Solicitud de publicación del acuerdo del Consell sobre el incremento del 0,2% de la masa salarial de 2018

ANTECEDENTES

En la queja presentada el 26 de junio de 2019, la Sra. [OCULT] se dirigió a este consejo en nombre y representación de la Federación de Sanidad y Sectores Sociosanitarios de [OCULT], organización sindical de la cual es secretaria general, con el fin de solicitar atención sobre el hecho de que el acuerdo adoptado por el Consell de la Generalitat el 9 de noviembre de 2018, por el cual se aprobaba la distribución del 0,2% del incremento de la masa salarial adicional de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2019, presentado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y específico asimismo en el acta de presupuestos de la Generalitat Valenciana, no había sido publicado ni en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana ni en ningún otro medio de las instituciones de autogobierno de la Comunidad Valenciana. Esta situación, para la reclamante, constituye un perjuicio injusto, dado que, por un lado, había sido adoptado en contra del criterio de su sindicato y de las restantes organizaciones sindicales presentes en la Mesa de Negociación de la Generalitat Valenciana, y por otro, la relevancia del contenido —"que afecta a las retribuciones de los empleados y empleadas públicos", ya que trata sobre la distribución del incremento adicional de la masa salarial de los empleados y empleadas públicos— hace imprescindible su publicación para la detección efectiva de los interesados "de aquella y aquellas personas a las que actualmente afecta el acuerdo". En consecuencia, se solicitaba textualmente a este consejo "la publicación del contenido del Acuerdo del Consell de distribución del 0,20% de incremento de la masa salarial adicional de la Generalitat para el ejercicio 2018, adoptado en el Pleno del Consell de 9 de noviembre de 2018".

Segundo. Con el fin de ofrecer una respuesta adecuada a la solicitud de la reclamante, y con carácter previo a la deliberación de este órgano, se concedió un trámite de audiencia a la Vicepresidencia de la Generalitat y Consellería de Igualdad y Políticas Inclusivas (Subdirección General del Gabinete Técnico), en su condición de portavoz del Consejo, instándola con fecha 15 de junio de 2019 a formular las alegaciones que considerase oportunas respecto a la reclamación planteada, con el objeto de facilitar cualquier información relevante al asunto. Dicha administración respondió mediante oficio de fecha 12 de agosto, suscrito por la Sra. Subdirectora General del Gabinete Técnico de la Vicepresidencia de la Generalitat Valenciana, remitiendo el informe redactado por la Dirección General del Secretario y portavoz del Consejo, órgano con funciones de Secretaría del Consejo, en el cual básicamente se desmentía la solicitud planteada por la Sra. [OCULT] y el sindicato que representa.

Tercero. Finalmente, y tras la instrucción previa del caso, este consejo procedió a debatir la cuestión planteada en su reunión de la fecha, en la cual se acordaron los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. Según lo establecido en el artículo 42.1.b de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno es el órgano competente para

"requerir, a iniciativa propia o a consecuencia de denuncia o reclamación, la subsanación de incumplimientos de las obligaciones recogidas en esta ley", así como —también por mandato del apartado e) de la misma disposición— "velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa contenidas en esta ley"

. Dado que la petición de la reclamante no es amplia o genérica, no es necesario realizar consideraciones adicionales sobre su identidad o la representación de la organización sindical, toda vez que la motivación de su reclamación consta claramente en el escrito presentado.

Segundo. Asimismo, es indudable que la administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este requerimiento —el propio Consell de la Generalitat Valenciana— está sujeta de manera genérica a las exigencias de la mencionada ley de acuerdo con lo dispuesto en su artículo 2.1.a, que se refiere expresamente a "la Administración de la Generalitat"; y de manera específica a sus exigencias de publicidad activa, sobre la base de lo dispuesto en su artículo 7, que establece que:

"La Generalitat y las organizaciones comprendidas en el artículo 2 actuarán con transparencia, y la promoverán mediante la publicación y difusión de la información y la actividad pública a través de diferentes canales, especialmente a través de internet, en los términos establecidos en esta ley y en la Ley 2/2015 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno"

. Por otra parte, los artículos 6, 7 y 8 de la Ley estatal 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establecen el deber de publicidad activa que incluye, como mínimo, la información institucional, organizativa y de planificación, la información de relevancia jurídica y la información económica, presupuestaria y estadística relacionada en estos preceptos legales.

Tercero. Es perfectamente concebible que la negativa a acceder a las pretensiones de la reclamante, manifestada por la administración reclamada en el antecedente de hecho segundo, se sustente en una doble consideración:

Por un lado, la Administración entiende que el acuerdo de distribución del 0,20% de incremento de la masa salarial adicional de la Generalitat para el ejercicio 2018, adoptado en el Pleno del Consejo el 9 de noviembre de 2018, no requeriría publicación oficial en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana (DOCV), dado que, al igual que otros acuerdos adoptados tanto en el ámbito estatal como autonómico por instituciones representativas y ejecutivas, no posee en sí mismo una eficacia jurídica directa que exija obligatoriamente su publicación, ni se dirige a la ciudadanía en general, sino que tiene como destinatarios únicamente a "los órganos directos de la propia Generalitat", siendo estos los encargados de materializar el incremento salarial previsto en las normas resolutorias. Según este argumento, tales actos administrativos son los que resultan "susceptibles de recursos, en todo caso". Así, la Administración asume este hecho, y la parte reclamante también lo reconoce, admitiendo la no obligatoriedad de la publicación oficial.

