Acceso a criterios de reparto de horas extraordinarias y registro de entrega de cascos de la policía local

ANTECEDENTES

Primer

Según se desprende de la documentación que consta en el expediente, el 29 de julio de 2019 el actual reclamante presentó ante el Ayuntamiento de Oliva una petición de información o documentación pública en la cual se solicitaba, textualmente, lo siguiente:

"Que se le facilite la relación de los cascos reglamentarios de policía local entregados a los agentes desde el 1 de enero de 2017 hasta el 29 de julio de 2019. Que en la relación conste el número de agente, la fecha de entrega y las características del casco."

Segundo

El 8 de noviembre de 2019 presentó ante el Ayuntamiento de Oliva una nueva petición de información o documentación pública en la cual se solicitaba, textualmente, lo siguiente:

(...)

"Y visto que en este ayuntamiento se conoce la cuantía de esta retribución (precio por hora extraordinaria), pero se desconocen cuáles son los criterios para el reparto de estas, a pesar de que los agentes de la policía local tienen derecho a conocer dicho reparto, así como los sindicatos con representación en la Mesa General de Negociación de este ayuntamiento. Dicho esto,... solicitan:

1. Primero. Que a partir de la fecha de este registro y de manera periódica se coloque en el tablón de anuncios y en un lugar visible, apelando al principio de transparencia y derecho al acceso a la información, tal como indica la norma.
2. Segundo. Que, dado que es materia de negociación colectiva y que no existen en este ayuntamiento unos criterios de reparto legalmente consensuados y acordados con los representantes de los trabajadores, las dos secciones sindicales proponen incorporar en el orden del día de la Mesa General de Negociación esta petición, es decir, la negociación de una serie de criterios de reparto para conseguir la transparencia.
3. Tercero. Que, como avance a la negociación de estos criterios y para un reparto equitativo y legal, se propone, además, que los agentes destinados a la segunda actividad, que así lo manifiesten, puedan acceder al reparto de horas extraordinarias, sobre la base de su derecho constitucional de trato igualitario respecto al resto de policías, siempre que exista la necesidad de realizar horas extraordinarias de los puestos de segunda actividad que ocupan y dentro de lo que son sus funciones."

   Tercero

   El 1 de febrero de 2020, el reclamante, como delegado de personal de CCOO del Ayuntamiento de Oliva, presentó por vía telemática, con números de registro GVRTE/2020/157833 y GVRTE/2020/157906, dos reclamaciones ante el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. En estas se reclamaba contra la falta de respuesta por parte del Ayuntamiento de Oliva a las dos solicitudes de información, presentadas respectivamente el 8 de noviembre y el 29 de julio de 2019.

   En estas reclamaciones solicita lo siguiente:

   En la primera (GVRTE/2020/157833):

   1. Que el Ayuntamiento facilite el acuerdo donde se establecen los criterios de reparto de esta retribución.
   2. Que se hagan públicas (en el ámbito del departamento de policía) las listas de horas extras, así como los criterios de reparto entre los agentes, para una mayor transparencia del sistema.

   En la segunda (GVRTE/2020/157906):

   Que, como representante electo de los empleados públicos del Ayuntamiento de Oliva (por CCOO), por el derecho que nos asiste a la información, solicite mediante una instancia una información sobre el material logístico de la policía (relación de cascos reglamentarios entregados a los agentes, fecha en que se entregaron, número de agente y las características de estos).

   Cuarto

   En fecha 20 de febrero de 2020, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno remitió por vía telemática al Ayuntamiento de Oliva un escrito, recibido por el consistorio el día 25 de febrero, tal como consta en el correspondiente justificante de recepción electrónico, por el cual se le otorgaba el trámite de audiencia por un plazo de quince días para que pudiera formular las alegaciones que considerara oportunas, así como aportar cualquier información que considerara relevante sobre las dos reclamaciones presentadas.

   Hasta el día de hoy no se ha recibido respuesta alguna a este escrito por parte del Ayuntamiento de Oliva.

   Efectuada la deliberación del asunto en la sesión de fecha 23 de octubre de 2020 de esta comisión ejecutiva, sin que haya podido cumplirse el plazo oportuno a causa de las deficiencias estructurales de este órgano, se adopta esta resolución, con los siguientes:

   FUNDAMENTOS JURÍDICOS

   Primero

   Conforme al artículo 24.1, en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante, Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

   Segundo

   Asimismo, la administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso –el Ayuntamiento de Oliva– se encuentra sujeta a las exigencias de la mencionada ley, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1.d, que se refiere expresamente a "las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Valenciana y las entidades de su sector público vinculadas o dependientes".

