Acceso al informe o dictamen de un abogado externo sobre procedimientos judiciales por adquisición de uniformidad policial

CONSEJO DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO DE LA COMUNITAT VALENCIANA

COMISIÓN EJECUTIVA

President: Sr. Ricardo García Macho
Vocales: Sra. Emilia Bolinches Ribera, Sr. Lorenzo Cotino Hueso, Sr. Carlos Flores Juberías, Sra. Sofia García Solís

València, 6 de mayo de 2020

VISTA la reclamación número 188/2019, formulada por la Sra. [ocultado] contra el Ayuntamiento de Santa Pola, presentada el día 3 de diciembre de 2019 (Registro de Entrada núm. GVRTE/2019/763412), y como ponente la vocal del Consejo Sra. Sofia García Solís, se adopta la siguiente

RESOLUCIÓN

ANTECEDENTES

Primero

De acuerdo con la documentación que consta en este Consejo, con fecha de 30 de octubre de 2019 la Sra. [ocultado] se dirigió al Ayuntamiento de Santa Pola (Alicante) y expuso que se había enterado, según las publicaciones aparecidas en medios de prensa, de la contratación externa por parte del Ayuntamiento para la redacción de un informe o dictamen en relación con la comparecencia municipal en los procedimientos abreviados núm. 111/2017 y 2041/2017, en los cuales se investiga a diversos funcionarios y exfuncionarios públicos por la contratación presuntamente irregular de uniformidad policial, y que, por la información publicada, parece que dicho informe o dictamen le hubiese abogado para tales efectos, por lo cual solicitaba lo siguiente:

«Primero. Acceso mediante la obtención de copia del informe o dictamen que emite el abogado contratado mediante el contrato administrativo por parte de este ayuntamiento, en relación con los expedientes objeto de los procedimientos abreviados núm. 111/2017 y 2041/2017 (adquisición de uniformidad policial).»

Segundo

Atendiendo a que no ha obtenido respuesta por parte de la entidad local mencionada en el plazo legal previsto, mediante la ya mencionada reclamación de fecha 3 de diciembre de 2019, la Sra. [ocultado] solicitó la intervención de este Consejo para que le fuera proporcionada la información requerida, y exponía, literalmente, como motivo de la reclamación, lo siguiente:

«Falta de acceso al documento mediante la obtención de copia, que se indica a continuación, solicita al Ayuntamiento de Santa Pola, mediante el escrito de fecha 30 de octubre de 2019:
- Informe o dictamen emitido por el abogado contratado mediante el correspondiente contrato administrativo por parte de este ayuntamiento, en relación con los expedientes objeto de los procedimientos abreviados núm. 111/2017 y 2041/2017 (adquisición de uniformidad policial).
A la fecha de esta reclamación no se ha recibido ninguna respuesta sobre esta solicitud.»

Tercero

A fin de ofrecer una respuesta adecuada a las solicitudes del reclamante, con carácter preventivo a la deliberación de esta resolución, este Consejo concedió trámite de audiencia al Ayuntamiento de Santa Pola, y le instó mediante escrito de fecha 29 de enero de 2020, para que en un plazo de quince días formulara las alegaciones que considerase oportunas respecto a las cuestiones indicadas, así como para facilitar a este Consejo información relativa al asunto que pudiera resultar relevante.

El Ayuntamiento de Santa Pola accedió a esta notificación el día 30 de enero de 2020, sin que hasta ahora se haya recibido ninguna respuesta por su parte.

Cuarto

Finalmente, y con la instrucción previa del caso, este Consejo procedió a debatir la cuestión planteada en su reunión de la fecha, y acordó en la misma lo siguiente:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero

De acuerdo con el artículo 24.1 en relación con el artículo 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunitat Valenciana, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno es el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información pública, con carácter preventivo a su impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo

Asimismo, la Administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso —el Ayuntamiento de Santa Pola— está, sin duda, sujeta a las exigencias de esta ley en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1.d, el cual hace referencia expresa a "las entidades integrantes de la Administración local de la Comunitat Valenciana".

Tercero

En tercer lugar, y según establece el artículo de la Ley 2/2015, asimismo, que:

"Cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, tiene derecho de acceso a la información pública, mediante solicitud previa y sin más limitaciones que las previstas en la ley. Para el ejercicio de este derecho no será necesario motivar la solicitud ni invocar la ley".

Cabe concluir que el reclamante está legalmente legitimado para instar la acción garante de este Consejo a efectos de suplir la iniciación de la impugnación del Ayuntamiento de Santa Pola en la respuesta a sus solicitudes.

Cuarto

Finalmente, y según el artículo 4.1 de la Ley 2/2015 establece que:

"Se entiende por información pública el conjunto de contenidos o documentos que constan en poder de cualquiera de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley y que han sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones",

se concluye que el objeto de la petición de acceso cursada por el reclamante se entiende por su naturaleza dentro de las previsiones de la ley —y, en consecuencia, de las competencias de este Consejo—, y constituye de manera inequívoca "información pública", aspecto que en este caso debería haber sido objeto de contestación por la Administración requerida.

