eventual control de una actuación de la administración que puede tener una clara repercusión en el interés público.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern, acuerda:

Primero.- Estimar parcialmente la pretensión interpuesta en fecha 13 de abril de 2018 por la Plataforma presentada ante el Ayuntamiento de l'Alcora. Se reconoce el acceso en los mismos términos que dispuso el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, toda vez que el Ayuntamiento de l'Alcora solo de manera motivada podría denegar el acceso a parte de la información si se acredita fehacientemente que alguna parte de la información está protegida por la legislación protectora de la propiedad comercial e industrial, e indirectamente por la normativa que impide la competencia desleal en el mercado.

Segundo.- Invitar al reclamante a que, si lo considera oportuno, en caso de encontrar algún impedimento a ello, comunique a este Consell cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a su notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CONSELL DE TRANSPARÈNCIA, ACCÉS A LA INFORMACIÓ PÚBLICA I BON GOVERN

Ricardo García Macho