   Tercero

   En cuanto al reclamante, se reconoce su derecho a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, dado que el artículo 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

   Ahora bien, en este caso, tanto la solicitud de información como la reclamación son presentadas por el reclamante como delegado de personal de CCOO del Ayuntamiento de Oliva y miembro de la Mesa General de Negociación. Por ello, el derecho general de acceso a la información pública previsto en la Ley de Transparencia para cualquier ciudadano se ve reforzado por el carácter de representante sindical del solicitante de la información, y además el CTCV ha afirmado su competencia en diversas resoluciones respecto de las solicitudes de acceso a la información calificadas por realizarse en el ámbito del ejercicio de la acción sindical (R 31, exp. 100/2016, de 20.04.2017, FJ 3º, R 45/2006, R exps. 186 y 60 de 2019). Las solicitudes de los representantes sindicales han sido tratadas como solicitudes de información calificadas por realizarse en el ámbito del ejercicio de la acción sindical y estar amparadas por el artículo 10.3 de la LO 11/1985, de libertad sindical, el artículo 40 del EBEP y el artículo 28.1 de la CE.

   Por tanto, la información solicitada se enmarca dentro de las relaciones laborales mantenidas entre los representantes de los trabajadores y los responsables del organismo y encuentra su encaje en el régimen que constituyen tanto el Estatuto de los Trabajadores (art. 62 y 64) y la Ley Orgánica de Libertad Sindical (art. 10), en relación con el personal laboral, como el Estatuto Básico del Empleado Público (art. 40), en relación con el personal funcionario y estatutario. Este derecho a recibir información por parte de los delegados sindicales tiene una conexión directa con el derecho de los trabajadores a recibir información remitida por su sindicato y, en consecuencia, el empresario o la Administración deben abstenerse de desarrollar cualquier conducta que pueda impedir la recepción normal de la información, a fin de poder llevar a cabo el correcto desarrollo de la actividad sindical como parte fundamental del ejercicio del derecho de libertad sindical (R 117/2019, exp. 60/2019, de 12.09.2019).

   En el ámbito de la Administración, el acceso a la información para delegados de personal y juntas de personal está regulado en el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por RDL 5/2015, de 30 de octubre, por el cual se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que se manifiesta en el artículo 40.1.a en los siguientes términos:

   "1. Las juntas de personal y los delegados de personal, si es el caso, tendrán las siguientes funciones, en sus respectivos ámbitos:
   a) Recibir información, sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable de la ocupación en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento.
   (...)
   d) Tener conocimiento y ser oídos en el establecimiento de la jornada laboral y horario de trabajo, así como en el régimen de vacaciones y permisos.
   f) Colaborar con la Administración correspondiente para conseguir el establecimiento de todas las medidas que procuren el mantenimiento e incremento de la productividad."

   En nuestro ordenamiento jurídico existe una jurisprudencia constitucional consolidada que, partiendo del derecho de libertad sindical consagrado en el artículo 28.1 de la CE, considera que forma parte de este derecho no solo la organización, sino también la acción sindical y, dentro de los medios de acción sindical, se incluye el derecho de los sindicatos a obtener información de interés para los trabajadores relativa al conjunto de su ámbito de representatividad y que resulta necesaria para el correcto y eficaz desarrollo de la acción sindical, que en este caso es el ámbito de la función pública (SSTC 94/1995, de 19 de junio, F.4; y 168/1996, de 25 de noviembre, F.6). Además, como sostiene la STS de 25 de enero de 2018, rec. 30/2017, "... estando en juego la libertad sindical, las normas deben interpretarse en el sentido más favorable posible para el reconocimiento de tal derecho constitucional".

   Por tanto, nos encontramos ante un régimen jurídico específico y privilegiado de acceso a la información. Ahora bien, este régimen privilegiado y especial por la libertad sindical no implica que no se aplique a este caso supletoriamente (DA 1ª Ley 19/2013) la normativa general que regula el procedimiento de acceso a la información prevista en la Ley estatal 19/2013, y en la Ley 2/2015 valenciana.

   Como ya hemos señalado en otras resoluciones (R exp. 21/2016, 03.4.2017) en el FJ 3º, se recurre a la disposición adicional primera de la Ley 19/2013 para articular el régimen jurídico aplicable cuando el acceso a la información solicitada está amparado tanto por derechos fundamentales como por el régimen legal de transparencia. Así, se considera que la protección constitucional y el despliegue legal del derecho fundamental es una regulación especial que no excluye la aplicación supletoria de la normativa de transparencia.

   En este sentido, hay que tener en cuenta la disposición adicional primera de la Ley 19/2013 sobre "Regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública", que en el apartado 2º dispone que "Se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información". En consecuencia, las especialidades en el régimen de acceso a la información pública que deban darse por la concurrencia de un derecho fundamental (derecho de acceso por protección de datos, derecho de acceso por razón del derecho a participar en asuntos públicos, libertad de expresión e información, etc.) deben tenerse en cuenta como régimen especial, sin perjuicio de la aplicación supletoria, y en la medida de lo posible, de la ley de transparencia; no es así, el derecho reclamado es el derecho de acceso a la información reconocido constitucionalmente y legalmente por esta ley y que esta autoridad garantiza.