Quinto

Arbitrados estos puntos, y una vez concretado que se trata de una solicitud de información pública que está de acuerdo con la ley, dirigida a un sujeto incluido en su ámbito de aplicación, y teniendo en cuenta que no concurre ninguna causa de inadmisión de las previstas en el artículo 8 de la Ley 19/2013, queda por determinar si en este caso el derecho de acceso puede ser limitado en virtud del artículo 14.1 de la Ley estatal; es decir, si es posible, si la información pública solicitada consta por un periodo para:

• d) la prevención, investigación y control de la función administrativa o disciplinaria;
• f) la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva;
• j) el secreto profesional...; o
• k) la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisiones.

Si consideramos que esto forma parte de la instrucción de un procedimiento penal —procedimientos abreviados núm. 111/2017 y 2041/2017 (adjudicación de uniformidad policial)—.

Con la finalidad de aclarar la aplicación de los límites al derecho de acceso a la información previstos en el artículo 14 de la Ley, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) elaboró un Criterio interpretativo CI/002/2015, de 24 de junio, en el cual se establecen tres consideraciones que recordamos brevemente:

1. a. Los límites enumerados en el artículo 14 no se aplican directamente... sino que "podrán" ser aplicados y se deberán invocar motivos de interés público ligados con la protección concreta de un interés racional y legítimo;
2. b. La aplicación del límite de que se trate no es automática, sino que es necesario elaborar una resolución administrativa debidamente motivada; y
3. c. En dicha resolución deberán analizarse "el test del daño" y "el test del interés público".

Además de estas consideraciones, debemos tener en cuenta también el apartado 2 del artículo 14, el cual establece que "la aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que lo justifique el acceso".

De lo expuesto queda aclarado que vemos la regla general en relación con el derecho de acceso que permitirá el acceso, mientras que la aplicación de los límites debe entenderse de manera restrictiva y solo en la medida en que la concesión de la información comporte un perjuicio claro y concreto superior al interés de su acceso.

Tal como ha afirmado la jurisprudencia, las causas enumeradas en el artículo 14 no están definidas, sino que:

"constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia deben ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto, como la norma" —Sentencia 60/2016, de fecha 18 de mayo, del Juzgado Central Contencioso Administrativo, FJ 4º.

Sexto

Por tanto, y entendiendo que pueden concurrir algunos de los límites que pueden afectar a este caso, para la aplicación del límite previsto en el apartado del artículo 14.1 de la ley estatal, se debe demostrar que el acceso a la información solicitada (informe y/o dictamen emitido por el Consejo del que se habla) concretado mediante el correspondiente acto administrativo por parte de este ayuntamiento, en relación con los expedientes objeto de los procedimientos abreviados núm. 111/2017 y 2041/2017 (adquisición de uniformidad policial), supone un perjuicio para "la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios".

Y en este sentido, de los antecedentes que contiene el expediente, podemos entender que se trata de un informe encargado de tratar un acto administrativo y, más aún, dentro de un expediente administrativo, y no se dispone de información clara sobre si lo que ha solicitado el reclamante forma parte de las diligencias de instrucción de los procedimientos penales emitidos, o si estos están abiertos o finalizados. Tampoco sabemos si esta información puede afectar realmente a la investigación judicial de los hechos.

Séptimo

En cuanto a la razón de límites de posible aplicación en este caso concreto a los apartados f, j y k, se debe tener en cuenta el informe 4/2017, de 29.05.2017, emitido por este Consejo de Transparencia, en el expediente 41/2017 relativo al artículo 27.2 del proyecto del Consejo en el que se establece la necesidad de ponderar en cada caso concreto si concurre alguna de las restricciones que el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 impone al derecho de acceso, que también sería aplicable a la hora de limitar la publicidad activa.

Por tanto, este Consejo entiende que no se puede "en principio" dar acceso a la información que permita "revelar las estructuras jurídicas que pueden servir de defensa o elemento en cuestión para la Administración... pueda tener con terceros" y, por consiguiente, perjudicar "la esencia misma de la labor de asesoramiento jurídico, que es regla en principio de confidencialidad. En el ámbito privado existe este deber de confidencialidad entre asesor y asesorado, y este mismo deber, ciertamente con algunos matices, debe actuar, tanto en la relación de asesoramiento jurídico extrajudicial como en la defensa en juicio, entre la Administración y sus servicios jurídicos. Este Consejo comparte estos razonamientos, concurriendo también la salvaguarda de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisiones (letra k)".

Continúa diciendo este Consejo en dicho informe que el derecho de acceso a la información pública puede ser legítimamente limitado en su alcance cuando se dicta sobre materia que pudiera ser lesiva para la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva o para la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisiones, por lo cual sugiere la conveniencia de analizar la decisión caso por caso, y ponderar por una parte el interés público y por otra las limitaciones planteadas por los artículos 14.1 y 18.1.b de la Ley 19/2013, con la finalidad de conjurar la apariencia de un derecho de acceso indiscriminado.