Por otro lado, la Administración entiende que sus obligaciones de publicidad activa, según lo dispuesto en la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana y el Decreto 105/2017, de 28 de julio, del Consell, de desarrollo de la Ley 2/2015 de la Generalitat en materia de transparencia y regulación del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, se encuentran plenamente satisfechas. Esto se debe a que el artículo 28 de dicho Decreto establece la necesidad de publicar los acuerdos y resoluciones adoptados por el Consejo mediante la publicación de las actas de sus reuniones, y el acuerdo en cuestión ya figura en el portal www.gbaoberta.gva.es/actes, donde es posible encontrar "la referencia al acuerdo y al importe total distribuido".

Cuarto. Para este Consejo, el primer argumento resulta convincente: el Acuerdo del Consejo de 9 de noviembre de 2018 constituye un acto que no posee una eficacia jurídica directa, sino que es una declaración de intenciones o falta de datos jurídicos directos, lo que haría innecesaria su publicación oficial en el DOCV. La publicación en el DOCV es objeto de una regulación específica establecida en el Decreto 1/2013, de 4 de enero, del Consell, por el cual se regula el Diari Oficial de la Comunitat Valenciana, definido en su artículo primero como "la publicación oficial de la Generalitat y el medio de la Comunidad Valenciana en el cual se dirimen las normas, resoluciones, sentencias, decisiones, etc., incluyéndose la inserción de las cuales resulta obligatoria para así establecer una legalidad reglando".

No obstante, el Consejo podría haberlo publicado si lo hubiera considerado conveniente, según lo dispuesto en el artículo segundo de la citada norma:

"Excepcionalmente, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 60 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, el centro directivo del cual dependa el DOCV podrá acreditar la publicación de otros documentos cuya difusión se considere de interés público"

.

Quinto. Respecto al segundo argumento presentado por la Dirección General del Secretario y la portavoz del Consejo, relativo a que la publicación del acuerdo en el Portal de Transparencia de la Generalitat Valenciana debe realizarse de manera satisfactoria:

La norma que enmarca la ausencia de la llamada publicidad activa, el artículo 5 de la Ley 19/2013, establece que esta debe proyectarse "de manera periódica y actualizada" sobre la información cuya relevancia sea necesaria para "garantizar la transparencia de la actividad relacionada con el funcionamiento y el control de la actuación pública". Por tanto, el criterio para determinar qué debe ser publicable es la relevancia para garantizar la transparencia de la actividad administrativa y facilitar el control de la actuación pública. En el caso del acuerdo objeto de esta reclamación, su relevancia pública es indiscutible y su accesibilidad es reclamada por los principales sindicatos del sector público.

En efecto, el artículo 28 del mencionado Decreto 105/2017 prevé la necesidad de publicar activamente los acuerdos y decisiones adoptados por el Consejo a través de las actas de sus reuniones. Sin embargo, la tesis de que el acuerdo ha sido publicado en el portal GVA Oberta conforme a las exigencias legales no resulta sostenible. En dicho portal, el texto se limita a referir que el acuerdo existe, pero no facilita su contenido. Esta tesis es insuficiente, ya que el artículo 28 del Decreto 105/2017 establece que la publicación de los acuerdos del Consejo debe ser de tipo "integrante" y en un "plazo de 15 días hábiles" (art. 28.a), permitiendo la previa disociación de datos de carácter personal, deliberaciones o votos particulares (art. 28.b), y la exclusión de información confidencial o secreta. No obstante, en este caso, no se ha facilitado la motivación de la omisión de contenido.

El artículo 27 del Decreto 105/2017 establece que se entenderán por documentos con relevancia jurídica aquellos que contengan directrices de actuación dictadas por un órgano superior o directivo de la Administración que se refieran a la organización interna o al funcionamiento de los servicios. Un acuerdo que determina la incidencia salarial en las nóminas de los empleados debe entenderse como una directriz de actuación que modifica la futura actividad administrativa.

Sexto. Al analizar la cuestión desde la perspectiva del derecho de acceso a la información pública, si la reclamante hubiera solicitado el acuerdo directamente, la administración habría estado obligada a proporcionarlo, ya que su origen, forma y contenido encajan en los parámetros del artículo 13 de la Ley 19/2013 sobre información pública: "los contenidos o documentos, sin importar si cambian el formato o soporte, que pueden ser objeto de acceso en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados en ejercicio de sus funciones". Además, en el ámbito de la Administración de la Generalitat, la información solicitada debe publicarse en el Portal de Transparencia indicando el resultado de las solicitudes (estimada, desestimada, etc.) y las causas que motivaron la resolución, respetando siempre la legislación de protección de datos de carácter personal.

En resumen: si la reclamante hubiera optado por ejercer su derecho de acceso, el resultado habría sido el mismo: la obtención del documento en plazo y forma, y una vez entregado, la Administración estaría obligada a su publicación para conocimiento general.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

Primero. Estimar la reclamación presentada por la Sra. [REDACTADO] en nombre y representación de la Federación de Sanidad y Sectores Sociosanitarios de [REDACTADO] con fecha de 26 de junio de 2019, e instar a la Dirección General del Secretario y a la portavoz del Consejo a publicar en el plazo máximo de un mes el contenido íntegro del Acuerdo del Consejo de distribución del 0,20% de incremento de la masa salarial adicional de la Generalitat para el ejercicio 2018, adoptado en el Pleno del Consejo de 9 de noviembre de 2018, en los términos que satisfacen las obligaciones de publicidad activa que le impone el capítulo primero del título primero de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, y las disposiciones concordantes, comunicando de manera expresa a la reclamante la forma elegida para ello.

Segundo. Invitar a la reclamante a comunicar a este consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a la notificación, de conformidad con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO

Ricardo García Macho