   Cuarto

   Entrando en el fondo del asunto y en lo que respecta a la primera reclamación (GVRTE/2020/157833), debemos precisar que en algún punto lo solicitado ante el Ayuntamiento no coincide con lo reclamado ante el Consejo. En la solicitud inicial al Ayuntamiento, transcrita en el antecedente segundo, el reclamante manifiesta que en este ayuntamiento se conocen las cuantías pero "se desconocen los criterios para el reparto de las retribuciones por horas extraordinarias", y por tanto solicita:

   1. Que a partir de la fecha de este registro (8 de noviembre de 2019) y de manera periódica se coloque en el tablón de anuncios y en un lugar visible.
   2. Que, dado que es materia de negociación colectiva y que no existen en este ayuntamiento unos criterios de reparto legalmente consensuados y acordados con los representantes de los trabajadores, se propone incorporar en el orden del día de la Mesa General de Negociación la negociación de una serie de criterios de reparto...
   3. Se propone, además, que los agentes destinados a la segunda actividad, que así lo manifiesten, puedan acceder al reparto de horas extraordinarias..., siempre que exista la necesidad de realizar horas extraordinarias de los puestos de segunda actividad que ocupan y dentro de lo que son sus funciones.

   Y en su reclamación solicita al Consejo:

   1. Que el Ayuntamiento facilite el acuerdo donde se establecen los criterios de reparto de esta retribución.
   2. Que se hagan públicas (en el ámbito del departamento de policía) las listas de horas extras, así como los criterios de reparto entre los agentes, para una mayor transparencia del sistema.

   Pues bien, este Consejo es competente respecto a la información solicitada inicialmente y no facilitada en la medida en que haya sido reclamada ante este Consejo. En este sentido, es claro que se solicita conocer "los criterios para el reparto de las retribuciones por horas extraordinarias". No obstante, la lista de horas extras es una petición ex novo que no se formuló al inicio.

   Debe reconocerse el acceso a la información de los "criterios para el reparto de las retribuciones por horas extraordinarias", obviamente para el caso de que tales criterios existan. De ninguna manera puede preverse que existen restricciones por razón de los artículos 14 o 15, y menos para el caso de la solicitud calificada por un representante sindical.

   Para el caso de que no existan estos criterios, deberá informarse expresamente de su inexistencia. Por otro lado, el reconocimiento del derecho de acceso no implica la obligación de publicación de esta información por parte del sujeto obligado mientras no se trate de una información de obligación de publicación activa.

   Quinto

   En cuanto a la información solicitada por el reclamante en la segunda reclamación (GVRTE/2020/157906), sobre el material logístico de la policía, concretamente "la relación de los cascos reglamentarios de policía local entregados a los agentes desde el 1 de enero de 2017 hasta el 29 de julio de 2019. Que en la relación conste el número de agente, la fecha de entrega y las características del casco", sí constituye "información pública" en los términos definidos anteriormente, y teniendo en cuenta el derecho de acceso calificado del reclamante como delegado de personal. Cabe señalar, no obstante, que el acceso a los datos meramente identificativos de los agentes por parte del representante sindical se debe a este carácter reforzado del derecho y, en todo caso, su acceso no implica que pueda hacer públicas estos datos personales.

   Sexto

   Para concluir, debemos recordar que por parte del Ayuntamiento de Oliva no solo no se estimó oportuno atender la solicitud de acceso presentada por el reclamante, sino que tampoco consideró necesario responder a este Consejo cuando se le instó a hacerlo mediante el oportuno trámite de audiencia, e incumplió de esta manera el deber de transparencia previsto en la ley.

   Por ello, únicamente conviene recordar al Ayuntamiento de Oliva la obligación de resolver de la Administración, recogida con carácter general por la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, que en su artículo 21 dispone la obligación de la Administración de dictar una resolución expresa y notificarla, en el plazo máximo fijado por la norma reguladora correspondiente, en todos los procedimientos, y en este sentido el artículo 17 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, establece que "las solicitudes de acceso a la información pública deberán resolverse y notificarse al solicitante y a los terceros afectados que lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver".

   Y visto lo expuesto anteriormente, se reconoce parcialmente el derecho de acceso a la información solicitada.

   RESOLUCIÓN

   Atendidos los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

   Primero

   Estimar parcialmente la reclamación presentada por [reclamante], el día 1 de febrero de 2020 y con el número de registro GVRTE/2020/157833, contra el Ayuntamiento de Oliva, respecto de la información detallada en el antecedente segundo de esta resolución, e instar al Ayuntamiento de Oliva a entregar al reclamante la información solicitada, en el plazo de un mes a contar desde la recepción de esta resolución, en los términos del FJ 4º.

   Segundo

   Estimar la reclamación presentada por [reclamante], el día 1 de febrero de 2020 y con el número de registro GVRTE/2020/157906, contra el Ayuntamiento de Oliva, e instar al Ayuntamiento de Oliva a entregar al reclamante la información solicitada, en el plazo de un mes a contar desde la recepción de esta resolución, en los términos del FJ 5º.

   Tercero

   Invitar al reclamante a comunicar a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.

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   Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

   EL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOVERNAMIENTO

   Ricardo García Macho