En este mismo sentido, y respecto a la aplicación de las excepciones del artículo 14, se pronunció este Consejo (Res. 160/2019, exp. 92/2019) en cuanto al derecho de acceso a informes, dictámenes o comunicaciones encargados a terceros para el proceso, restringiendo el acceso a estos si fueron específicamente elaborados para el proceso.

Octavo

Respecto a la incidencia del límite de la igualdad de las partes en los procesos judiciales, también resulta interesante la postura mantenida por la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (GAIP), en su dictamen núm. 5/2016, la cual mantiene que lo que este límite busca es asegurar que las administraciones públicas dispongan de las mismas garantías que el resto de los ciudadanos para su defensa en el marco de los procesos judiciales de los que forman parte, que puedan verse perjudicados por el derecho de acceso, la cual no debe permitir que la contraparte obtenga por vía de acceso los documentos e información elaborados específicamente para el proceso judicial, documentos e información que la contraparte no tenga la obligación de facultar a la Administración.

Continúa diciendo que, no obstante esto, para evitar el riesgo de invocaciones abusivas de este límite, y que no sea algo automático siempre que quien demande acceso a la información sea una persona con la que la Administración tiene un litigio judicial en curso, conviene precisar su alcance objetivo, subjetivo y temático: Del punto de vista objetivo, el límite permite restringir solo el acceso a aquella información que ha sido elaborada específicamente para el proceso judicial en cuestión, por lo cual no sería aplicable si la información solicitada ha sido elaborada o existe al margen del procedimiento judicial; y, desde el punto de vista temático, el límite actúa solo mientras dure el proceso judicial y hasta que se dicte sentencia firme.

Noveno

Por otra parte, el CTBG, en la Resolución RT 0510/0710, entiende que tanto las normas jurídicas aplicables, la jurisprudencia y la doctrina elaborada por este Consejo estatal, no ofrecen duda de que a la hora de limitar el derecho de acceso a la información pública, lo más relevante es la justificación que realiza la Administración y que, como se ha expuesto, debe estar basada en una ponderación de intereses —el interés en el acceso y el interés concreto que se protege con el límite— limitada al caso concreto en que se conjuga.

Por todo ello, y dado que visto por la Administración no se han efectuado las negaciones ni se han mostrado argumentos para concretar, denegar o limitar el derecho de acceso del reclamante a la información solicitada, este tribunal estima que la información no ha sido elaborada de forma arbitraria o especialmente para el procedimiento, así como si se trata de un procedimiento ordinario o mucho menos en función de si serían aplicables los límites establecidos en el artículo 14 de la Ley 19/2013. Teniendo en cuenta que el Ayuntamiento de Santa Pola no ha solucionado la aplicación de alguno de los elementos altos de la resolución, el reclamante ha solicitado, este Consejo adopta la siguiente resolución.

Décimo

La suspensión de los plazos administrativos por el RD 463/2020 no exime a este Consejo de continuar implementando el procedimiento de reclamación, conforme a lo que establecen la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por lo cual el CTCV continúa la tramitación y resolución de las reclamaciones de acuerdo con su procedimiento, atendiendo al interés general, con el objetivo de garantizar el derecho de acceso a la información pública conforme a la Ley 2/2015, de 2 de abril, considerando que la persona reclamante tiene interés en la continuación del mismo y que su finalización no perjudica a personas afectadas, ha acordado la adopción de la presente resolución.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

1. Primero. Estimar la reclamación presentada por la Sra. [ocultado] ante este Consejo mediante el escrito de fecha 3 de diciembre de 2019 (Registro de entrada núm. GVRTE/2019/763412) e instar al Ayuntamiento de Santa Pola para que entregue a la Sra. [ocultado] en el plazo de un mes desde la recepción de esta resolución, el informe y/o dictamen que emane del abogado contratado mediante el correspondiente contrato administrativo por parte de este ayuntamiento, en relación con los expedientes objeto de los procedimientos abreviados núm. 111/2017 y 2041/2017 (adquisición de uniformidad policial), siempre que el documento en cuestión no haya sido elaborado específicamente para estos procedimientos, circunstancia que deberá acreditarse y ponerse en conocimiento de este Consejo. Todo ello con la anonimización de los datos personales de terceros o aquellos que conduzcan de manera evidente a la identificación de los mismos.
2. Segundo. Invitar a la Sra. [ocultado] a que comunique a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, en el plazo de dos meses contados a partir del día siguiente a la notificación, de conformidad con lo que establecen los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

De conformidad con lo que se establece en las disposiciones adicionales segunda y tercera, apartado 1, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (BOE núm. 67, de 14.03.2020), por el cual se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la Covid-19, los plazos a los que se hace referencia en la presente resolución quedan interrumpidos, y se reanudarán una vez finalizado este estado de alarma o, en su caso, las prórrogas del mismo.

EL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
Ricardo García Macho